Медиаправо: доктрина, законодательство, правоприменение

В результате изучения данной главы обучающийся должен

знать:

• предмет, метод и цели медиаправа;

• какова роль информационных технологий в регулировании массовых коммуникаций;

• что представляет собой система и каковы источники медиаправа;

• основные этапы становления медийного законодательства;

• особенности развития законодательства о повременной печати и о цензуре в Российской империи;

• основные этапы создания российского законодательства о массовых коммуникациях в общем контексте формирования новой российской государственности;

• определение понятия «законодательство Российской Федерации о массовых коммуникациях»;

• основные этапы изменения Закона о СМИ;

• тенденции развития регионального законодательства в сфере массовых коммуникаций;

уметь:

• пользоваться источниками медиаправа;

• объяснить, в чем заключается нормативный плюрализм в регулировании сферы массовых коммуникаций;

• рассуждать о роли медиаправа в системе российского права и законодательства;

• раскрыть роль суда в обеспечении функционирования массовых коммуникаций как института демократического правового государства;

• охарактеризовать особенности нормативного регулирования медиа в СССР;

• разъяснить, в чем выражается структурообразующий характер Закона о СМИ;

• очертить тенденции развития российского законодательства о массовых коммуникациях;

• объяснить причины пробелов и избыточности в законодательстве о массовых коммуникациях;

владеть:

• понятийным аппаратом медиаправа;

• навыками историко-правового анализа законодательства о массовых коммуникациях;

• совокупностью методологических приемов работы с источниками медиаправа.

§ 1.1. Предмет медиаправа и особенности метода правового регулирования в сфере массовых коммуникаций

Предмет медиаправа. Метод медиаправа. Цели медиаправа. Нормативный плюрализм в регулировании сферы массовых коммуникаций. Роль программного обеспечения в регулировании массовых коммуникаций.

Предмет медиаправа. Медиаправо, иначе именуемое правом массовых коммуникаций или правом СМИ, возникло в нашей стране как некая относительно обособленная часть юридической науки, права, законодательства и как учебная дисциплина в самом начале 90-х годов прошлого века, когда впервые в российской истории были приняты законы о средствах массовой информации (далее – СМИ): Закон СССР от 12.06.1990 № 1552-I «О печати и других средствах массовой информации» (далее – Закон о печати) и Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-I «О средствах массовой информации» (далее – Закон о СМИ).

В последующие десятилетия по мере развития информационно-коммуникационных технологий (далее – ИКТ) границы медийной инфраструктуры общества радикально расширялись. Наряду с традиционными СМИ появились новые массовые коммуникации, функционирование которых уже не укладывалось в законодательство о традиционных СМИ. В результате медиаправо постепенно начало трансформироваться из права СМИ в право массовых коммуникаций – как подотрасль юридической науки, права, законодательства, а также учебную дисциплину.

Начало процессу такой трансформации было положено еще в 1991 г. в Законе о СМИ, в котором «на вырост» была предусмотрена норма об «иных средствах массовой информации»: под ними понималось периодическое распространение печатных материалов, сообщений, изображений, «созданных с помощью компьютеров и (или) хранящихся в их банках и базах данных», а также периодическое распространение массовой информации «через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети» (ст. 24). При всем очевидном несовершенстве этой нормы она позволяла юридически институализировать и легализовывать первые отечественные интернет-СМИ. В практику регистрирующего органа они вошли под названием «электронные периодические издания», число которых на 30.06.2024 составило 2964. Только в ноябре 2011 г. на смену прежней нормы пришла новая, делающая возможной добровольную регистрацию интернет-сайта в качестве средства массовой информации, так называемого сетевого издания (ч. 2 ст. 8 Закона о СМИ).

Процесс трансформации медиаправа из права СМИ в право массовых коммуникаций далеко не завершен. Ныне медийная инфраструктура общества, доросшая во многом благодаря конвергенции различных видов медиа до уровня экосистемы (media ecosystem), характеризуется еще бо́льшим разнообразием и объемлет не только традиционные средства массовой информации (периодические печатные издания, телеканалы, информационные агентства и т. д.) и сетевые издания, но и многочисленные информационно-посреднические структуры (агрегаторы контента, социальные сети, цифровые платформы и сервисы и т. п.), а кроме того, неисчислимое множество конечных пользователей, становящихся как потребителями, так и производителями массовой информации (например, блогеров).

Однако, если регулирование организации и функционирования традиционных СМИ и сетевых изданий уже интегрировано в медиаправо, то в отношении других участников медийной экосистемы законодательство продолжает оставаться разрозненным и фрагментарным. Более того, в последние полтора десятилетия оно преимущественно обновляется не путем модернизации Закона о СМИ, а через изменение главного, структурообразующего источника всего континуума информационного права – Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон об информации).

В результате нарушается системность информационного законодательства, нарастает его хаотичность, накапливаются противоречия и пробелы. Бессистемность правотворчества, в свою очередь, нарушает стабильность правоприменительной практики. «Одна из сложных задач – пишет Ю. А. Тихомиров, – преодоление бессистемности в правотворчестве и хаотичности в правоприменении, когда теряются связи между институтами и органами, соотношение между различными правовыми актами, утрачивается чувство целостности в решении стратегических задач страны»[7]. В частности, правоведы справедливо обращают внимание на такое негативное явление, как принятие под каждую сиюминутную задачу специального федерального закона.

В этой ситуации повышается значимость научного осмысления накопившихся правовых проблем. Как отмечает, в частности, В. Н. Синюков, «для отечественного типа социального обновления при всем его иррационализме, непредсказуемости и перманентной политической хаотичности тем не менее вот уже на протяжении двух веков весьма характерно стремление опереться на научный авторитет, рациональную программу переустройства общества»[8]. В данном случае роль ориентира для законодателя, а вслед за ним и для правоприменителя должна сыграть научная доктрина медиаправа, которая в отсутствие кодифицированного законодательного акта, системно регулирующего функционирование массовых коммуникаций в современном российском обществе, призвана стать связующим звеном между установленными в 1993 г. конституционными основами правового порядка современной России в их адекватном теоретическом освоении и конкретикой формирования правового регулирования и правоприменительной практики в данной сфере[9].

Согласно доктрине, медиаправо – это самостоятельная комплексная отрасль права и одновременно подотрасль информационного права, объединяющая на основе конституционного института свободы массовой информации совокупность взаимосвязанных, взаимодополняющих правовых норм, регулирующих относительно обособленную группу общественных отношений, возникающих в сфере массовых коммуникаций в связи с обеспечением их организации и функционирования в качестве одного из важнейших институтов гражданского общества и демократического правового государства.

Тезис о формировании медиаправа как комплексной отрасли права и одновременно подотрасли информационного права был сформулирован автором этой книги еще в начале 2000-х годов[10]. С такой позицией соглашается, в частности, А. Г. Рихтер, указывая, что «законодательство о СМИ, сформировавшееся в 1990-е гг. как отрасль российского законодательства, в настоящее время перерастает в отрасль права в широком смысле этого понятия»[11].

Каковы аргументы в обоснование такой позиции? Прежде всего обратим внимание на то, что нормы, непосредственно связанные с организацией и функционированием массовых коммуникаций в качестве одного из важнейших институтов гражданского общества и демократического правового государства, существуют не только в различных нормативных правовых актах, но и в разных отраслях права. Объединенные общностью предмета правового регулирования – общественных отношений, непосредственно связанных с организацией и функционированием медиа, – эти нормы образуют вторичную юридическую целостность в системе права, не нарушая при этом архитектонику основных, профилирующих отраслей и не выходя из их структуры.

Отметим, что споры о том, является ли та или иная совокупность правовых норм, регулирующих специфическую область общественных отношений, отраслью права, не утихают уже много десятилетий. Достаточно вспомнить дискуссии сторонников и противников «государственного» и «конституционного» права, «хозяйственного» права, «аграрного» права, а в последнее время – «цифрового» права. По подсчетам А. А. Головиной, «в современной правовой науке резко возросло количество попыток обосновать наличие в системе права той или иной “новой” самостоятельной отрасли. Всего таких “новых” отраслей предлагается уже около шестидесяти…»[12]. Подобное явление в науке – далеко не новость: автор еще в 80-х годах прошлого века шутил на лекциях о скором пришествии «банно-прачечного права».

Медиаправо, как и другие подобные юридические образования, является комплексным в том смысле, что входящие в него нормы, как правило, связаны общностью предмета правового воздействия, но не единством метода правового регулирования. К числу подобных комплексных образований относятся финансовое право, экологическое право, космическое право, информационное право и т. д. Как отмечает О. А. Городов, «комплексные отрасли заимствуют у нескольких профилирующих отраслей часть их норм, имеют свой предмет регулирования, но не имеют специфического метода»[13].

Сам факт существования вторичных, комплексных юридических целостностей, которые объединяют нормы различных отраслей как права, так и законодательства, легко доказывается с помощью пространственно-правовых логических абстракций, опирающихся на известные факты принадлежности отдельных норм одновременно к нескольким отраслям права и размытость границ отраслевых предметов регулирования.

