Трансформация национальных финансовых конституций. Компаративистское исследование

1.1. Конституция, экономическая конституция, финансовая конституция: соотношение понятий

Финансы играют исключительную роль в современном мире, а их конституционное регулирование является объектом пристального внимания как конституционных законодателей и органов конституционного контроля в различных странах, так и, естественно, ученых-конституционалистов. Главный теоретический правовой инструментарий в исследовании публичных финансов представляют собой концепция и теория финансовой конституции. Поскольку современные юристы, изучая публичные финансы и их конституционное регулирование», используют понятие «финансовая конституция», целесообразно предварить анализ трансформации финансовой конституции кратким описанием данного научного инструментария.

Понятие финансовой конституции и раскрывающая его содержание теория являются производными от понятия и общей теории конституции и генетически связанными с понятием и теорией экономической конституции. Результаты проведенного в правовой науке анализа понятия и сущности конституции как таковой в полной мере применяются и к понятию финансовой конституции. Иначе говоря, при исследовании финансовой конституции используются постулаты теорий о сущности конституции и выработанные в их рамках определения понятия конституции. К настоящему моменту существует большое количество определений сущности конституции и их классифицируют различным образом. Если в начале ХХ в. выделяли несколько таких групп, например Карл Шмитт в своей работе «Учение о конституции» (1928) выделил четыре значения понятия конституции[1], то более поздние исследователи приводили от семи и более таких значений. В современной монографии Д.Г. Шустрова «Сущность конституции: основные теории» названы 32 основные теории сущности конституции[2], но и это обширное исследование охватывает только основные теории, а не все научные теории понятия конституции, поскольку, как справедливо отмечает Д.Г. Шустров, «теоретический плюрализм связан с самим объектом этих теорий – конституцией. Это явление имеет множество измерений, может рассматриваться с различных сторон, с привлечением знаний многих наук»[3].

Теория конституции прошла в своем развитии несколько этапов, которые включают: формирование представлений о строе, который можно назвать конституционным, присоединение к представлению о конституции как особом акте (основном законе), обладающем рядом важных характеристик, разработку классификации писаных конституций и, затем, исследование ее сущности, внутренней структуры и современных форм ее трансформации[4]. Представления о конституции со временем изменялись. На начальном этапе формирования теории конституции (до появления писаных конституций) сложилось представление о том, как должно быть организовано общество (на либеральных началах), чтобы можно было признать наличие в нем конституции. Эти представления были материализованы в первых конституционных актах[5].

Появление писаных конституций создало основу для начала разработки классификаций конституций. Эти классификации становились все более разнообразными по мере увеличения количества и разнообразия конституций (деление конституций на писаные и неписаные, позднее на жесткие и гибкие, кодифицированные и некодифицированные, оригинальные и заимствованные, демократические и авторитарные и т. д.). Появление классификаций конституций является одним из показателей категоризации самого понятия «конституция». Оно означает, что ученые стремятся выявить в конституциях позволяющие объединять их в группы существенные признаки, что стало важным этапом в изучении и развитии понятия «конституция». Кроме того, в рамках классификаций различные виды/группы конституций получали дополнительные характеристики в виде прилагательных, что открывало путь для использования определений в дальнейшем.

На трактовку понятия «конституция» большое влияние оказала разработка в XIX в. теории правового государства. Если ранее связанность государства правом либо только обозначалась, либо рассматривалась как подразумеваемая, то в рамках данной теории она получила научное обоснование и четкое теоретическое оформление, а конституция в результате обрела роль связующего в единое целое центра всей правовой системы. Идея связанности государства правом в сфере экономики и финансов, присутствующая в теориях экономической и финансовой конституции в качестве составляющей, в этом смысле является прямым продолжением теории правового государства.

Различные научные школы, анализируя конституции, стремились обобщить не только внешнее сходство или различие в конституционных актах, но и проникнуть в глубь конституционной материи, «препарируя» нормативный материал, осуществляя его структурный анализ с различных точек зрения. Отдельные стороны конституций, ранее изучавшиеся слитно с другими, становятся объектом самостоятельного анализа и приобретают, таким образом, в сознании ученых определенную автономность[6]. Это стало еще одним шагом дальнейшего структурирования содержания понятия «конституция» и создания новых понятий, служащих инструментом анализа конкретных конституций, новым импульсом для дальнейшего исследования конституции путем выделения ее составляющих, например, с точки зрения ограничения государства конституцией в определенной сфере, при этом эти составляющие конституции получали дополнительные определения к термину «конституция». Так, известный французский конституционалист М. Ориу, представитель школы институционализма, исследовавший роль конституции как ограничителя власти, выделил два аспекта конституции: политический (политическая конституция), связанный с организацией и функционированием правительства в широком смысле и участием граждан в управлении, и социальный (социальная конституция), охватывающий индивидуальные свободы с корреспондирующими им и обеспечивающими эти права институтами[7]. В результате был создан теоретический фундамент для самостоятельного исследования отдельных сторон конституционного регулирования и наряду с доктриной политической конституции возникла доктрина социальной конституции.

Поскольку к началу ХХ в. конституции содержали уже значительное число норм, регулирующих экономические и финансовые отношения, выделение их в отдельный, самостоятельный объект исследования было только вопросом времени.

Основы современной теории экономической конституции были сформулированы исследователями Фрайбургской школы ордолиберализма. Однако сам термин «экономическая конституция» не был их «изобретением». К началу ХХ в. термин «экономическая конституция» широко использовался социологами и экономистами (в том числе в качестве синонима таких понятий, как экономическая система и экономика) и был частью европейского дискурса[8], а экономистами и юристами Фрайбургской школы он был использован» для наименования вырабатываемой ими концепции, важнейшим моментом которой стало признание значимости того факта, что все процессы в рамках социально-экономической системы управляются с помощью определенных правил, часть из которых устанавливается государством. В дальнейшем юристы и экономисты разрабатывали разные аспекты этой концепции. В настоящее время понятие «экономическая конституция» используется социологами, экономистами и юристами в различных научных значениях[9]. Под экономической конституцией в правовом смысле понимают: 1) правовые нормы, обеспечивающие управление в экономической сфере (довольно часто это называют экономической конституцией в широком смысле); 2) правовые положения об экономике, включенные в текст конституции (экономическая конституция в узком смысле).

В рамках теории экономической конституции достижения общей теории конституции адаптировались к особенностям конституционного регулирования экономических отношений. Это умножало количество определений экономической конституции в конституционно-правовом смысле, адаптированных и «подверстанных» под задачи конкретных исследований. Поскольку речь идет о характеристике некой совокупности конституционных норм, то она может быть описана и определена различным образом в зависимости от его значимости в данный исторический период. К настоящему времени существует значительное число определений понятия экономической конституции в конституционно-правовом смысле. Некоторые из них особенно популярны (как, например, определение, данное известным испанским исследователей М. Гарсиа-Пелайо[10]) и цитируются многочисленными последователями[11]. Другие являются своего рода «вариациями на тему», развивающими известные определения применительно к тому углу зрения, под которым исследуется предмет. Достижения в области теории экономической конституции, показывающие пределы и потенциал применения определений общего понятия конституции к экономической конституции, используются исследователями финансовой конституции, особенно в «пограничных областях», там, где публичные финансы активно воздействуют на экономику.

В конституционном праве используется конституционно-правовая трактовка понятия «экономическая конституция» в узком смысле, охватывающая конституционные нормы об экономике. Это наиболее общее определение экономической конституции в конституционно-правовом смысле безотносительно к ее содержанию и составляющим ее элементам одновременно является и наиболее распространенным определением[12]. Согласие юридического научного сообщества по этому поводу было достигнуто достаточно давно, поэтому еще в 90-е годы ХХ в., характеризуя соответствующие нормы Конституции Испании, испанский исследователь А. Торрес дель Мораль писал о «совокупности предписаний относительно экономической материи, которые образуют то, что обычно называется экономической конституций»[13]. Аналогичным образом нередко поступают и современные исследователи.

Параллельно с разработкой общетеоретических аспектов экономической конституции в ХХ в. проводились исследования конкретных национальных экономических конституций (Германии, Франции, Испании, Италии, Португалии, Австрии, позднее стран Латинской Америки, социалистических и постсоциалистических стран). Сформировалось конституционное экономическое право, которое стали преподавать в вузах[14]. В силу высокой степени соответствия немецкой по происхождению концепции «экономической конституции» эмпирическим условиям стран Западной Европы, ее сопряженности с другими, уже утвердившимися в науке конституционного права концепциями, она была «подхвачена» учеными в других странах. Эти же качества предопределили ее использование в процессах европейской интеграции, изучение которого является одним из важнейших направлений современных научных исследований экономической конституции.