Представление о медиаправе как подотрасли информационного права и одновременно самостоятельной комплексной отрасли права разделяют не все правоведы. Так, классик отечественной науки информационного права И. Л. Бачило писала, что далеко не всё, относящееся к праву массовой информации, может быть включено в общую структуру информационного права. «То, что регулируется Законом о СМИ, – отмечала она, – это совершенно другая сфера отношений. Информационного права касаются только предметы информационного характера, которые включаются в систему информационных ресурсов и находятся в системе СМИ, в том числе и в системе Интернет»[14]. Подобный подход представляется логическим продолжением ограничительного толкования предмета информационного права, когда он практически сводится к предмету Закона об информации.

Ю. М. Батурин обрашает внимание на то, что информационное право возникло намного позднее медиаправа. Если рождение медиаправа можно датировать временем принятия Закона о печати (1990 г.), то для информационного права он предлагает в качестве точки отсчета 2000 г., когда последнее было впервые включено в номенклатуру научных специальностей в области юридических наук[15]. Однако представляется, что время рождения той или иной отрасли не может определять ее место в общей системе законодательства, права, юридической науки, поскольку приоритет должен быть отдан другому критерию, а именно специфике предмета правового регулирования.

Подчеркнем, что существующие ныне пробелы в правовом регулировании организации и функционирования медиа нередко восполняются с помощью норм, принадлежность которых к классическим, профилирующим отраслям права – конституционному, административному, гражданскому, уголовному, а также к процессуальным отраслям права может оказаться невыраженной. Так, норму о праве редакции СМИ на запрос информации (ст. 39 Закона о СМИ) нельзя однозначно отнести ни к одной из профилирующих отраслей права. Именно из таких норм в первую очередь и складывается собственное «тело» медиаправа как комплексной отрасли права. Одновременно из законодательных актов, регулирующих организацию и функционирование массовых коммуникаций, складывается право массовых коммуникаций как отрасль законодательства.

Метод медиаправа. Медиаправо как комплексная отрасль права не имеет собственного метода правового регулирования: оно использует методы профилирующих отраслей права, поскольку включает в свой континуум их нормы, а также, будучи подотраслью информационного права, – его специфический метод правового регулирования. Специфика этого метода связана с применением информационного права в информационно-телекоммуникационных сетях, в условиях использования цифровых технологий.

Именно развитие цифровых технологий и информационно-телекоммуникационных сетей дает основание для выдвижения гипотезы об особом методе правового регулирования, присущем только информационному праву, а следовательно, и медиаправу как его подотрасли. В ходе круглого стола в МГЮА 27.01.2000 автором была озвучена следующая гипотеза: «информационное право будет иметь свой особый метод правового регулирования, ибо он, в первую очередь, будет осуществляться в телекоммуникационных сетях, в киберпространстве. Иными словами, человек будет не просто пользоваться телекоммуникационными сетями, он будет вступать в правовые отношения, испытывать на себе правовое регулирование через телекоммуникационные сети, внутри телекоммуникационных сетей. Уже сегодня мы имеем в телекоммуникационных сетях и гражданско-правовые сделки… и многое другое. Но правовое регулирование через Интернет только зарождается»[16]. Именно в этом состоит суть особого метода правового регулирования, присущего исключительно информационному праву, а значит, и медиаправу как его подотрасли.

Отметим, что термин «киберпространство» не используется в российском законодательстве, в отличие от зарубежного, прежде всего англоязычного, где категории «cyberspace», «cybercrime» и т. д. широко применяются как в нормативных актах, так и в научных дискуссиях[17]. Укоренился этот термин и в документах международных организаций системы ООН[18]. Чтобы обеспечить общность юридического языка, предлагается определить киберпространство в терминах отечественного информационного законодательства как совокупность информационно-телекоммуникационных сетей.

Высказанная автором этого учебника почти четверть века назад гипотеза об особом методе правового регулирования, присущем информационному праву, уже получила практическое подтверждение. Появились государственные и межгосударственные органы, работающие непосредственно в киберпространстве. Это специализированные службы, осуществляющие мониторинг правопорядка в коммуникационной среде и следящие за экологией информации, суды, в том числе третейские, принимающие по интернету иски, заслушивающие стороны и выносящие решения. В киберпространстве уже осуществимо и исполнение судебных решений, во всяком случае тех, которые связаны с арестом банковского счета, наложением штрафа, ограничением доступа к информационному ресурсу, возмещением ущерба и т. д.

Но для того чтобы государство нашло себя в киберпространстве, оно должно определить там границы своего суверенитета и юрисдикции. Трансграничный интернет не признает государственных границ.

Государственный суверенитет не знает понятия киберпространства. В этом смысле государство и интернет существуют как бы в параллельных мирах.

Различия между географическим пространством и киберпространством принципиальны. В географическом пространстве коммуникацию осуществляют территориально определенные субъекты. Практически все законодательство, а в конечном счете и органы правопорядка имеют дело с материальными, осязаемыми предметами, находящимися на территории соответствующего государства. Однако в любой цифровой сети мы можем легко переключаться с материальной на нематериальную форму информации и перемещать ее в географическом пространстве, управляя ею с клавиатуры компьютера или смартфона. В киберпространстве процесс коммуникации протекает в условиях разрастания плотных, взаимосвязанных и весьма удаленных друг от друга сетей, в которых неминуемо возрастает число конфликтов как частноправового, так и публично-правового характера.

Особенности действия норм информационного права и, в частности, медиаправа в киберпространстве предопределяют необходимость скорейшей разработки и принятия соответствующей международной конвенции. Такая конвенция должна была бы установить, во-первых, зоны национальной юрисдикции в интернете по аналогии, например, с деятельностью в Арктике, а во-вторых, общие правила дозволения, обязывания и запрета в отношении деятельности в трансграничных компьютерных сетях, исходя из этического постулата «разрешено все, что не запрещено, но то, что запрещено офлайн, должно быть запрещено и онлайн». Опыт формирования международного космического права оказался бы весьма полезен в качестве образца при создании актов международного права, призванных регулировать деятельность в киберпространстве.

Цели медиаправа. Правовое регулирование в сфере массовых коммуникаций призвано обеспечить благоприятные условия для реализации следующих целей:

• свободного функционирования массовых коммуникаций как одного из важнейших институтов гражданского общества и демократического правового государства;

• надежной защиты интересов личности, общества и государства, прав юридических и физических лиц в сфере массовых коммуникаций.

Право должно коснуться всех общественных отношений в данной сфере, но необязательно в смысле их непосредственного регулирования, а в смысле как минимум их ориентирования на права человека как высшую конституционную ценность (ст. 2 Конституции РФ), на такие конституционные ценности, как свобода выражения мнений и массовой информации, политическое и идеологическое разнообразие, честь и достоинство личности, право на информацию и т. д. В этом плане особую роль играют нормы-принципы, которые закреплены в Конституции РФ и конкретизируются в Законе о СМИ. Как отмечает В. А. Виноградов, «Конституция как источник норм-целей, норм-принципов и норм-определений позволяет закладывать в содержание ее норм ценности, которые рассчитаны на будущее воплощение и позволяют конструировать желаемый образ общества и государства»[19].

Не менее важно правовое регулирование общественных отношений, субъекты которых имеют противоположные интересы в сфере массовых коммуникаций. Наглядным примером может служить вопрос о праве на доступ к информации: обычно чиновник заинтересован в сокрытии компрометирующих его сведений, а журналист, напротив, в их получении и распространении как способе защиты общественных интересов. Средством разрешения конфликта в данном случае может быть только правовое установление и деятельность по его реализации. При этом большое значение имеют процедурные нормы, содержащие процессуально-правовые гарантии реализации прав, предоставленных нормами материального права.

Отсюда, однако, не следует, что детальную правовую регламентацию всех общественных отношений в сфере массовых коммуникаций надо безоговорочно признать объективным социальным благом. Напротив, чрезмерная заурегулированность общественных отношений не менее вредоносна, чем существование пробелов в праве. «Осуществление высшего предназначения права, – писал С. С. Алексеев, – обеспечить и упорядочить свободу личности, суверенного человека, – предполагает, помимо иных моментов, известную регламентацию действий, осуществляемых людьми по собственной воле. Такая регламентация при господстве диктаторских, авторитарных режимов может быть направлена не на обеспечение свободы, а на ее подавление и в этой связи достигать весьма высокой степени “заурегулированности”. Тогда людям предоставляется лишь строго “дозированная” свобода, да притом в виде “права по разрешению” – тому разрешению, которое дают (или не дают) государственные инстанции, чиновники»[20].

Законодательное регулирование по принципу «разрешено все, что не запрещено законом» не только в большей степени соответствует природе демократического правового государства, нежели противоположный принцип, но также позволяет существенно повысить роль других социальных регуляторов, включая столь важные в сфере массовых коммуникаций правила профессиональной этики, корпоративные нормы и т. д.

Нормативный плюрализм в регулировании сферы массовых коммуникаций. Сфера массовых коммуникаций регулируется не только правовыми нормами, исследование которых составляет главный предмет данной книги. В этой сфере, как отмечает профессор Стэнфордского университета Лоуренс Лессиг, действуют четыре вида социальных регуляторов: собственно правовые нормы (правовое регулирование), саморегулирование (прежде всего профессионально-этическое), конкурентное воздействие (законы рыночной экономики) и техническое регламентирование (программный код, компьютерная программа)[21].

Помимо перечисленных выше в данной сфере действуют и другие виды социальных норм, в частности политические и корпоративные. А. Б. Венгеров и Н. С. Барабашева относят к социальным регуляторам также ценностный, директивный и информационный[22].

Особого внимания заслуживают нормы профессиональной этики и стандарты профессионального поведения в сфере массовых коммуникаций. Они вырабатываются, как правило, неправительственными организациями, объединяющими людей, работающих в данной сфере. Софийская декларация ЮНЕСКО (1997) отводит этим нормам важнейшую роль: «Профессионально правильные методы журналистской работы являются наиболее эффективной гарантией от правительственных ограничений и давления со стороны особо заинтересованных групп. Любые попытки установления норм и руководящих принципов должны исходить от самих журналистов»[23]. Тем самым ЮНЕСКО предлагает разграничить сферы государственного регулирования и профессионального саморегулирования медиа.

Такое отношение к профессионально-этическим нормам нашло отражение и в некоторых актах высших судов РФ. Так, согласно правовой позиции КС РФ, организации, осуществляющие производство и выпуск СМИ, должны действовать «на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т. е. правил профессии и этических принципов»[24]. В свою очередь, в п. 20 постановления Пленума ВС РФ 2010 г. указано, что в случае возникновения спора, связанного с освещением деятельности судов в СМИ, «не исключается возможность обращения за его разрешением в Общественную коллегию по жалобам на прессу, которая в силу пункта 4.1 ее Устава, принятого 14 июля 2005 г., рассматривает информационные споры, прежде всего нравственно-этического характера, возникающие в сфере массовой информации, в том числе дела о нарушении принципов и норм профессиональной журналистской этики».

В то же время нужно иметь в виду, что нормы этики, в том числе профессиональной, не представляют собой нечто неизменное и единообразное во все времена и во всех странах. Каждая эпоха и каждый народ устанавливают собственные стандарты свободы, гуманизма, справедливости, хотя и с высоким уровнем инвариантности к общечеловеческим ценностям[25].

Источником политических норм могут считаться, например, ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию, а также утвержденные главой государства доктрины, концепции и т. д. Так, Доктрина информационной безопасности 2016, равно как и Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года, утвержденная приказом главы государства от 10.10.2019 № 490, должны быть отнесены к источникам скорее политических, чем правовых норм. Ни Доктрина, ни Стратегия не могут рассматриваться как нормативные правовые акты, поскольку они не содержат правовых норм. Однако, согласно п. 3 ст. 11 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ред. от 17.02.2023), все они считаются документами стратегического планирования и как таковые включаются в Федеральный государственный реестр документов стратегического планирования. Более того, закон предусматривает мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования. Свое регулятивное воздействие политические нормы осуществляют путем определения целей и постановки задач, формирования стратегии и тактики их решения, через политические мобилизации, государственные программы и проекты. Действенность этих норм предопределяется не столько авторитетом их источника, сколько их соответствием реальным потребностям общества.

Еще один вид социальных регуляторов – корпоративные нормы, т. е. правила поведения, закрепленные в актах различных организаций, корпораций, структур гражданского общества. Среди корпоративных норм выделяются локальные нормы, содержащиеся во внутренних документах, например в редакционных уставах или локальных кодексах журналистской этики. Очевидно, что такие нормы наиболее целесообразны при регулировании общественных отношений, не подвергшихся политической или правовой регуляции. Нельзя, однако, переоценивать их значение, поскольку их императивность распространяется только на сотрудников конкретной редакции, телерадиокомпании и т. п. Но в отношении данного круга лиц эти нормы могут иметь очень высокий уровень обязательности, особенно если они подкреплены соответствующими условиями трудовых контрактов.

Определенную роль в нормативном регулировании функционирования массовых коммуникаций играют традиции, обычаи, обыкновения, которые предлагается определять как политическую память – ретроспективную составляющую политического сознания. Следует различать политическую память гражданского общества и политическую память государственного аппарата. Так, включение в редакционные уставы многих муниципальных газет положения о назначении главного редактора тем или иным органом местного самоуправления порождено именно политической памятью аппарата. Тот факт, что подобный вопрос всегда рассматривался на организационных сессиях местных советов, имел решающее значение для дальнейшего воспроизводства данной практики и превращения ее в политическую традицию.

Традиции, зафиксированные политической памятью аппарата, как правило, носят контрпродуктивный характер, поскольку всегда ориентируют на воспроизведение прошлых управленческих решений, тиражируют формализм, подменяют собой социальное творчество. Особенно вредны такие традиции в сфере медиа, поскольку в них аккумулированы партийно-советские представления о «средствах массовой информации и пропаганды» как о «коллективном пропагандисте, агитаторе и организаторе».

Совершенно иной природы традиции, порожденные социальным опытом и политической памятью гражданского общества. Как правило, они имеют под собой реальную почву, предопределены насущными потребностями граждан и их коллективов. Например, для многих граждан обращение в редакцию местной газеты за помощью в решении конкретных житейских проблем все еще представляется более естественным и эффективным, нежели обращение за судебной защитой.

Учитывая, что нормативное регулирование организации и функционирования массовых коммуникаций опирается на множество источников, можно попытаться смоделировать его в виде нормативного пространства – по аналогии с правовым и социальным пространствами, широко используемыми в качестве моделей в современной науке (для которой вообще несомненна самоценность геометрических абстракций многомерного пространства[26]). Такое нормативное многомерное пространство будет образовано осями координат, которые соответствуют отдельным видам социальных регуляторов в сфере медиа. Общественные отношения расположатся в нем таким образом, что их координаты относительно каждой оси будут выражать степень регуляции этих отношений различными видами социальных норм.

Описанное выше теоретическое построение позволяет обнаружить в сфере массовых коммуникаций явление нормативного плюрализма. Оно дает возможность заключить, в частности, что однородные общественные отношения совсем не обязательно должны регулироваться однородными социальными нормами. Принципиальное значение имеет вывод о том, что многие общественные отношения в данной сфере, как правило, являются объектом регулирования одновременно всех или нескольких видов социальных регуляторов, хотя и в разной степени. Нормы дополняют друг друга, уточняют характер велений, соединяются с другими нормами и в целом обеспечивают социальное регулирование.

В условиях согласованности, непротиворечивости и взаимной детерминированности норм подобный нормативный плюрализм обеспечивает оптимальное сочетание регулирования и саморегулирования в сфере массовых коммуникаций. Взаимодополняемость социальных норм создает ситуацию, когда пробел в одной (например, правовой) системе регулирования восполняется нормами, относящимися к другой (например, профессионально-этической) системе, для которой в максимальной степени характерно саморегулирование. Таким образом формируется нормативный плюрализм, гармоничность которого зависит от степени адекватности отражения объективных потребностей общества. Напротив, рассогласованность регулирования, когда, например, корпоративные нормы расходятся с профессионально-этическими, провоцирует нормативный нигилизм, порождая контрпродуктивные поведенческие стереотипы, не имеющие ничего общего с основополагающими правилами медиарегулирования, необходимыми в демократическом правовом государстве. Как отмечает В. Д. Зорькин, «оценка степени оптимальности сочетания юридической формы и реальности должна вытекать не из констатации безупречности форм, а из констатации крайнего несовершенства реальности, а также из необходимости применять нормы права в рамках той реальности, которую мы имеем и которая нередко активно сопротивляется этому правоприменению»[27].

Помимо согласованности социальных регуляторов принципиальное значение имеет их соответствие характеру регулируемых общественных отношений. Так, профессионально-этические нормы не могут эффективно регулировать, например, вопросы регистрации СМИ, однако могут – стандарты организации проверки достоверности собираемых журналистом сведений.

Исследуя явление нормативного плюрализма в сфере массовых коммуникаций, необходимо различать идеальную и фактическую инфраструктуру социального регулирования. «Первая – это такая модель основных организационно-нормативных форм социальных регуляторов, которая объективно обусловлена данным социальным строем и является оптимальной для обеспечения функционирования общественной системы в соответствии с ее объективными законами. Фактическая же инфраструктура представляет собой реальное положение организационно-нормативных форм социальных регуляторов, действующих в данном обществе и в данное время, их реально существующую расстановку, которая, выражая ее идеальную модель, в то же время исторически находилась и находится под влиянием целого ряда разнообразных условий, обстоятельств, причин, в том числе и таких, которые относятся к субъективной стороне жизни общества, к сложившимся традициям, науке и даже личностным особенностям отдельных людей»[28]. Это нашло свое отражение и в построении данной книги: здесь главы и параграфы (если на них делится глава) имеют трехчастную структуру, в которой первая часть посвящена доктрине (идеальная модель), вторая и третья – соответственно законодательству и правоприменению (фактическая инфраструктура социального регулирования).