Концепция экономической конституции представляет собой закономерный результат «развертывания» научного знания о конституции и правовом государстве, его приложение ко все новым сферам, исследование специфических форм, которые приобретает такое приложение. В этом смысле разработка юристами концепции экономической конституции является этапом в эволюции общей теории конституции, представляя собой относительно более «авангардное» и динамичное явление, отражающее процессы изменения конституционного регулирования экономических отношений. Сложность исходного понятия «конституция» и растущее усложнение стоящего за ним правового и социального явления привели к «дроблению» объекта исследования. Соответственно углубленное изучение каждого аспекта неизбежно ведет к появлению относительно обособленных понятий и теорий. В связи с этим от понятия конституции вслед за понятием «экономическая конституция» «отпочковались» понятия «финансовая конституция», «трудовая конституция», «экологическая конституция»[15] и другие варианты современных понятий и теорий, названия которых показывают тот аспект понятия конституции, который раскрывает исследование.

Наиболее глубокая связь существует между понятием экономической конституции и понятием финансовой конституции, а также соответствующими теориями. Понятие финансовой конституции в определенном смысле отделилось от понятия экономической конституции в силу специфики публичных финансов. В рамках теории финансовой конституции осуществляется углубленное исследование именно финансовых аспектов конституций. Таким образом, теория финансовой конституции в свою очередь является закономерным этапом развертывания научного знания о конституции. Значение этой теории определяется тем, что «современное государство – это финансовое государство»[16].

Поскольку в центре исследования в данной работе находятся сравнительно-правовые аспекты трансформации финансовой конституции, для чего привлекаются наблюдения и выводы ученых, принадлежащих к разным правовым школам и научным направлениям, имеет смысл подробнее остановиться на особенностях понимания ими финансовой конституции.

Разработка понятия финансовой конституции наиболее детально была проведена в Германии. Она активно началась в рамках обсуждения на заседаниях немецкого объединения ученых-государствоведов, а ее первые итоги были обобщены в изданной в 1956 г. коллективной работе Карла М. Хеттлаге, Теодора Маунца, Эриха Беккера и Хельмута Румпфа «Финансовая конституция в рамках конституции государства». В ней были опубликованы доклады упомянутых ученых и их выводы относительно состояния финансовой конституции в Основном законе ФРГ на тот момент. В 60-е годы ХХ в. в данной области исследований работали уже около семидесяти немецких ученых[17]. К этому моменту было выработано значительное число определений понятия финансовой конституции, и их анализ стал самостоятельным предметом исследования ученого Клауса Ульзенхаймера. Обстоятельно изучив наиболее распространенные определения, он предложил авторскую классификацию определений понятия «финансовая конституция», сведя их признаки в таблицу, которая позволяет, с одной стороны, определить к какому именно определению тяготеет тот или иной исследователь финансовой конституции, даже если он не приводит в работе конкретное определение, а таким образом поступает сейчас большинство исследователей, поскольку сам термин «финансовая конституция», употребленный в работе, делает в результате ранее проведенных другими учеными научных исследований интуитивно понятным предмет данной конкретной работы. С другой стороны, работа Клауса Ульзенхаймера «Исследования понятия финансовой конституции» в силу своей обстоятельности до сих пор служит основой для характеристики накопленного научного багажа в данной сфере и на нее часто ссылаются в исследованиях финансовой конституции[18] и в учебной литературе[19]. Как ни парадоксально, но и ученые, которые осуществляли «пионерские» разработки понятия финансовой конституции и идеи которых были проанализированы К. Ульзенхаймером, в своих современных работах уже ссылаются на его исследование[20].

В настоящей монографии положения работы К. Ульзенхаймера используются инструментально, с практической точки зрения для понимания научного контекста, в котором ученые интерпретируют те или иные положения национальной финансовой конституции и подразумеваемого при таком анализе понятия финансовой конституции, если оно в работе не определено и считается в рамках данной национальной науки общепризнанным. В качестве примера такого подхода можно привести работу испанской исследовательницы трансформации финансовой конституции Германии в 2006 и 2009 гг., в которой она дает основные характеристики финансовой конституции этой страны через описание содержания ст. 104–115 Основного закона ФРГ[21].

Следует отметить, что существует большая группа ученых, которые исходят из определения финансовой конституции по предметному принципу, т. е. ограничиваясь той или иной стороной финансовой конституции и подчас даже отождествляя с ней финансовую конституцию. Такие исследования появилась еще в 60-е годы ХХ в. В ФРГ долгое время в качестве важнейшей предметной стороны финансовой конституции рассматривалось финансовое выравнивание, с которым как важнейшим направлением использования публичных финансов нередко отождествлялась вся финансовая конституция. Налоговая составляющая финансовой конституции также является константой, вокруг которой строятся многие ее исследования, отражая поиски оптимального регулирования, ведущиеся на протяжении столетий.

Что касается определений общего характера, то они прямо используются прежде всего в сравнительно-правовых исследованиях. Так, например, определение финансовой конституции, разработанное Карлом М. Хеттлаге, носит в плане практической применимости универсальный характер, поскольку его можно использовать в отрыве от конкретного наполнения норм национальной конституции. Он отмечал, что «под финансовой конституцией в государственно-правовом смысле понимается совокупность конституционных норм, которые охватывают финансовый порядок»[22]. Данное определение можно отнести к определениям финансовой конституции, которые К. Ульзенхаймер характеризовал как абстрактные или относительно абстрактные, поскольку они прямо не привязаны к финансовым положениям конкретной конституции государства.

К. Ульзенхаймер отметил, что понятие финансовой конституции, так же как и понятие экономической конституции (в этом отношении теория финансовой конституции унаследовала черты теории экономической конституции, а также общей теории конституции), используется в правовой науке в различных значениях, и выделил важнейшие критерии, которые применяли исследователи при создании определений финансовой конституции: выбор потенциального субъекта отношений в рамках финансовой конституции; реальный экономический или юридико-нормативный аспект при описании содержания финансовой конституции; формальное или материальное определение финансовой конституции; ограничительное или расширительное определение понятия финансовой конституции. Исследователи, использующие первый критерий, концентрируются на конституционных положениях, относящихся к соответствующему субъекту финансовых отношений, а именно к федерации, к землям или к корпорациям публичного права. Для них центром финансовой конституции будут именно эти конституционные положения. При использовании второго критерия в центре внимания исследователей оказываются либо реальные финансовые отношения, регулируемые конституцией, либо ее нормативно-правовая сторона. При использовании третьего критерия финансовая конституция исследуется на основе применения к ней известного деления конституций на формальные и материальные. Возможность применения четвертого критерия связана с тем, что производное от слова «финансы» прилагательное «финансовая» в сочетании «финансовая конституция» может отражать разное понимание исходного слова «финансы» и пониматься в узком смысле для обозначения определенных отношений в сфере публичного права (например, финансового выравнивания) или публичных финансов в целом.

В разнообразии критериев коренятся причины множественности подчас внешне достаточно далеких друг от друга определений финансовой конституции. Дело в том, что приведенные выше критерии применяются исследователями обычно не изолированно, а путем «наложения» друг на друга. Например, если взять в качестве субъекта государство, то можно дать как реальное, экономическое, так и юридико-нормативное определение его финансовой конституции, при этом финансы государства могут пониматься как широко, так и узко, а с точки зрения того, какая конституция имеется в виду при этом (формальная или материальная), возможны варианты формально-узкого и формально-широкого, материально-узкого и материально-широкого определения и т. д. Аналогичным образом обстоят дела и с другими субъектами, что дает огромное количество вариантов определений, ни одно из которых, естественно, не может быть исчерпывающим.

По мнению немецкого исследователя Георга Шмëльдерса, современная финансовая конституция должна формировать правовые рамки «для всей финансовой деятельности в “публичных руках”, т. е. формальные рамки государственного бюджета вместе со всеми его аспектами: налогами, управлением государственным долгом и имуществом вплоть до финансового выравнивания»[23].

Анализ определений финансовой конституции показывает, что в этом отношении ученые следуют за определениями, выработанными в рамках общей теории конституции и теории экономической конституции, адаптируя их к публичным финансам.