Роль программного обеспечения в регулировании массовых коммуникаций. Поскольку в связи с развитием ИКТ сфера медиа неуклонно расширяется за счет сетевых изданий, других интернет-СМИ, блогосферы и т. п., в сфере массовых коммуникаций возрастает влияние такого принципиально нового социального регулятора, как программный код[29]. Тот самый код, который, по мнению Л. Лессига, стал одним из главных законов интернета: именно он регулирует функционирование связанных между собой в киберпространстве компьютеров с помощью логических алгоритмов, фильтров, протоколов и т. п.

Значение программного кода как механизма социального регулирования проявляется в том, что он позволяет лицам, не являющимся субъектами публичной власти (например, владельцам социальных сетей, мессенджеров, цифровых платформ и т. д.), устанавливать правила, влияющие не только на выбор информационных услуг, но и на поведение человека в киберпространстве в целом.

Примеров регулирования поведения людей в киберпространстве с помощью программных кодов великое множество. Речь может идти, в частности, о требовании пароля доступа, о запрете анонимного посещения или множественности адресов электронной почты, о возможности шифрования, о допустимости фильтрования содержания, в частности, со стороны родителей и т. д. Причем глобальный характер киберпространства предопределяет масштаб, который может приобрести проблема несовершенства программного кода.

В качестве примера Л. Лессиг приводит так называемую проблему 2000 года (Y2K). Она рассматривалась специалистами как реальная угроза выхода из строя всех компьютерных систем, использующих программное обеспечение, в котором календари заканчивались 1999 годом. Как отмечает Л. Лессиг, проблема Y2K стала первым реальным кризисом, порожденным несовершенством программного кода, и первым вызовом, когда человеческой культуре в целом предстояло противостоять разрушительным последствиям близорукости программистов. «Точно так же, как мы должны беспокоиться по поводу плохого регулирования со стороны закона, – пишет Л. Лессиг, – нам следует беспокоиться по поводу плохого регулирования со стороны кодов. …Тысячи программистов делали свою работу, думая, что она – их собственность. Культура и правовая система по существу рассматривали их деятельность как разрозненные акции индивидов. И вот теперь, спустя годы после появления первого плохо скомпилированного кода, мы оказались лицом к лицу со своего рода экологическим бедствием: мы окружены кодами, которые могут в критических и непредсказуемых направлениях давать осечки, угрожающие как минимум миллионами долларов экономического ущерба, а то и гораздо худшими последствиями в духе сценариев Судного дня»[30].

Проблема программного кода как социального регулятора массовых коммуникаций и в целом как средства регулирования деятельности в киберпространстве весьма сложна ввиду его принципиальной новизны и неясности его соотношения с другими регуляторами. Подчеркнем, что этот социальный регулятор не имеет в своем генезисе ни государственную власть, ни гражданское общество, но способен серьезно влиять на деятельность индивидуальных и коллективных акторов в пространстве массовых коммуникаций.

Может ли законодатель устанавливать какие-то нормы, которые должны будут соблюдать создатели кодов и их заказчики – владельцы социальных сетей, цифровых платформ и т. п.? Видимо, может и должен. Однако для этого ему следует корректно включить киберпространство в сферу текущего правового регулирования, не противопоставляя реальный и виртуальный миры, а, напротив, понимая, что эти миры существуют совместно и то, что происходит в одном, может иметь серьезные последствия в другом. Наглядные примеры тому – международные скандалы, связанные с сайтом WikiLeaks, с секретными файлами Эдварда Сноудена, с блокировкой аккаунтов Дональда Трампа в соцсетях и т. п.

Система медиаправа. Источники медиаправа. Место медиаправа в системе российского права и законодательства.

Система медиаправа. Медиаправо, будучи комплексной отраслью права и одновременно подотраслью информационного права, может быть смоделировано в виде системы концентрических окружностей.

Центральное место в этой модели занимают нормы Закона о СМИ, базирующиеся на соответствующих положениях Конституции РФ, и связанные с ними нормы Закона об информации, затрагивающие функционирование массовых коммуникаций. Вокруг них группируются другие нормы, касающиеся функционирования массовых коммуникаций и не принадлежащие однозначно к тем или иным отраслям права. Периферическая окружность объемлет нормы других отраслей права, непосредственно связанные с регулированием сферы массовых коммуникаций.

В рамках этой системы могут складываться цепочки норм, отражающие движение процесса реализации правовых установлений от общих конституционно-правовых принципов к конкретным отраслевым (в том числе и конституционно-правовым) отношениям. Эти цепочки могут быть прямыми и ветвящимися. Пример прямой цепочки – иерархическая взаимосвязанность следующих норм:

право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) → свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ) → право журналиста искать, запрашивать, получать и распространять информацию (ст. 47 Закона о СМИ) → обязанность соответствующих государственных органов и должностных лиц предоставлять экологическую информацию (ст. 4.3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») → уголовная ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237 УК РФ).

В этой прямой цепочке заложены основы и для «ветвления»: так, в третьем звене речь может идти не об экологической информации, а, например, о сведениях, составляющих государственную тайну. Соответствующим образом изменятся тогда и все последующие звенья цепочки.

Обратим внимание на то, что в данной цепочке реализуются конституционно-правовые (первое и второе звенья) отношения, массово-коммуникационные правоотношения (третье звено), административно-правовые (четвертое звено) и уголовно-правовые (пятое звено) отношения. В массово-коммуникационных правоотношениях – в отличие от всех иных – массовая информация предстает их самостоятельным объектом, а значит, нуждается в специальном механизме правового регулирования. Массово-коммуникационные правоотношения могут считаться разновидностью информационных правоотношений в той же степени, в какой медиаправо – подотраслью информационного права.

Для системы медиаправа непринципиально, из какой отрасли права почерпнуты те или иные входящие в нее нормы. Важно, чтобы они могли непротиворечиво объединяться в институты, логическая взаимосвязь которых и предопределяет эту систему. Следуя логике права, система медиаправа включает такие институты, как институт учреждения СМИ, институт регистрации СМИ, институт лицензирования вещания, институт профессиональной самостоятельности редакции СМИ, институт сетевого издания и т. д. В свою очередь, институты объединяются в более крупные совокупности – субинституты, каждому из которых посвящается отдельный раздел в данной книге.

Источники медиаправа. Под источниками медиаправа понимаются формы выражения содержания действующего, позитивного права массовых коммуникаций. Иными словами, речь идет прежде всего о нормативных правовых актах, содержащих нормы медиаправа. Сюда же относятся решения (постановления и определения) Конституционного Суда РФ; хотя они и не содержат правовых норм, но заключенные в них правовые позиции относительно конституционности тех или иных норм законодательства являются обязательными для правоприменителя. Иными словами, КС РФ может своим решением признать ту или иную норму неконституционной и тем самым заблокировать ее применение либо дать ей такое толкование, которое станет обязательным для судов и других государственных органов[31].

Иерархически выстроенная система источников медиаправа выглядит следующим образом:

Конституция РФ (в частности, вопросам массовых коммуникаций посвящены положения ст. 24, 29, 42, подп. «е», «и», «м» ст. 71 Основного Закона);

решения Конституционного Суда РФ (например, Суд обращался к рассмотрению вопросов медиаправа, проверяя конституционность постановления Верховного Совета РФ от 17.07.1992 «О газете «Известия»[32] и многих других);

многосторонние и двусторонние международные договоры РФ в медийной сфере (например, ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и ст. 11 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека закрепляют право на информацию и свободу выражения мнений; другой пример – Соглашение о международно-правовых гарантиях беспрепятственного и независимого осуществления деятельности Межгосударственной телерадиокомпании «Мир» от 24.12.1993);

федеральные конституционные законы, затрагивающие вопросы медиаправа (см., например, положения п. «б» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», которые предусматривают возможность ограничения свободы массовой информации путем введения предварительной цензуры, установления особого порядка аккредитации журналистов и т. д.);

федеральные законы (см., например: Закон о СМИ, Закон об информации);

указы Президента РФ (см., например, Указ Президента РФ от 20.03.1993 № 376 «О защите свободы массовой информации», в котором глава государства предупредил «должностных лиц государственных органов и организаций, общественных объединений о строгой ответственности за вмешательство в деятельность и нарушение профессиональной самостоятельности редакций, принуждение журналистов к распространению или отказу от распространения информации, а равно за совершенное в иных формах ущемление свободы массовой информации»);

постановления Правительства РФ (см., например, постановление Правительства РФ от 06.07.1994 № 810 «О ликвидации Государственной инспекции по защите свободы печати и массовой информации при бывшем Министерстве печати и информации Российской Федерации»);

ведомственные акты профильных и иных федеральных органов исполнительной власти (см., например: приказ Роскомнадзора от 11.03.2021 № 23 «Об утверждении порядка ведения перечня владельцев ресурсов в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации, гарантирующих в том числе свободу массовой информации, внесения в него и исключения из него информации о владельцах ресурсов в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, состава содержащейся в перечне информации о них»);

ведомственные акты Генеральной прокуратуры РФ (см., например: приказ Генпрокуратуры России от 24.09.2021 № 557 «Об утверждении Инструкции о порядке подготовки и принятия решения о признании владельца информационного ресурса в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” причастным к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации, гарантирующих в том числе свободу массовой информации»);

ведомственные акты Центральной избирательной комиссии РФ (см., например: постановление ЦИК России от 05.07.2022 № 89/743–8 (ред. от 17.07.2023) «О Порядке аккредитации представителей средств массовой информации для присутствия в течение всего периода голосования в помещениях для голосования и при установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдумов, назначенных на 11 сентября 2022 года и последующие единые дни голосования»);

акты органов государственной власти субъектов РФ (см., например: постановление Правительства Москвы от 19.01.2012 № 11-ПП (ред. от 28.02.2023) «Об утверждении порядков предоставления субсидий из бюджета города Москвы юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в сфере средств массовой информации, медиапроизводства, печати, книгоиздания и рекламы»);

акты органов местного самоуправления (см., например: решение Совета депутатов поселения Сосенское в г. Москве от 25.04.2013 № 424/56 «Об утверждении Положения об официальном печатном средстве массовой информации поселения Сосенское – газете “Сосенские вести”»);

внутренние акты организаций, осуществляющих производство и выпуск СМИ (например, уставы редакций, правила профессионального поведения сотрудников информационного агентства и т. д.);

внутренние акты организаций, администрирующих социальные сети, мессенджеры, метавселенные (в качестве примера можно назвать Правила пользования социальной сетью «ВКонтакте» и т. п.).

внутренние акты иных субъектов массово-коммуникационных правоотношений (например, правила аккредитации журналистов на каком-либо спортивном мероприятии, утвержденные его организатором).

Разумеется, этим перечнем не исчерпывается все многообразие источников медиаправа, поскольку по ходу исторического развития в сфере массовых коммуникаций появляются все новые и новые акторы, в том числе привносящие новые правила и установления.

Место медиаправа в системе российского права и законодательства. С учетом сказанного выше о предмете медиаправа и его системе легко понять, что оно, как и другие отрасли права – профилирующие, специальные и комплексные, – базируется на конституционном праве. Именно в конституционном праве сформированы институты свободы мысли и слова, свободы выражения мнений, свободы массовой информации, свободы творчества, составляющие концептуально-нормативные основы медиаправа в демократическом правовом государстве.

Теснейшим образом медиаправо связано с информационным правом, одним из подотраслей которого оно является. Данная взаимосвязь проявляется прежде всего через взаимную корреляцию норм Закона об информации и Закона о СМИ, которая, правда, местами оказывается весьма проблематичной. Так, содержащиеся в законах определения понятий «информация» и «массовая информация» – основополагающие для соответствующих отраслей права – сопрягаются не непосредственно, а только путем ряда логических операций. Большие сложности вызывает также несопоставимость понятий «информационный ресурс» и «средство массовой информации», хотя нередко оба понятия относятся к одному и тому же объекту правоотношений, например к сетевому изданию как интернет-СМИ.

В рамках информационного права медиаправо взаимодействует с другими подотраслями, субинститутами и институтами, регулирующими общественные отношения, которые возникают в информационной сфере в процессе оборота информации и применения информационных технологий (при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации), а также при обеспечении защиты информации (в процессе правового обеспечения информационной безопасности и правовой охраны информационной дисциплины)[33].

Так, в вопросе о возможности использования в массовых коммуникациях сведений, составляющих охраняемую законом тайну, медиаправо соприкасается с институтом доступа к информации, в вопросе о возможности использования персональных данных – с институтом персональных данных, о возможности использования архивных материалов – с подотраслью, именуемой архивным правом, и т. д.

За пределами информационного права медиаправо, как было показано выше, координирует свое регулирующее воздействие как с профилирующими отраслями права – административным (например, административная ответственность за злоупотребление свободой массовой информации), уголовным (например, уголовная ответственность за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста), гражданским (например, право на опровержение и на ответ как средство защиты чести, достоинства и деловой репутации гражданина, а также деловой репутации юридического лица), так и со специальными, например с трудовым правом, а также с комплексными отраслями, например с коммуникационным правом, опирающимся на законодательство о связи и включающим, в частности, вопросы лицензирования использования радиочастот для целей телерадиовещания.

В отечественной юридической науке правоприменение традиционно понимается как соблюдение, использование и применение правовой нормы как завершающая стадия правового регулирования, как процесс претворения в жизнь правовых предписаний путем осуществления субъективных прав и обязанностей. По образному выражению Ю. А. Тихомирова, «кругооборот права в обществе» включает в себя последовательное прохождение таких стадий, как «осознание правовой потребности, формирование правовой идеи, концепции, определение предмета правового регулирования, разработка и принятие закона и иного правового акта как нормативно-концентрированного выражения правообразующей идеи и воли, реализация права, контроль, анализ и оценка правовых результатов, корректировка действующих актов, изменение правовых взглядов, позиций и подходов, новые зако-ны»[34]. В этих циклах ученый особо выделяет цикл правоприменения как фазу обратной связи – от общества к правосознанию, благодаря которой правовые модели и созданные на их основе нормы проверяются и корректируются.

При всем многообразии режимов реализации права (соблюдение права, исполнение обязанностей, самозащита прав, обеспечение прав со стороны государства и т. д.) окончательный вид действующее право обретает, как правило, в судебном решении, вступившем в законную силу. За прошедшие три десятилетия с момента возникновения отечественного законодательства о массовых коммуникациях сложилась богатая судебная правоприменительная практика. Поскольку ст. 1 Конституции РФ провозглашает РФ правовым государством, независимость судебной власти должна быть гарантирована. Значение судебного порядка рассмотрения широкого круга дел обусловлено конституционно закрепленной независимостью судей и подчинением их только закону, публичностью и гласностью судебного процесса, его коллегиальностью, участием представителей гражданского общества, состязательностью и равенством сторон, строгой регламентацией, возможностью обжалования вынесенных решений.

Для нормального функционирования массовых коммуникаций принципиально важно, чтобы законность в этой сфере гарантировалась возможностью обращения для разрешения возникающих споров в независимый суд. Закон о СМИ был едва ли не первым нормативным актом эпохи кардинальной перестройки российской правовой системы, в котором именно суд стал конечной точкой практически всех используемых здесь юридических алгоритмов. Так, согласно ч. 1 ст. 61 этого закона, в суд могут быть обжалованы: любые неправомерные действия органа, регистрирующего СМИ; решение об аннулировании лицензии на вещание; отказ и отсрочка в предоставлении запрашиваемой редакцией СМИ информации либо нарушение порядка ее предоставления; отказ в аккредитации, лишение аккредитации, нарушение прав аккредитованного журналиста. Часть 3 ст. 45 Закона о СМИ дополнительно включает в этот перечень случаи отказа в опровержении или ответе либо нарушение порядка их распространения.

Кроме того, суд полномочен решать вопросы о признании регистрации СМИ недействительной (ч. 1 ст. 15), о прекращении и приостановлении деятельности СМИ (ст. 16), о прекращении распространения продукции СМИ (ч. 5 ст. 25), о возложении ответственности за нарушения законодательства о СМИ (ст. 58–60), о возмещении (компенсации) морального вреда (ст. 62).

Дела, связанные с функционированием массовых коммуникаций, помимо судов общей юрисдикции и арбитражных судов рассматривает также КС РФ, если, разумеется, спор относится к его ве́дению. Именно КС РФ, призванный разрешать дела о конституционности законов и иных нормативных актов, может до некоторой степени смягчить разрушительное действие юридического хаоса и «законодательного импрессионизма», когда правовая норма подменяется бланкетным декларированием ее существования, ибо он, решая конкретные дела, должен искать логическое единство текущего законодательства и действующей Конституции. Так, 19.05.1993 КС РФ вынес постановление по индивидуальной жалобе членов журналистского коллектива редакции газеты «Известия» в связи с постановлением Верховного Совета РФ от 17.07.1992 «О газете «Известия».