В данной работе понятие финансовой конституции в основном используется в узком конституционно-правовом значении, т. е. под финансовой конституцией понимается совокупность определенным образом взаимосвязанных конституционных принципов, норм и институтов, регулирующих отношения в сфере публичных финансов. Приведенное определение, будучи неконкретизированным, выражает тем не менее суть большинства определений финансовой конституции в конституционно-правовом смысле. В каждой стране даваемые учеными определения финансовой конституции обычно привязаны к специфике национальной конституции данной страны и, соответственно, более детализированы. Так, в испанском учебнике финансового и налогового права финансовая конституция определяется как «совокупность норм, институтов и принципов, в силу которых распределяются ресурсы и полномочия в финансовой сфере между различными (территориальными. – Г.А.) единицами, организующими территориально согласно ст. 137 Конституции Испании испанское государство»[24]. Заданные финансовой конституцией параметры регулирования финансовых отношений создают основу для построения отношений в финансовой сфере для государства в целом, государственных органов, бизнес-структур, населения, создают конституционные основы для формирования различных институтов финансового права.

Значение теории финансовой конституции для научных исследований и практики определяется рядом обстоятельств. Теория финансовой конституции, как и любая другая теория, призвана прежде всего объяснять и интерпретировать конституцию как научно объяснимое явление. Познавательный аспект данной теории позволяет создать определенную, характерную именно для юридического знания картину государства и права и найти в ней место для конституционного регулирования финансовых отношений. Вместе с тем данная теория позволяет рассматривать конституционное регулирование финансовых отношений как целостное и взаимосвязанное явление даже в ситуации их «отрывочного» и предельно лаконичного регулирования в конкретной национальной конституции. Выявление внутренних взаимосвязей и содержания конкретного конституционного оформления финансовых институтов – результат теоретических исследований финансовой конституции как научного феномена и имеет важное значение для создания целостной научной картины конституционного регулирования.

До распространения конституционного контроля основное практическое назначение таких исследований состояло в обеспечении правильного и логичного объяснения конкретных аспектов конституционного регулирования, например судьи могли воспользоваться исследованиями ученых для обоснованного вынесения решения по конкретному делу. Научная доктрина финансовой конституции служила, таким образом, источником (прямым или опосредованным, через соответствующую вузовскую подготовку судей) судебной практики. С другой стороны, законодатель также получил логичное и стройное обоснование для совершенствования как конституционного регулирования в области финансов, так и текущего законодательства. Это позволило ему более целостно и с широким охватом решать задачи нормативного воздействия в области финансов, в частности при введении новых налогов, учитывать не только интересы государства и затрагиваемых введением налога лиц, но и в целом его воздействие как на публичные финансы, так и на экономику государства в целом.

Современная национальная теория финансовой конституции в каждой стране представляет собой попытку построить системную теорию конституционного регулирования финансовых отношений, создать необходимый научный инструментарий для осуществления последовательного, а не хаотичного конституционного контроля. Стремясь разобраться в конституционной, правовой и политической действительности для придания ей определенной упорядоченности, ученые конструируют идеальную модель, которая проясняет ключевые моменты конституционного регулирования финансовых отношений и раскрывает связи, существующие между различными конституционными нормами, регулирующими финансы.

В рамках теории финансовой конституции осуществляется углубленное исследование именно финансовых аспектов конституций[25]. На заре современных исследований финансовой конституции К.М. Хеттлаге образно сравнил экономическую и финансовую конституции с двумя сторонами медали[26], подчеркнув тем самым их неразрывную связь, но вместе с тем и отражение разных сторон действительности. Таким образом, теория финансовой конституции, так же как и теория экономической конституции, является закономерным этапом развертывания научного знания о конституции.

Более того, и в рамках финансовой конституции по мере роста значимости тех или иных общественных отношений или в силу конкретной общественной ситуации появлялись и продолжают появляться конституционные теории, относящиеся к ее составляющим. Наряду с финансовой конституцией и практически в одно время с ней появились исследования конституционно-правового плана, посвященные денежной или валютной конституции (оба понятия использовались и используются в равной мере в достаточно сходном смысле)[27]. В англо-американской литературе используется термин «Monetary Constitution», который обычно при переводе передается калькой «монетарная конституция»[28], этот же термин используют и ученые испаноязычных стран[29]. К настоящему времени сложился целый комплекс публикаций по данной тематике[30]. В научной литературе встречаются разработки по налоговой конституции[31]. Это означает, что процесс детализации знания о различных аспектах финансов продолжается. Однако понятие «финансовая конституция» выступает как базовое и системообразующее, а разработанная применительно к нему теория имеет наиболее высокий уровень обобщения.

Значение теории финансовой конституции определяется тем, что «современное государство – это финансовое государство»[32]. В его организации и деятельности национальная конституция играет роль ядра правового регулирования, обеспечивающего выстраивание правовой системы в соответствии с определенными нормами и принципами. Соответственно, конституционные нормы, регулирующие финансовые отношения, оказывают системообразующее воздействие на текущее финансовое законодательство страны и их изучение с помощью теории финансовой конституции имеет определяющее значение для эффективного научного анализа развития финансовой системы страны.

Теория финансовой конституции, как и любая другая теория в науке конституционного права, призвана прежде всего объяснять и интерпретировать конституционные нормы и институты. Познавательный аспект данной теории состоит в создании определенной, характерной именно для конституционно-правового знания картины конституционного регулирования финансовых отношений. В рамках теории финансовой конституции происходит кристаллизация научного знания о конституционном регулировании финансовых отношений, выявляются взаимосвязи различных норм о финансах, выявляются базовые принципы конституционного регулирования финансовых отношений, возможности и пределы изменения национального конституционного регулирования финансовых отношений, влияние других конституционных норм на финансовую конституцию и норм, входящих в финансовую конституцию, на «нефинансовые» конституционные нормы, кроме того, в рамках этой теории могут быть рассмотрены все аспекты развития финансовых отношений, включая способы предотвращения их изменения в нежелательном, неконституционном направлении.

Большое значение имеют методологические разработки по вопросам финансовой конституции, включая разработку понятийного аппарата. Выверенный и постоянно совершенствуемый методологический аппарат позволяет познать и адекватно современным реалиям описать целый пласт явлений, относящихся к финансовой конституции, соответствующим образом рационально объяснить и спрогнозировать дальнейшее их развитие, а также предложить возможные изменения конституционного регулирования. Понятийный аппарат науки в данной области и основные ее достижения в той или иной мере становятся частью общего багажа законодателей и политиков, что позволяет вести дискуссию о конституционном регулировании финансов на более высоком уровне.

Обобщающая картина конституционного регулирования финансовых отношений, созданная с помощью данной теории, позволяет выяснить, какие принципы и нормы желательно устанавливать на конституционном уровне в данной сфере, а чего следует избегать. Выработанный набор идей и принципов, исходя из которых можно оценить конкретные положения, дает в руки исследователей финансовой конституции инструментарий для углубленного анализа национального конституционного регулирования финансовых отношений. Теория финансовой конституции позволяет выявить ошибки и отклонения от базовых принципов, непоследовательность в подходе к конституционному регулированию, нарушения системной логики, пробельность в регулировании отдельных институтов конкретной национальной финансовой конституции. Особенно теоретически и практически значимо это свойство теории финансовой конституции при подготовке конституционных реформ в области финансов, а также при прогнозировании последствий введения новых положений и оценке их реализации, включая оценку их совместимости с другими положениями конституции, возможных негативных последствий и т. д.[33]

Ключевой момент, характеризующий общее значение теории финансовой конституции, состоит в том, что она позволяет рассматривать конституционное регулирование финансовых отношений как целостное и взаимосвязанное явление даже в ситуации их, казалось бы, «отрывочного», «фрагментарного» и предельно лаконичного регулирования в конкретной национальной конституции. Выявление внутренних взаимосвязей и содержания конкретного конституционного оформления финансовых институтов и придание национальной финансовой конституции целостности – результат теоретических исследований финансовой конституции как научного феномена. Оно позволяет создать целостную научную картину конституционного регулирования и определения перспектив дальнейшего совершенствования законодательства.

В результате научных исследований финансовой конституции формируется все более логичное и стройное научное обоснование для совершенствования как конституционного регулирования в области финансов, так и текущего законодательства. Это позволило более целостно и широко подойти к регулированию сферы публичных финансов, в частности, при введении новых налогов учитывать не только интересы государства и затрагиваемых введением налога лиц, но и общее воздействие нового налога как на публичные финансы, так и на экономику государства.