Вне зависимости от дальнейшей судьбы этой газеты следует оценить упомянутое решение КС РФ как судьбоносное для защиты свободы массовой информации. «Только 19 мая все мы наконец-то смогли вздохнуть с полным облегчением, – вспоминает один из руководителей тогдашних «Известий» В. Т. Захарько. – Как написал в своем комментарии на первой полосе Юрий Феофанов, решение суда «ничего, кроме чувства глубокого удовлетворения, вызвать не может. Было отмечено чрезвычайно важное, касающееся всей прессы и общества в целом, значение того, что КС своим решением по одной газете подтвердил конституционную норму о свободе слова и печати во всей стране. Подтвердил естественное и незыблемое право демократического общества на независимость мыслей, суждений и мнений, разумеется, в рамках закона. Именно это право пытался нарушить Верховный Совет РФ, принимая постановление по “Известиям”»[35].

Предметом рассмотрения в КС РФ было также постановление IX Съезда народных депутатов «О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации». Среди актов КС РФ, имеющих отношение к функционированию массовых коммуникаций, отметим также решение о привлечении главного редактора «Российской газеты» к ответственности за неуважение к суду, о толковании понятия «предвыборная агитация» и многие другие, детальный разбор которых читатель найдет на страницах этой книги.

§ 1.2. Становление российского законодательства о массовых коммуникациях

Зарождение массовых коммуникаций и их регулирования. Циклический характер развития законодательства о повременной печати и о цензуре в Российской империи. Первый демократический проект закона о печати (1906 г.). Декрет СНК о печати (1917 г.). Партийное руководство как замена правового регулирования. Попытки создания закона о печати в СССР. Закон СССР от 12.06.1990 «О печати и других средствах массовой информации»: история его создания, структура, основные положения, правоприменительная практика.

Зарождение массовых коммуникаций и их регулирования. Как известно, «в начале было Слово». С появления Слова как средства общения между людьми зародилась вселенная медиа, и дальше она только расширялась, порождая все новые и новые массовые коммуникации.

Исторически первым средством массовой информации принято считать периодическую печать. Однако и до появления печатной прессы были своего рода массовые коммуникации: во-первых, письменные (рукописи, исполненные на папирусе или бересте, на глиняных, медных или деревянных табличках и т. д.), а во-вторых, устные. Коринна Куле пишет, что в Древней Греции граждане, а иногда и другие проживающие в государстве-полисе группы посещали некоторое количество пространств массовой коммуникации: «В их число входят агора, или общественная площадь, святилища, театр, гимнасий. Есть в полисах и места политической коммуникации: собрания, советы, суды, органы, носящие иногда разные названия в зависимости от государства»[36]. Конечно, по своим масштабам эти виды коммуникации можно считать массовыми только в соотношении с масштабами самих древнегреческих городов-полисов.

В Древнем Риме также существовали средства массовой коммуникации. Как отмечает Л. В. Лыткина, «в период консульства Юлия Цезаря (100–44 гг. до н. э.) появились первые рукописные газеты. Их предшественницами были так называемые афиши, или надписи. …Афиши не исчезли до конца империи и служили орудием гласности»[37].

С именем Юлия Цезаря связано появление двух рукописных газет: ежедневной «Дела Сената» (Acta Senatus), где публиковались сообщения об основных политических событиях, государственных церемониях, сенатских совещаниях, и еженедельной «Заметки о новых событиях», суммарный тираж которой мог доходить до 10,5 тыс. экземпляров (в Риме было много недорогих переписчиков, грамотных рабов). В свою очередь, сборщики новостей, именуемые диурнариями (от diurna — ежедневный), составляли сводки сообщений, компиляции (compilatio — собрание документов), где важная информация могла соседствовать с повседневной. Так постепенно формировалась практика официальной газеты Древнего Рима «Дела общественные» (Acta publica), позднее переименованной в «Ежедневные дела римского народа» (Acta diurna populi romani), просуществовавшей до V века[38].

В Древнем Китае также существовали массовые коммуникации. В эпоху династии Хань (206 до н. э. – 220 н. э.) здесь издавались первые газеты в виде листков новостей («дзыбао»), которые выпускались властями и распространялись среди государственных чиновников. Первая печатная газета «Столичный вестник» начала выходить в Китае в VIII в.; она содержала указы императора и сообщения о важнейших событиях[39].

Естественно, по мере возникновения массовых коммуникаций постепенно формировались и социальные регуляторы, призванные прежде всего оградить общественные интересы, как бы по-разному они ни определялись, от посягательств со стороны нарождающихся массовых коммуникаций. Одним из этих регуляторов стал закон, другим – этика, или, точнее, доминирующие в общественном сознании представления о добре и зле, грехе и добродетели.

Поистине массовый характер коммуникации смогли приобрести благодаря изобретенному Иоганном Гутенбергом в 1450-х годах печатному прессу. Но периодическая печать возникла лишь спустя почти два столетия: 30 мая 1631 г. во Франции начала издаваться La Gazette. И по мере того как появлялись возможности изготавливать на бумаге тексты и изображения все чаще и во все большем количестве копий, периодическая печать как средство массовой коммуникации постепенно, от века к веку, приобретала все более массовый характер.

Естественно, чем более авторитетными и влиятельными становились массовые коммуникации, тем выше оказывалась потребность в социальных регуляторах их функционирования. Едва ли не первым это понял император Тиберий (42 г. до н. э. – 37 г. н. э.), посчитавший, что Acta Senatus подрывают его политический имидж, и потому повелевший закрыть издание. Разумеется, такой во всех смыслах ненормативный акт трудно признать социальным регулятором в современном понимании этого явления, однако не будем забывать, что каждая эпоха и каждый народ устанавливают собственные стандарты свободы, гуманизма, справедливости и медиаэтики. В связи с этим сошлемся на горькое признание постановления ЕСПЧ в том, что «мнения относительно требований морали изменяются во времени и в пространстве, особенно в нашу эпоху, которую характеризует масштабная эволюция взглядов по данному вопросу. Вследствие прямого и непрерывного контакта с жизнеутверждающими силами своих государств внутригосударственные органы находятся в принципиально лучшем по сравнению с судьей международного органа положении, позволяющем выражать мнение о точном содержании данных требований, а также о “необходимости” “ограничения” или “наказания”, которые должны отвечать этим требованиям»[40].

Разумеется, правовое регулирование в сфере печати изначально развивалось в логике запретов, лицензий и цензуры, что вполне соответствовало мрачному духу Средневековья. Но постепенно дух Возрождения и Просвещения проник и в сферу массовых коммуникаций. Проник, как с тех пор и повелось, с неимоверным трудом, поскольку, чтобы убедить общество и государство в целебных свойствах свободы печати, нужно сначала усыпить бдительность цензуры.

Этот прием вполне удался шведскому публицисту и философу Петеру Форссколю (Peter Forsskål), опубликовавшему в 1759 г. под контролем государственного цензора-либрорума[41] Нильса Эльрейха трактат «Мысли о гражданской свободе». Рассуждая в духе современной ему теории естественного права, Форссколь обосновывал целебность неограниченной свободы слова как для общества, так и для властей[42].

Естественно, когда брошюра с трактатом разошлась в читающем обществе, она вызвала переполох в коридорах власти. В результате цензора отстранили от работы, книгу же, правда только через год, запретили, а найденные при обыске 79 экземпляров (из тиража 500 экз.) уничтожили.

Но на этом злоключения шведской цензуры не закончились. Благодаря конкуренции между ветвями власти уволенный Эльрейх вскоре вернулся в кресло цензора и еще какое-то время продолжал цензурировать рукописи параллельно со своим бывшим ассистентом. А тем временем был назначен новый цензор, который, однако, так и не смог приступить к исполнению своих обязанностей. В итоге шведскому парламенту – Риксдагу – надоела эта неразбериха и он принял единственно правильное решение: отменил цензуру и издал Акт о свободе печати.

Как отмечает Томас фон Вегесак, «уникальность закона 1766 года о свободе печати заключалась, в первую очередь, не в упразднении должности цензора. Такая же история уже случилась в Англии в 1695 году. В отличие от всех прежних законов, этот представлял собой не подсчет препятствий, которые писатель должен был принимать во внимание на пути к публикации своей рукописи, нет, он возводил защитную стену, ограждавшую его от удовольствия властей возводить на его пути все новые преграды и препятствия»[43].

Шведский Закон о свободе печати от 2 декабря 1766 г. именовался «Его Королевского Величества Милостивый Указ Относительно Свободы Писательства и Свободы Слова». Он отменял предварительную цензуру[44] в отношении всей печатной продукции, кроме академических и теологических трудов, а также запрещал – под страхом крупных штрафов – богохульство, клевету и выражение сомнений в законности властей, наконец, что было принципиально новым, гарантировал доступ к официальным государственным документам.

Дальнейшая судьба шведского закона о свободе печати не была безоблачной. Уже в 1767 г. в закон внесли поправку, запретившую критику парламентских дебатов, а в 1790 г. объявили незаконной публикацию в газетах любой информации о революционных событиях во Франции. Всего же к 1844 г. накопилось около двух десятков поправок, едва ли не каждая из которых сокращала пространство свободы печати. Видимо, еще в XVIII столетии в законодательство о массовых коммуникациях был занесен некий ген (или коронавирус?), сохраняющий свою устойчивость и в XXI в.: сначала, на волне демократических преобразований (в шведскую историю период между 1719 и 1772 гг. вошел под названием «эра свободы»), принимается закон о свободе массовых коммуникаций, чтобы все последующее время подвергаться последовательному и неуклонному ужесточению. С течением времени цикл повторяется.

Иными словами, динамику изменчивости законодательства о массовых коммуникациях можно уподобить осциллятору, когда за взлетом следует падение, а за падением – взлет[45].

Циклический характер развития законодательства о повременной печати и о цензуре в Российской империи. Отечественное законодательство в сфере массовых коммуникаций зародилось задолго до формирования современной медийной экосистемы и в течение нескольких веков развивалось исключительно как законодательство о повременной печати и цензуре. Наиболее адекватным обозначением для него было цензурное право. Место закона о печати занимали уставы о цензуре (1804, 1826 и 1828 гг.), Временные правила по цензуре (1862, 1865 и 1882 гг.), Временные правила о повременных изданиях (1905 г.), Временное положение о военной цензуре (1914 г.) и т. д. Причем по тому, как ужесточались или, напротив, облегчались цензурные скрепы, можно было судить об историческом движении «осциллятора гласности».

Так случилось, что предварительная цензура стала главным стражем свободного слова (так тюремщик становится главным стражем заключенных!) за 185 лет до своей отмены. Началось с того, что «известно учинилось, что в Киевской и Черниговской типографиях в печатных книгах печатают несогласно с Великороссийскими печатьми». А потому указом от 5 октября 1720 г. велено было «никаких книг, ни прежних, ни новых изданий, не объявя об оных в Духовной коллегии и не взяв от оной позволения, в тех монастырях не печатать». Естественно, данное правило быстро распространилось на все типографии, поскольку Духовной коллегии, как и всякому нормальному бюрократическому учреждению, присуще было стремление к экстенсивному развитию. Поэтому в ее регламенте было установлено: «Аще кто о чем богословское письмо сочинит, и тое б не печатать, но первее презентовать в Коллегиум. А Коллегиум рассмотреть должно, нет ли каковаго в письме оном погрешения, учению православному противнаго».

Впоследствии цензура, как переходящее красное знамя, неоднократно меняла свое пребывание, концентрируясь то в Академии наук, то в полицейских управах благочиния, то в министерстве народного просвещения, то опять в министерстве полиции. Был даже период, когда цензура выделилась в самостоятельное ведомство, возглавляемое Верховным цензурным комитетом в составе трех министров: народного просвещения, внутренних и иностранных дел. На смену Верховному пришел Особый негласный комитет, потом – Главное управление цензуры и т. д. Был даже Особый комитет по «цензурной ревизии», своего рода цензура над цензурой.

За всеми этими перемещениями стояла главная цель – обеспечить максимальную свободу рук бюрократии, что, естественно, предполагало тотальный контроль над распространяемой в обществе информацией. Вот почему цензурные правила запрещали делать любые «предположения о преобразовании каких-либо частей государственного управления или изменения прав и преимуществ» и устанавливали, что «статьи, касающиеся до государственного управления, не могут быть напечатаны без согласия того министерства, о предметах коего в них рассуждается». От цензоров требовалось, чтобы «не было допускаемо в печати никаких, хотя бы и косвенных, порицаний действий или распоряжений правительства и установленных властей, к какой бы степени сии последние ни принадлежали». Запрещалось «пропускать к напечатанию места… имеющие двоякий смысл, ежели один из них противен цензурным правилам». Запрещено было ставить точки вместо пропущенных цензурой мест, в результате чего однажды цензор запретил книгу по арифметике. «При этом цензорам строжайшим образом вменили в обязанность “не пропускать в печать выражений, заключающих намеки на строгость цензуры”»[46].

В присутствии цензуры и в отсутствие гласности бесконтрольность бюрократии была абсолютной. Причем если в XVIII в., как отмечал Д. И. Иловайский около ста лет назад, «главным пороком в этом полуобразованном обществе была привычка обогащаться за счет казны, брать взятки и, смотря по личным расчетам, скрывать правду от царя», то и век спустя главным злом был «недостаток добросовестности, или, другими словами, малое развитие чувства законности – наследие старых времен, поддерживаемое поверхностным просвещением и другими историческими обстоятельствами (например, издавна развившимся обычаем “канцелярской тайны”). Это зло проникло всюду: в торговлю, промыслы, суды, школы и в самую литературу. Могущественное средство против подобного зла – печатная гласность – допущено в позднейшее время; она должна способствовать более правильному развитию общественного мнения»[47].

Первый демократический проект закона о печати (1906 г.). Действительно, печатная гласность была допущена только осенью 1905 г. в общем контексте вынужденных конституционных реформ, проведенных императором Николаем II под давлением социалистов на улице и либералов в правительстве. К тому моменту издатели фактически уже перестали обращаться к цензуре за разрешениями. Власть понимала, что восстановить действие прежней цензуры невозможно, а после Манифеста 17 октября 1905 г., даровавшего подданным свободу слова и печати, еще и, мягко говоря, нелогично и нелегитимно. Вот почему на свет появился… Нет, не закон о свободе печати, и даже не закон о печати, а на скорую руку сколоченный документ – Временные правила о повременных изданиях от 24 ноября 1905 г., которые отменяли предварительную цензуру. Впрочем, система административных взысканий продолжала действовать за счет других законов, позволив властям с 1906 по 1912 г. 973 раза штрафовать газеты[48].

Проект закона о печати был внесен в I Государственную думу фракцией кадетов 4 июля 1906 г. В сопровождавшей проект Объяснительной записке говорилось: «Мы просим Государственную думу признать необходимым издание закона о печати, действительно обеспечивающего свободу печатного слова, без которой невозможны ни гражданская свобода, ни развитие материальных и духовных интересов народа. …Исходя из убеждения, что только полная свобода печати соответствует потребностям и достоинству свободной страны, что только при полной свободе слова печать может исполнять свое высокое культурное назначение, настоящий законопроект не допускает иных ограничений свободного слова, кроме таких, которые диктуются безусловными требованиями общей свободы и гражданского быта. Никакие другие ограничения, кроме установленных этим законом, не должны существовать для печати. В тех немногих ограничительных случаях, которые нынешним законом предусмотрены, речь идет преимущественно о защите интимной, личной жизни граждан, вторжение в которую представляло бы собой грубое злоупотребление свободой не в общественных интересах, а по низменным мотивам. За исключением этих случаев и редкого случая, вызываемого исключительно международными условиями (ст. 8 проекта), для печати ничего не запрещено, не указано ничего такого, чего печать не могла бы касаться»[49].

Законопроект открывался общей декларацией: «Печать свободна. Цензура отменяется безусловно и навсегда. Свобода печати подлежит только тем ограничениям, которые установлены настоящим законом» (ст. 1). Что касается упомянутой в Объяснительной записке ст. 8, то она предусматривала право председателя правительства «ввиду угрожающей или уже наступившей войны… воспрещать обнародование сведений, касающихся передвижения войск и средств обороны».

Хотя законопроект не предусматривал ни разрешительного, ни регистрационного порядка легализации газет и журналов, он обязывал тем не менее на каждом экземпляре периодического печатного издания указывать издателя, ответственного редактора, типографию, адрес редакции. Примечательной особенностью проекта была обязательность безотлагательной публикации опровержений и исправлений, поступивших от заинтересованных правительственных учреждений или частных лиц. За неисполнение этой обязанности редактор наказывался денежной пеней в размере от 25 до 100 рублей за каждый номер, в котором опровержение могло быть, но не было напечатано.

Принципиальное значение имело положение законопроекта о том, что «нарушения правил о печати подлежат ве́дению суда присяжных». По этому поводу в Объяснительной записке отмечалось: «Печальный опыт нынешней судебной практики показывает, что коронный суд не остается свободным от административного воздействия, когда ему приходится решать дела о закононарушениях, связанных с политическими и социальными идеями, с борьбой партий и классов. Страна должна иметь уверенность, что закон о печати будет применяться согласно требованиям народной совести, а не тех лиц и партий, в руках которых будет находиться политическая власть. …Возможность административного произвола и судебного пристрастия более опасны, чем те последствия, которые могут произойти от распространения печатного произведения, хотя бы и заключающего в себе преступное содержание».

Что касается преступлений, совершаемых посредством печати, то законопроект предусматривал новую редакцию двух статей Уголовного уложения: о дерзостном неуважении «верховной власти произнесением или чтением публично речи или сочинения, или распространением, или публичным выставлением сочинения или изображения» и публичных призывах «к учинению убийства, разбоя, поджога… если сие учинено с целью побудить к совершению одного из сих преступлений».