Многочисленные исследования различных сторон финансовой конституции, проведенные исследователями таких стран, как Австрия, Франция, Германия, Испания, Италия, Швейцария, ряда стран Латинской Америки[34], создают прочную теоретическую основу для внесения необходимых изменений в конституционное регулирование финансовых отношений, а также для использования с соответствующими коррективами аналогичных походов к регулированию финансовых отношений на наднациональном уровне, в частности в рамках ЕС[35].

Важное значение имеет использование теории финансовой конституции в судебной практике. Судьи интерпретируют конституции и придают нормам, регулирующим финансовые отношения, конкретное содержание. Теории, раскрывающие целостность и взаимосвязи различных аспектов конституционного регулирования, стали востребованными для разрешения дел органами конституционного контроля. Американская модель конституционного контроля, возникшая еще в XIX в., не испытывала потребности в такого рода теоретических построениях для создания общей правовой «картины»: в англосаксонской системе права, интерпретируя конституцию и иные правовые акты, судья выступает своего рода творцом права, выявляя право в конкретном рассматриваемом случае. Европейская конструкция конституционного контроля опирается на представления о гармоничном воплощении идей конституции в правовой системе; о существовании правовой системы, определенным образом организованной в соответствии с конституцией и базирующейся на конституционных нормах и принципах. Эту целостность поддерживают органы конституционного контроля, исправляя отдельные погрешности и несоответствия. В этом смысле конституционный контроль выступает как хранитель конституции, а различные научные теории служат для него ориентиром в данной практической деятельности.

Теория финансовой конституции и ее более частные варианты (фискальной, бюджетной, монетарной конституций) помогают органам конституционного контроля гармонизировать различные аспекты регулирования финансовых отношений. Практика деятельности органов конституционного контроля оказала серьезное воздействие на изменение доктрины финансовой конституции и способствовала трансформации фактической финансовой конституции. Так, например, установление налоговых льгот до обращения органов конституционного контроля к проблеме конституционности установления налоговых льгот в качестве исключительной прерогативы государства не имело ограничений и было оставлено на усмотрение законодательной и исполнительной власти как средство осуществления эффективной финансово-экономической политики путем необходимой и обоснованной дифференциации налогообложения. Однако с точки зрения обеспечения конституционного принципа равноправия налоговые льготы, очевидно, не должны носить дискриминирующий в отношении не подпадающих под них субъектов налогообложения характер. Поэтому были инициированы многочисленные претензии в судах к законодательству о налоговых льготах, дошедшие до разбирательства в органах конституционного контроля. В результате последовавших решений в органах конституционного контроля сложилась доктрина оспариваемости налоговых льгот. Так, в целом ряде решений Федерального конституционного суда ФРГ и других конституционных судов были сформулированы критерии конституционности решений органов государственной власти по данному вопросу (критерий правомерности ожиданий, принцип поддержания веры граждан в государство и правовую норму, необходимости исправления нормы, не соответствующей конституции, недопустимости потерь при отмене режима льгот и другие). Рассмотренная доктрина оспариваемости налоговых льгот получила отражение также в практике деятельности ЕСПЧ, что в свою очередь воздействовало на национальную судебную практику в европейских странах.

Европейский союз, являющийся наднациональным объединением, на современном этапе использует конституционные механизмы государств-членов в подкрепление действия актов ЕС в области регулирования финансовых отношений, прежде всего для обеспечения бюджетной стабильности. В связи с этим конституционное регулирование в странах ЕС получило новый импульс для развития. Язык, понятийный аппарат, выявленные на национальном уровне закономерности конституционного регулирования публичных финансов постепенно адаптируются к реалиям ЕС и включаются в документы ЕС. Благодаря развитой теории финансовой конституции коллективные решения государств-членов о необходимости расширения конституционного регулирования стало возможным реализовывать на практике. При этом неизбежные при такого рода новациях шероховатости и недостатки конституционного регулирования оцениваются и критикуются опять-таки с точки зрения финансовой конституции – нарушения сбалансированности конституционного регулирования в целом, несочетаемости с ранее установленными положениями конституции и т. д.

1.2. Эволюция и трансформация национальных финансовых конституций

Трансформация финансовых конституций является важной составной частью их эволюции. В ходе развития финансовых конституций происходит развертывание их черт, раскрываются особенности реализации их институтов и специфика функционирования в реальных условиях различных правовых систем. Анализируя весь путь развития финансовых конституций от момента их появления до сегодняшнего дня, правоведы создают научную картину эволюции финансовой конституции. Термин «эволюция» происходит от латинского слова «evolution», которое означает «развертывание» (свитка, «раскрывание» (книги»)[36]. Это слово и однокорневые слова передавали движение, причем не только в пространстве, но и во времени[37]. Описание эволюции правового явления предполагает изучение предыстории его появления, анализ социальных и иных условий и причин возникновения, исследование особенностей развития и причин прекращения его существования (если таковое наступило). При изучении эволюции правового явления важно выявить и проанализировать как магистральные пути его развития, основные закономерности, так и временные отступления от них или выбор нетипичного варианта.

Исследование эволюции правовых явлений, включая финансовую конституцию, предполагает анализ различных событий, как рутинных, свидетельствующих о воспроизводстве исследуемого явления в течение определенного времени в практически неизменном виде, так и неординарных, сигнализирующих о накоплении изменений, сначала не слишком заметных, возможно, единичных, а затем перерастающих в серьезные трансформации конституционных институтов.

Исследование эволюции финансовой конституции дает представление о закономерностях ее развития на протяжении длительного времени, позволяя выделять магистральные изменения и изменения частного, локального и преходящего характера, не получившие дальнейшего развития или замененные позднее другими подходами или институтами.

Изучение эволюции финансовой конституции позволяет проследить путь, который проходит национальная финансовая конституция от истоков до современного момента, рассматривая его как развертывание ее потенциальных возможностей. Это создает возможность понять, как именно и при каких условиях реализуется или остается нереализованным потенциал национальной финансовой конституции. Путь эволюции национальной финансовой конституции неоднороден. Относительно спокойные периоды с рутинным положением дел сменяются периодами напряжения, когда возникает необходимость оценить, насколько соответствует существующее конституционное регулирование публичных финансов потребностям общества и в какой мере оно обеспечивает соответствующее функционирование государства, и на основе такого анализа, возможно, внести изменения в конституционный текст. В финансовой сфере такие напряженные состояния могут быть связаны с различными причинами и негативными проявлениями как в сфере финансов, так и в национальной экономике в целом, но наиболее ярко проявляются в период галопирующей инфляции и гиперинфляции[38].

В случае накопления критической массы таких напряжений чаще всего происходит трансформация финансовых конституций в целом (как, например, для преодоления гиперинфляции) или отдельных институтов финансовой конституции (например, изменение статуса центральных банков или органов финансового контроля). Если такие изменения носят серьезный и глубинный характер, то их можно охарактеризовать как трансформации в полном смысле слова от латинского «transformatio» – «преображение»[39]. Это значение латинского слова было воспринято европейскими языками именно в данном значении преобразования, полного изменения, метаморфозы[40]. Как представляется, в моменты трансформации именно в данном значении особенно ярко проявляются отличия от предыдущего состояния.

Трансформация – это такое изменение, которое дает наиболее существенное, ускоренное продвижение, развитие социального института, его качественное реформирование.

Процессы конституционного развития имеют нелинейный характер. Наряду с постепенным наращиванием культурно-цивилизационного потенциала и повышением эффективности механизмов конституционного регулирования в истории отдельных стран имели и имеют место периоды отступления от намеченной линии развития, возврата к прежним моделям, а то и временного демонтажа конституционного строя. Трансформации финансовой конституции в рамках неизменной модели можно рассматривать в качестве реформистских и эволюционных, при этом в некоторых случаях они также могут иметь некую цикличность и повторяемость траектории движения. Так, преобладание политики либерализации с уменьшением участия государства в экономике и соответствующим уменьшением размеров государственных бюджетных инвестиций и удельного веса публичных финансов в целом неоднократно сменялось циклом наращивания государственных капиталовложений, увеличения бюджетных расходов и налогового бремени, которое вновь сменялось либерализацией.

Трансформации, которые влекут радикальные смены модели финансовой конституции, можно отнести к революционным, причем смене модели не всегда можно дать однозначную оценку как проявлению прогресса в развитии финансовой конституции в силу нередко встречающейся противоречивости как самих моделей, так и их революционных преобразований.

Наряду с указанными разновидностями трансформаций конституций в истории наблюдались и такие трансформации, которые можно отнести к обратным, деволюционным трансформациям, представляющим собой деструктивные атаки на конституционный строй, которые вели к временным отступлениям от конституционного строя и временному торжеству антиконституционных, антиправовых режимов (нацистско-фашистского типа, военно-диктаторского типа и др.). Вместе с прямой отменой конституции при военных и некоторых авторитарных режимах в странах Азии, Африки и Латинской Америки применялись и различного рода чрезвычайные меры с отменой нормального механизма функционирования государственных органов, нормального конституционного бюджетного процесса, нормального налогового режима и их заменой чрезвычайными особыми мерами. Следует отметить, что причинами временного приостановления действия конституций и применения чрезвычайных мер во многих случаях были серьезные нарушения нормальной работы обычных конституционных государственных институтов, в том числе полная разбалансировка финансовой системы, гиперинфляция, политический и экономический кризис. При определенных условиях (наличие политической воли к реальной нормализации положения и к созданию условий для выхода из кризиса и восстановлению конституционного режима, осуществление реальной борьбы с коррупцией и семейственностью, привлечение к разработке и проведению антикризисных мер профессиональных специалистов) подобная своего рода «санация» приводила к стабилизации положения и восстановлению действия конституции в более благоприятных социально-экономических условиях. Если таких мер не проводилось, а внеконституционное диктаторское правление лишь усугубляло положение, то падение неконституционных режимов и восстановление действия конституции происходило при сохранении кризиса и новому правительству приходилось начинать восстановление при неблагоприятных условиях. После восстановления действия конституции либо перехода к режиму гражданского правления процесс конституционного развития, в том числе трансформации финансовой конституции, в таких странах продолжался, можно сказать, с исходной точки.

Изменения национальных финансовых конституций могут вызывать как внутренние, так и внешние причины.

Наиболее заметные внутренние причины, вызывающие изменение финансовой конституции, состоят в смене политического режима или формы правления. Смена, например, демократического режима на авторитарный приводит к смещению центра принятия решений, в том числе в финансовой сфере, от парламента к исполнительной власти, соответственно перестройке финансовой конституции. И, наоборот, демократизация политического режима сопровождается, как правило, усилением роли представительного органа и совершенствованием форм парламентского контроля в сфере публичных финансов, соответственно в финансовой конституции сильнее проявляется демократическое начало.

Аналогичная ситуация возникает при смене форм правления, например, монархии на республику. Она приводит к упразднению целого ряда институтов, связанных с Короной, от форм участия монарха в законодательной деятельности по принятию финансовых законов до цивильного листа. Реставрация монархического строя влечет за собой возвращение финансовых полномочий монарха и финансовых гарантий его деятельности.

Другие внутренние причины, такие как неудовлетворительное или несоответствующее новым реалиям состояние публичных финансов, галопирующая инфляция и тем более гиперинфляция могут потребовать перестройку системы управления публичными финансами с заменой отдельных звеньев или перераспределение полномочий между государственными органами в финансовой сфере.

Внешние причины, вызывающие существенные изменения финансовых конституций, разнообразны: от вхождения в международные союзы, устанавливающие определенные условия относительно организации публичных финансов (как, например, в ЕС), до перестройки международной валютной системы, требующей новой тактики от национальных органов и наделения их новыми полномочиями (как, например, в случае отказа от золотого стандарта).

Поскольку в данной работе в центре исследования находятся трансформации национальных финансовых конституций, необходимо предварительно отметить следующие особенности.

Во-первых, трансформации национальных финансовых конституций происходили и происходят не одновременно во всех странах и даже подчас не в группе стран, они могут носить единичный характер в течение достаточно долгого времени или быть уникальными, как, например, создание Федеральной резервной системы США, которое не имеет аналогов. Поскольку структура и функционирование финансовой конституции в целом зависят от финансовой политики государства, а последняя – от состояния национальной экономики и ситуации на мировых рынках, в одних странах потребность в новых финансовых институтах или в существенном изменении старых появляется раньше, а в других позже. Соответственно выведение этих институтов на конституционный уровень также, как правило, происходит позднее. Однако вполне сформировавшиеся и позитивно проявившие себя институты в одной стране имеют высокие шансы быть относительно быстро внедренными в других. Так, устойчивое сосредоточение полномочий по налогообложению в руках представительного учреждения в Великобритании, являвшейся пионером в области установления конституционного строя, заняло не одно столетие, но в этой стране оно получило и теоретическое обоснование, и всестороннее практическое воплощение. Однако когда принцип «нет налогообложения без народного представительства» вполне утвердился и его преимущества стали очевидными как универсального принципа, обеспечивающего больший порядок в финансах, чем это было при абсолютизме, и реализацию демократических начал при распределении финансовых ресурсов, то он был взят на вооружение как конституционный инструментарий трансформации публичных финансов в период буржуазных революций и этим опытом воспользовались другие страны, в результате в них также началась конституционная трансформация публичных финансов.

В настоящее время благодаря Интернету и новым информационным технологиям различного рода нововведения в области финансовых конституций гораздо быстрее распространяются по миру и разновременность появления новых институтов финансовых конституций и трансформации старых сглаживается. Не последнюю роль в этом ускорении процессов играют и другие факторы, такие как международное право и международные организации (Международный валютный фонд, Всемирная торговая организация, Всемирный банк и др.), международная помощь которых сопряжена и обусловлена выполнением рекомендаций по улучшению национальной финансовой сферы и повышением уровня транспарентности публичных финансов, что также оказывает стимулирующее и активизирующее действие на государства. Однако абсолютизировать этот процесс не стоит, поскольку развитие и изменение национальных финансовых конституций – многофакторный процесс, а регулируемая материя – публичные финансы, денежные потоки – в свою очередь подвергается разнообразным воздействиям, что не может не учитывать современный конституционный законодатель, а национальная политика не всегда ориентирована на содержательный учет позиций и рекомендаций международных организаций и даже в отношении формального их выполнения могут иметь место препятствия. Кроме того, сами современные государства неоднородны, во многих из них сохраняются такие институты финансовой конституции, которые возникли в другой исторической ситуации, придают финансовой конституции архаичные черты и значительное своеобразие, но напрямую связаны с формой правления государства, как, например, цивильный лист или особые полномочия главы государства в финансовой сфере[41], и в силу этого для трансформации нуждаются в слишком серьезном изменении формы правления, для которой не наступило время, и этот вопрос не в компетенции международных организаций.

Во-вторых, следует отметить, что трансформация финансовой конституции, которая произошла в большом числе стран, необязательно носит всеобщий характер. Так, придание центральным банкам конституционного статуса в сочетании с принципом его независимости в целях обеспечения финансовой стабильности, активно продвигаемое группой финансистов, было воспринято и получило конституционное отражение не во всех странах, поскольку аналогичного эффекта можно добиться активизируя и другие институты финансовой конституции и перестраивая их взаимодействие, а кроме того, необходим общественный консенсус в отношении роли центрального банка, который далеко не везде и не всегда достижим, подтверждением чему служит отсутствие такового в США и история противодействия Первому банку США и Второму банку США[42]. Кроме того, и в тех странах, где принцип автономии центрального банка получил отражение в конституции, его содержание, значение в рамках национальной финансовой конституции и способы реализации в каждой стране обладают ярко выраженными особенностями, и характер взаимодействия центрального банка с другими институтами отражает собственную национальную модель финансовой конституции.

В-третьих, трансформацию финансовой конституции можно рассматривать в целом как всей совокупности соответствующих институтов[43], так и через призму изменений наиболее значимых институтов финансовой конституции: бюджета, государственного долга, денежной эмиссии и др. Полная системная трансформация финансовой конституции может произойти при радикальной конституционной реформе, особенно при революционной смене самой конституционной модели. В силу свойственного отношениям, связанным с регулированием публичных финансов и денежной системы, консерватизма такая радикальная системная трансформация представляет редкое явление. Обычно имеет место частичная трансформация, т. е. конституционные изменения, затрагивающие с формальной стороны лишь один или несколько отдельных институтов финансовой конституции.

Однако особенность финансовой конституции такова, что появление хотя бы одного нового конституционного положения в большей или меньшей степени меняет финансовую конституцию в целом. Внедрение новых институтов, нацеленных на решение общенациональных задач вроде обеспечения финансовой стабильности или преодоления гиперинфляции, влечет серьезные изменения в финансовой конституции в целом. На это обращают внимание, например, исследователи финансовой конституции Испании, в которую в результате конституционной реформы была включена новая редакция ст. 135, установившая приоритет выплаты государственного долга и правила бюджетного равновесия[44]. Однако изменения затронули и другие институты национальной финансовой конституции, о которых в новой редакции статьи прямо не упоминалось, а именно: внесены изменения в понятие бюджета; увеличились риски для сохранения достижений социального государства; уменьшилась роль Счетной палаты Испании как контрольного органа аудита государственных счетов и, наконец, произошло значительное ограничение финансовых полномочий автономных сообществ[45]. Помимо этого, внесенные в конституцию изменения повлекли реформирование государственного управления Испании, проведенное через Комиссию по реформе государственного управления (CORA), которое включало в общей сложности 217 мер, из которых 139 касались государства и автономных сообществ, а 78 – Главного государственного управления[46].

Комплексный характер воздействия на финансовую конституцию изменения даже только одной статьи национальной конституции позволяет исследовать публичные финансы в различных аспектах, включая изучение трансформации отдельных наиболее значимых институтов. Отдельный анализ изменения последних позволяет углубить и детализировать представления о существенных моментах трансформации национальной финансовой конституции в целом.

В-четвертых, серьезные трансформации финансовой конституции в случае необходимости требуют конституционных реформ или конституционных изменений (в некоторых странах здесь проводится различие между этими двумя процедурами, как, например, в Конституции Испании). Конституционные реформы, в свою очередь, возможны только в определенных пределах, которые предопределяются жесткостью или гибкостью конституции, а также наличием в ней запретов на изменение определенных положений. Большинство современных конституций – жесткие, поскольку универсальное понятие рационально-нормативной конституции основывается на различии между учредительной и учрежденной властью и формальном различии между конституцией и законом. Верховенство конституции обеспечивается положениями о порядке ее изменения и положениями о конституционном контроле. Наличие конституционной демократии предполагает, что между конституцией и законом имеется не только формальное, но и материальное различие. В этом смысле жесткая процедура изменения конституции – только инструмент, форма, служащая конституционной демократии, состоящей в том, что ценности, принципы и правила должны быть определены волей большинства. Это обычная практика современных государств, гарантирующая сохранение демократии[47]. Соответственно, изменение финансовой конституции в части формальных правовых норм должно происходить в предписанных конституцией процедурах (квалифицированное большинство в парламенте, референдум и т. д.), однако именно применительно к финансовой конституции конституционным законодателем оставлены широкие пределы для возможности ее трансформации не путем внесения поправок в конституцию, а с помощью принятия обычного законодательства. Именно поэтому, например, в ЕС только один раз принималось решение о необходимости изменений на конституционном уровне (в случае «золотого правила» бюджетной стабильности), в остальных случаях, даже при придании автономного статуса центральным банкам и объединении их в системе ЕС, положения ряда национальных конституций остались неизменными.

1.3. Факторы трансформации национальных финансовых конституций

Положения национальной финансовой конституции имеют разную степень изменчивости. В них можно выделить некое стабильное «ядро», которое на протяжении всего существования конституционного строя остается относительно стабильным и до настоящего времени почти неизменным, варьируясь в деталях, нередко достаточно важных, но тем не менее не отменяющих факта самого существования данного института финансовой конституции. Так, принятие финансовых законов парламентом, утверждением им бюджета и отчета о его исполнении, гарантии государственного долга, закрепление за государством функции денежной эмиссии являются своего рода константами конституционного регулирования публичных финансов. Форма выражения и реализации конституционных положений, относящихся к этому «ядру» финансовой конституции, со временем менялась, обрастая новыми деталями и фиксируя новые, наиболее значимые для политической элиты данного государства аспекты.

Другая часть финансовой конституции является более подвижной, особенно это относится к положениям о статусе и структуре государственных органов, которые обеспечивают управление публичными финансами, о конкретных полномочиях исполнительной власти, о круге субъектов принятия решений о государственных займах и ссудах, о видах выпускаемых денег и отношении государства к обращению на его территории иностранной валюты, о стимулировании иностранных инвестиций и некоторым другим. Эти положения являются наиболее подверженными воздействию различных факторов, которые ведут к их изменению. Следует отметить, что воздействие какого-либо фактора хотя бы на один из институтов национальной финансовой конституции означает изменение ее общей конфигурации, поскольку институты финансовой конституции тесно связаны друг с другом. Другое дело, что изменение целого ряда институтов, как это бывает, например, при изменении формы правления, говорит о существенной трансформации, а изменение одного института может повлечь трансформацию, которая в момент реформы представляется не слишком значительной, но в перспективе может перерасти в более глубокие изменения. Так, повышение статуса счетных судов до конституционного уровня стало началом усиления их позиции в системе государственных органов, обеспечивающих деятельность в сфере публичных финансов, передачу им целого ряда дополнительных функций и увеличение их аппарата, что позволило им эффективнее участвовать в обеспечении информирования законодательного органа и исполнительной власти о состоянии публичных финансов государства и происходящих в них процессах.

Факторы, воздействующие на национальную финансовую конституцию, целесообразно разделить на две группы: на внутренние и внешние факторы.

Внутренние факторы, оказывающие серьезное воздействие на национальную финансовую конституцию, разнообразны. Одни из них способны повлечь серьезную глубинную и сущностную трансформацию национальной финансовой конституции, другие воздействуют на нее менее основательно, вызывая частичные изменения, не меняющие ее сути.

В числе влекущих серьезные изменения финансовой конституции факторов следует выделить изменение формы правления. Переход от монархии к республике, как показывает исторический опыт различных государств, приводит к глубоким изменениям в национальной финансовой конституции: в ней исчезают монархические элементы и возникают новые республиканские демократические институты. Отказ от таких институтов финансовой конституции, как имущество Короны, цивильный лист, полномочия исполнительной власти, опирающиеся на монаршую прерогативу, означали освобождение публичных финансов от ряда феодальных по происхождению обременений, а для самой финансовой конституции – от организационных форм предшествующего периода. Провозглашение принципа народовластия в качестве определяющей характеристики государственного строя приводит к усилению роли парламента во всех сферах, появлению новых форм парламентского контроля за финансами и новых органов, подотчетных парламенту, а также изменению прежних органов (например, счетно- контрольных). Принцип народовластия способствует использованию различных форм прямой демократии в решении финансовых вопросов как минимум на муниципальном уровне, а в Швейцарии и на региональном и общенациональном. Причем в данной стране опыт прямой демократии сформировался давно, и бюджетные вопросы стали одним из важнейших предметов народного законодательства[48]. Опыт Швейцарии в этом плане является уникальным, но он свидетельствует о возможностях республиканизма трансформировать национальную финансовую конституцию.

Реставрация монархии влечет возвращение если не всех, то многих монархических институтов. Она также способствует некоторой модернизации этих институтов, поскольку республиканский строй является вызовом для монархии, который стимулирует ее к демонстрации своих преимуществ уже в рамках правительственного конституционализма, стремящегося учесть полученный в результате революций опыт и приспособиться к новым условиям. Помимо этого, в реставрированных монархиях получила отражение потребность правящей элиты и монарха в создании повышенных гарантий для главы государства и использовании в этих целях конституций. Такую тенденцию продемонстрировала, например, реставрация монархий в Европе в постнаполеоновский период.

Изменение политического режима также серьезно влияет на национальную финансовую конституцию, причем одни и те же изменения политического режима в одних странах приводят к укреплению публичных финансов и превращают конституционные положения в реальность, в других – ведут к негативным последствиям. Так, усиление авторитарных начал и тенденция к централизации может привести к созданию более адекватной и работающей финансовой конституции и уменьшению или даже исчезновению нежелательных негативных явлений в сфере публичных финансов, особенно коррупции или гиперинфляции, как это произошло, например, в Чили[49]. Однако для этого нужна целая совокупность условий, в том числе помощь высококвалифицированных экономистов и юристов, и готовность авторитарного режима пойти на изменения. В отсутствие этих и ряда других условий, как показывает опыт авторитарных режимов ряда африканских стран, в силу усиления при этом коррупции и отсутствия транспарентности финансов в ситуации сокращения демократических начал, позитивной трансформации национальной финансовой конституции не происходит, а, наоборот, возможны самые негативные варианты развития событий. Демократизация политического режима тоже выступает фактором изменения национальной финансовой конституции, поскольку при этом расширяются полномочия парламента и сферы парламентского контроля. Это позволяет на демократических началах, т. е. не игнорируя, а учитывая мнение населения, решать вопросы о бюджете и государственных займах. Однако для того, чтобы это происходило, также необходим целый ряд условий – от наличия традиций политического участия до соответствующей правовой культуры. Опыт постсоциалистических стран в условиях распада социалистической системы показал, что для создания работающих национальных финансовых конституций нужно определенное время, и демократизация сама по себе, без других необходимых для ее полноценного проявления условий влечет трансформацию финансовой конституции, но не является гарантией ее адекватной и позитивной реализации.

Изменение территориального устройства государства также служит фактором трансформации национальной финансовой конституции, поскольку влечет перестройку системы органов государства, новое разграничение компетенции и предметов ведения между уровнями власти, изменение распределения ресурсов. Так, переход от унитаризма к федеративному устройству приводит к разграничению компетенции и предметов ведения между федерацией и ее субъектами, изменению финансовых потоков в государстве, причем в случае использования финансового выравнивания такие потоки движутся уже не только по вертикали, но и по горизонтали, а также появление новых источников финансирования для субъектов федерации как в виде установления новых налогов, так и субсидий со стороны федерации. Вместе с тем на уровне федерации должна быть создана новая система государственных органов, обеспечивающих не только реализацию предметов ведения федерации в сфере финансов на уровне федерации, но и единый порядок выполнения на всей территории, в том числе органами субъектов федерации, требований, предъявляемых к ним в федеративной конституции. При этом происходит и изменение масштабов и сложности системы публичных финансов. Такая трансформация финансовой конституции требует выстраивания организационно-финансовых отношений между федерацией и субъектами, т. е. такое изменение территориального устройства выступает фактором серьезной перестройки финансовой конституции, поскольку кумулятивный эффект изменений велик и создает по сути новую финансовую конституцию.

Концепция социального государства повлекла в странах с рыночной экономикой создание обширного сектора государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных прав, что стало фактором для перестройки финансовой конституции, поскольку теперь ее положения трактовались в контексте положений национальной конституции о социальных правах. Действенность этой части финансовой конституции прямо зависит от возможностей государства использовать публичные финансы в этой сфере. Сокращение возможностей государства по финансированию социальных услуг или их отсутствие превращают эту часть финансовой конституции в частично или полностью неработающую, фиктивную. Любая политика государства, направленная на экономию средств на социальную сферу, по сути становится в таком контексте фактором трансформации национальной финансовой конституции.

К числу внутренних факторов изменения финансовой конституции следует отнести и административные реформы. Комплексная перестройка системы органов управления неизбежно ведет к изменению и управления публичными финансами. Исчезновение старых и появление новых звеньев государственного аппарата способно как усилить транспарентность и эффективность системы публичных финансов, соответственно, и национальной финансовой конституции, так и существенно снизить их действенность за счет повышенной бюрократизации процедур и усложнения доступа к финансовой информации. Последнее расширяет поле для коррупции и создает условия для нецелевого использования публичных финансов. Соответственно, все это в совокупности приводит к деформации национальной финансовой конституции, положения которой приобретают иной смысл, чем это предполагалось в момент принятия национальной конституции.

Существует и такой фактор трансформации конституции, как политика государства по реализации конституционных положений о публичных финансах. Современное конституционное регулирование публичных финансов многообразно и многопланово, охватывает различные аспекты и требования по управлению ими. Очевидный перевес в сторону одних аспектов в ущерб другим влечет диспропорции в реализации положений финансовой конституции. Соответственно реальная финансовая конституция в этом случае будет существенно отличаться от ее нормативной формы. Между тем современным правительствам в условиях нестабильности финансов часто приходится выбирать между двумя (или более) приоритетными направлениями финансовой политики, а не искать баланс, соответствующий конституционной модели.

Уравновешивающим и стабилизирующим фактором в этом случае могут оказаться решения органов конституционного контроля. С другой стороны, деятельность органов конституционного контроля по интерпретации конституционных норм как взаимосвязанной совокупности норм и толкование отдельных положений финансовой конституции в контексте общих конституционных принципов позволяет «достраивать» даже лаконичную, не вполне завершенную, нормативную составляющую финансовой конституции, придавая ей целостность и внутреннюю логику. Это повышает как уровень защищенности публичных финансов от различного рода злоупотреблений, так и права граждан. В этом случае решения органов конституционного контроля выступают в качестве фактора трансформации финансовой конституции.

Важным фактором трансформации финансовой конституции является состояние экономики государства и конституционно закрепленная роль государства по отношению к экономике. Реализация на практике концепции государства-«ночного сторожа» требовала в целом нейтралитета государства по отношению к частному сектору. Разумеется, устанавливая налоги, сборы и пошлины, государство все равно, даже в рамках обозначенной концепции, оказывало воздействие на экономику государства и его хозяйственную жизнь. При этом прямое вмешательство было скорее исключением, чем правилом, и происходило в случае «провалов рынка» или недостаточности средств частного сектора для необходимых государству широкомасштабных проектов, но и в последнем случае либеральные государства стремились найти другие формы поддержки и прямо не вмешиваться. Характерный пример в этом смысле представляет собой опыт зарубежных стран по строительству железных дорог. Хотя государство очевидным образом было заинтересовано в развитии транспортной сети, от которой зависел промышленный прогресс и экономическое лидерство государства, на первый взгляд, крупные государственные вложения (поскольку именно государство аккумулировало значительные финансовые ресурсы) должны были бы ускорить строительство железных дорог, но одни государства активно участвовали в железнодорожном строительстве, а другие четко придерживались принципов либерального рыночного регулирования и нейтралитета государства. Наиболее строго ему следовали в Великобритании, где железнодорожная сеть развивалась на основе только частного предпринимательства: «В Великобритании любой желающий мог по своему усмотрению спроектировать и финансировать постройку железной дороги»[50]. Определяющим аргументом в отказе государства от участия в строительстве железных дорог была либеральная традиция «достигать политического и экономического порядка путем максимизации свободы личности»[51]. В Бельгии, наоборот, государство не только не отказывало в помощи частному сектору в реализации крупномасштабных национальных проектов, которые частный сектор в силу ограниченности ресурсов не мог осуществить, но рассматривало их как государственную задачу и финансировало, что, впрочем, закончилось провалом эксперимента[52].

Государство-предприниматель как концепция, сменившая идею государства-«ночного сторожа», привело к созданию обширного государственного сектора экономики, это потребовало расширения сферы государственного управления публичными финансами, поиска баланса в регулировании публичных и частных финансов, вызвало рост норм о финансах и распространение законодательно-технического приема о выделении положений о финансовой конституции в отдельную главу, что являлось косвенным свидетельством ее трансформации. Поскольку достаточно быстро (с исторической точки зрения) выяснилось, что государственный сектор экономики менее эффективен, чем частный, наступил период приватизации, ставший новым фактором изменения финансовой конституции, позволившим вернуть часть государственных средств в бюджет.

Сильная, развитая национальная экономика со здоровой финансовой системой делает публичные финансы более стабильными, соответственно его финансовая конституция не нуждается в большом числе ограничителей. В этом случае собственно конституционное регулирование направлено на поиск оптимальной формы и содержания для более эффективной реализации ее положений.

Слабая, подверженная кризисам национальная экономика, нуждающаяся в частом изменении направлений использования публичных финансов для ликвидации «провалов» рынка, нередко требует трансформации национальной финансовой конституции в целом для ситуации в экономике, например в виде введения норм об антиинфляционном регулировании. Вот здесь возможно и обратное, упорядочивающее и стабилизирующее воздействие финансовой конституции, «сконструированной» должным образом на экономику и национальные финансы.

В современных условиях возрастает роль внешних факторов трансформации финансовой конституции. К их числу следует отнести прежде всего фактор глобализации, который, с одной стороны, позволяет странам легче обмениваться опытом и стимулирует использование наиболее удачных или подходящих для данной страны образцов, в большей мере соответствующих вызовам времени. С другой стороны, такое заимствование способствует усилению унификации национальных финансовых конституций. Глобализация, под которой понимается «усиливающаяся интеграция экономик и обществ во всем мире»[53], является одним из существенных факторов, который оказывает значительное и растущее влияние на национальные финансовые конституции. Интеграция экономик и финансовых ресурсов делает финансы более неустойчивыми и подвижными в условиях отсутствия золотого стандарта и привязки валют к доллару[54]. События, происходящие в одном государстве, могут затрагивать не только его соседей, но и другие, даже удаленные государства, а в случае финансовых кризисов и весь мир. Глобальная мировая финансовая система усилила взаимозависимость стран мира. Наиболее тесные связи и взаимозависимость существуют между государствами – держателями долларовых ресурсов. В силу этого взаимоотношения между ними в наибольшей степени оказывают влияние на мировую финансовую систему. Соответственно, например, как только одно или несколько государств – держателей крупных долларовых запасов начнет от них избавляться, в движение придет вся мировая финансовая система. В силу этого национальные финансы становятся более уязвимыми для внешнего воздействия, а экономические и финансовые кризисы, начинаясь в одной стране, охватывают весь мир, сказываясь негативно на экономике и публичных финансах.

Глобальный экономический и финансовый кризис, разразившийся в начале ХХI в., обнажил основные проблемы современной национальной финансовой конституции. Процессы глобализации сделали мир в целом более уязвимым для различного рода катаклизмов в экономической и финансовой областях. Происходящие циклически экономические кризисы приобрели новый характер в условиях формирования единого рынка. Глубина и масштабы кризиса заставили политиков и специалистов по конституционному праву заново оценить существующие национальные и международные институты, их взаимодействие с точки зрения того, насколько они способны выполнять роль стабилизаторов в кризисных ситуациях глобального масштаба.

Отношение к наднациональным и национальным институтам в плане их именно такого использования менялось в течение XIX–XX вв. Изначально в период принятия первых конституций оптимальным считался нейтралитет государства по отношению к экономике. Предполагалось, что рынок в условиях нейтралитета государства сам справляется с внутренними проблемами. Феодальное государство со свойственной ему мелочной регламентацией и вмешательством в экономическую деятельность частных лиц по этой концепции рассматривалось как основная помеха для нормального функционирования экономики. На самом деле это, конечно, не означало полной отстраненности государства: концепция «государства-ночного сторожа» предполагала изначально в том числе активные действия государства по отношению к нарушителям порядка. Кроме того, в определенных случаях государство эпизодически восполняло с помощью аккумулированных в казне ресурсов недостаточность частных средств. Но если в XIX в. это были разовые акции со стороны государства, то в течение ХХ в. их число возрастает, все более превращаясь в постоянную черту его деятельности.

Во второй половине ХХ в. в силу усложнения экономической жизни и других факторов государство уже рассматривается как важное средство компенсации так называемых провалов рынка, средство, обеспечивающее компенсацию недостаточности только рыночного регулирования. Постепенно осознается, что необходима система превентивных мер по отношению к экономике для смягчения «провалов рынка» либо их предупреждения. Это означает выработку государством определенной экономической и финансовой политики, что соответственно получает в ХХ в. отражение на конституционном уровне.

Вместе с тем в конституциях все шире отражаются международные механизмы, сначала в виде признания роли международного права и отдельных международных органов. При этом в конституциях международный и национальный уровни выступают в качестве самодостаточных и вполне автономных сфер, в которых используются собственные специфические механизмы воздействия на экономику и финансы, не дублирующие друг друга. В конституционном праве складывается доктрина, в соответствии с которой в тесных наднациональных объединениях типа Евросоюза нет необходимости дублировать соответствующие наднациональные решения на национальном конституционном уровне[55].

В начале XXI в. ситуация изменяется коренным образом, поскольку произошел скачок в накоплении разнообразных факторов глобализации, и они стали оказывать кумулятивный эффект, особенно разрушительный в условиях финансового кризиса. В крупных наднациональных экономических организациях и в странах с рыночной экономикой началась разработка новых мер противодействия, превентивных механизмов стабилизации экономики и финансовых рынков. В рамках ЕС по инициативе Франции и Германии были созданы новые европейские финансовые инструменты – Европейский инструмент финансовой стабилизации и Европейский механизм финансовой стабилизации, выкупающие государственные облигации стран, имеющих серьезные финансовые проблемы, что позволило их правительствам осуществлять рефинансирование государственной задолженности. Одновременно было решено активно использовать внутренние национальные механизмы регулирования публичных финансов, с тем чтобы сформировать единые подходы к обеспечению бюджетной стабильности на наднациональном и национальном уровнях регулирования. Теперь европейские решения в финансовой сфере проводятся, в том числе, с помощью трансформации национальных конституционных механизмов. Поскольку наднациональный уровень регулировании формируется представителями государств-участников в значительной мере без привлечения населения (повсеместно критикуемый дефицит демократии в ЕС), а реализация этих решений происходит через национальное конституционное регулирование, создается новый своеобразный механизм формирования национальной финансовой конституции.

Кроме того, в начале XXI в. серьезно возрастает сформировавшееся в значительной мере в ХХ в. влияние наднационального регулирования на конституционное в виде обязательных экономических и политических (в плане принятия мер по развитию плюралистической демократии) требований различных международных институтов (МВФ, ВТО и др.) для стран, которые хотели бы участвовать в международных финансовых отношениях в качестве полноправных членов. Вступление в ВТО социалистической страны – Китая, сопровождавшееся внесением в Конституцию КНР ряда серьезных изменений (включение положений о правовом социалистическом государстве, правах человека), показывает, что влияние этих международных институтов переходит в силу новых масштабов на новый уровень.

Появление электронных денег, с одной стороны, упростило расчеты в экономической сфере и сфере публичных финансов, с другой стороны, явилось фактором, снижающим стабильность финансовой системы за счет введения новых финансовых инструментов, в отношении которых не были созданы адекватные формы государственного и социального контроля.

По сути, в современный период под влиянием глобализации происходит серьезная перестройка национального и наднационального регулирования, ведущая к изменению конфигурации национальной и наднациональной финансовых конституций по сравнению с предыдущими этапами их развития. Подвижность мировых финансов в этом аспекте не соответствует потребностям национальных финансовых конституций, которые базируются на идее стабильного бюджета и стабильной денежной системы. Поскольку большинство государств не имеет достаточных собственных средств для реализации социальных проектов и нередко даже для выполнения текущих социальных обязательств вынуждены прибегать к помощи других стран либо международных институтов, то это сужает их возможности по распоряжению свободными средствами. Экономический и финансовый кризис 2008–2010 г., последствия которого многие страны ощущают до сих пор, усилил неустойчивость мировой финансовой системы в целом, а также сказался на положении основных мировых доноров, в частности США. В силу этого периодически возникают опасения существенной девальвации и даже краха доллара США. Такие эсхатологические прогнозы связаны с тем, что национальные валюты в условиях отсутствия золотого стандарта не могут служить прочными якорями для национальной финансовой системы, будучи «завязанными» на доллар или евро, и в случае девальвации этих валют начнется переоценка национального богатства других стран. Структура национальной финансовой конституции поддерживается, если обеспечивается устойчивость хотя бы основных показателей, отсутствие такой шкалы лишает законодательную и исполнительную власть ориентиров для долгосрочного планирования и вносит хаос в краткосрочное планирование. Смысл финансовой конституции состоит в обеспечении конституционного порядка в сфере публичных финансов при распоряжении имеющимися национальными ресурсами. В случае финансовых кризисов она утрачивает данную функцию, а правительство пытается чрезвычайными мерами вернуть финансовое равновесие.

Вместе с тем глобализация, безусловно, расширяет возможности государств в получении инвестиций для долгосрочных социальных проектов. Вложение средств из внешних источников в экономику Китая, Индии и Вьетнама позволило этим странах существенно снизить уровень бедности[56], соответственно для реализации положений их финансовых конституций возникла более прочная социальная база.

Создание глобальных инвестиционных фондов и финансовых институтов расширяет возможности национальных финансовых систем, позволяя малым и средним странам эффективнее справляться с возникающими проблемами. Формальное отражение в национальной конституции этот процесс получает только в виде положений о защите иностранных инвестиций (КНР, СРВ).

Воздействие глобализации на финансовую конституцию может рассматриваться в ракурсе собственно трансформации конституционного права в целом в условиях глобализации[57]. Глобализация к настоящему времени охватила не только экономику, но и политическую сферу, при этом породив проблемы такого масштаба, для которых, как показывает практика, не всегда достаточно усилий государств и международных организаций. Эти процессы предполагают ревизию внутреннего конституционного права на предмет способности адекватно реагировать на новые вызовы, сохраняя основные конституционные ценности, и адаптироваться к новым наднациональным условиям, совершенствуя демократические процедуры и создавая новые способы разрешения противоречий между различными, в том числе и вновь возникающими социальными общностями, а также защиты прав человека в новых условиях. Эта ревизия в условиях глобализации в высокой степени требуется и для финансовой конституции, поскольку ее основные черты и ценности сформировались в XIX в., когда проходила первая волна глобализации[58]