Внесенный кадетами проект закона о печати так и не был принят, поскольку уже через пять дней, 9 июля 1906 г., император Николай II подписал высочайший манифест о роспуске I Государственной думы. Несмотря на столь печальную судьбу законопроекта, предварительной цензуры в тот период не существовало вплоть до середины 1914 г., когда появилось Временное положение о военной цензуре, ставшее, в свою очередь, одной из первых жертв Февральской революции 1917 г. Временное правительство, естественно, провозгласило свободу печати как один из основополагающих принципов новой жизни. Так цензуру отменили во второй раз, однако, как вскоре выяснилось, ненадолго.

Декрет СНК о печати (1917 г.). Большевистский переворот, или, по другой версии, Великая Октябрьская социалистическая революция, сразу отменил свободу печати как нечто чуждое диктатуре пролетариата. За начальную точку следует принять ленинский Декрет о печати от 27 октября 1917 г. Отвечая на вопросы делегации профсоюза печатников, Петроградский ревком так разъяснил смысл этого акта: «Цензура не вводилась», а Я. М. Свердлов добавил: «Когда период восстания окончится, революционный строй укрепится, вопрос будет стоять в другой плоскости». Это обещание перекликается с текстом преамбулы Декрета о печати: «Как только новый порядок упрочится, всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом, согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону». Обещанного пришлось ждать, как мы теперь знаем, 73 года.

Декрет хотя и не вводил цензуру, но предусматривал закрытие (временное или постоянное) органов печати, призывающих: а) к открытому сопротивлению и неповиновению правительству, б) сеющих смуту путем явного клеветнического извращения фактов, в) призывающих к деяниям уголовно наказуемого характера. Позднее перечень возможных санкций расширился за счет штрафа, общественного порицания, публикации опровержения, конфискации типографии, лишения свободы, лишения всех или некоторых политических прав и т. д. Практика применения Декрета в первые месяцы советской власти была такова: до конца 1917 г. были закрыты 92 газеты, за январь – апрель 1918 г. – еще 111 газет. Потом, конечно, число закрываемых газет пошло на убыль, поскольку независимых изданий с каждым разом становилось все меньше и меньше.

На местах, однако, идея предварительной цензуры как наиболее простого, хотя и грубого, прямолинейного способа контроля над прессой медленно, но верно торила себе дорогу. Так, 3 мая 1919 г. отдел печати Московского совета постановил: «Никакое издательство не вправе сдавать в набор книги без разрешения Отдела печати», даже если заказчиками выступают отделы наркоматов, правительственные и советские учреждения. Естественно, это постановление, подрывавшее всевластие вышестоящих структур, не просуществовало и недели: Совнарком отменил его.

И все же учреждение цензуры как государственной институции состоялось. Сказались исторические традиции бюрократизации, которая автоматически стремится к большей таинственности, меньшей гласности, а отсюда уже рукой подать до цензуры. Кстати, традиции сказались и на ведомственной подчиненности органов цензуры. Как и в царской России, эти органы относились то к системе народного образования, то к министерству внутренних дел, то учреждались как самостоятельная ветвь исполнительной власти. Хотя исторически первым общегосударственным цензурным ведомством в советской России был Госиздат, который имел право утверждать планы каждого, в том числе и частного, издательства, требовать представления рукописей для просмотра, однако именно сменивший его на этом поприще в июне 1922 г. Главлит на семь десятилетий стал постоянным логовом цензуры.

Партийное руководство как замена правового регулирования. Главной особенностью нормативного регулирования массовых коммуникаций в советское время было даже не существование институциональной цензуры, а практически полный отказ в этой сфере от правовых установлений в пользу партийных директив. Конечно, различные правовые акты (конституции СССР и РСФСР, УК РСФСР, ГК РСФСР, законы о выборах и др.) содержали нормы, касающиеся отдельных вопросов функционирования периодической печати, радио и телевидения, однако никакой связи между ними не было, и в целом они не образовывали единого механизма правового регулирования.

Отсутствие правового регулирования компенсировалось партийными нормами. Как справедливо отмечает С. С. Алексеев, одна из особенностей советского правопорядка – «придание идеологии (марксизму, партийным программам) да и всем партийным решениям непосредственного юридического значения и действия»[50]. Именно нормативные документы КПСС определяли порядок создания газет и журналов, назначения главных редакторов, периодичность выпуска или размеры тиража и т. д. Даже так называемая гласность появилась вне какой-либо связи с правом, а исключительно по воле тогдашних руководителей партии-государства[51] была дарована обществу подобно октроированной конституции[52].

Более того, сама гласность, провозглашенная в середине 1980-х годов, являлась не правом, а привилегией. Причем привилегия эта была, как правило, персонифицирована: то, что позволялось опубликовать, например, «Московским новостям», было абсолютно запрещено, скажем, для «Московской правды». Привилегии носили неформальный характер и предоставлялись обычно в пределах определенного периода времени, кампании, темы или даже конкретного материала. И тот факт, что тому или иному автору было дозволено свободно изложить отклоняющуюся от партийной линии позицию в одной статье, сам по себе еще не создавал прецедента ни для данного автора, ни для других. За соблюдением такого порядка строго следил Главлит СССР, представители которого работали в каждом издательстве, телерадиокомитете, информационном агентстве, а без их разрешения никакая информация не могла увидеть свет.

Для трансформации гласности как привилегии в свободу массовой информации как юридически гарантированное право требовалось по меньшей мере перейти в этой сфере от политического декларирования к правовому регулированию. Однако такой переход был возможен лишь в условиях критического ослабления тоталитарного режима и таил опасность (полностью оправдавшуюся на практике) его полного краха. Вот почему в течение многих десятилетий советское руководство решительно отвергало идею законодательного регулирования организации и деятельности средств массовой информации, ясно понимая органическую несовместимость своего режима с любой формой политической свободы.

Попытки создания закона о печати в СССР. Первый дошедший до наших дней проект закона СССР «О печати» был подготовлен в 1968 г. Однако в ходе его обсуждения на заседании Политбюро ЦК КПСС решающей стала позиция главного партийного идеолога М. А. Суслова, который «бросил этот закон на стол и сказал: “От отмены цензуры в Чехословакии до момента ввода наших танков в Прагу прошел ровно год. Чьи танки и когда мы будем вводить в Москву?”»[53].

В 1976 г. в ЦК КПСС был подготовлен новый проект закона «О печати», не в последнюю очередь вызванный к жизни фактом вступления в силу 23 марта 1976 г. на территории СССР Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. В свою очередь, Пакт юридически гарантировал каждому человеку «свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору» (ст. 19). Однако и этот проект был отвергнут руководством ЦК КПСС.

Закон СССР от 12.06.1990 «О печати и других средствах массовой информации»: история его создания, структура, основные положения, правоприменительная практика. В годы горбачевской перестройки закон «О печати и других средствах массовой информации» попал в план законопроектных работ на XII пятилетку. Не в последнюю очередь это было связано с теми обязательствами, которые принял на себя СССР, подписав Итоговый документ венской встречи государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ныне – ОБСЕ): «разрешать отдельным лицам, учреждениям и организациям при уважении прав на интеллектуальную собственность, включая авторское право, получать, обладать, воспроизводить и распространять информационные материалы всякого рода».

Первоначальная версия будущего закона сформировалась на рубеже 1986–1987 гг. в недрах аппарата ЦК КПСС и оказалась на две трети копией проекта 1976 г. Тоталитарная сущность концепции законопроекта наиболее ярко проявилась в обширной преамбуле:

«Советская печать под руководством Коммунистической партии Советского Союза активно участвует в решении важных проблем жизни народа, преобразовании социалистических общественных отношений в коммунистические, в воспитании нового человека.

Верность коммунистическим идеалам, партийность, боевой революционный дух, массовость и правдивость, тесная связь с миллионами трудящихся – отличительные черты советской печати, проявление ее подлинного демократизма.

Высок международный авторитет советской печати. Она несет миллионам людей Земли идеи марксизма-ленинизма, правду о социалистическом образе жизни, о ленинской миролюбивой внешней политике Коммунистической партии и Советского государства, отвечающей жизненным интересам всего прогрессивного человечества»[54].

В середине 1988 г. альтернативу официальному проекту составил инициативный авторский проект, разработанный тремя правоведами: Ю. М. Батуриным, М. А. Федотовым и В. Л. Энтиным. Концептуальная основа этого проекта была принципиально иной: безусловное запрещение цензуры, признание за гражданами права учреждать СМИ, обеспечение профессиональной и экономической независимости редакций, детальная регламентация прав и обязанностей журналиста, тайна источников доверительной информации и т. д.

Несмотря на противодействие Главлита СССР (подробнее об этом см. в § 3.2), осуществлявшего тотальную предварительную цензуру в стране, 14 октября 1988 г. инициативный авторский проект был опубликован в Таллине в спортивной газете Spordileht на эстонском языке, после чего неоднократно перепечатывался в советских газетах, журналах и даже издавался отдельной брошюрой за счет средств авторов[55].

На I Съезде народных депутатов СССР инициативный авторский проект был внесен группой парламентариев в качестве законодательной инициативы и стал концептуальной основой Закона СССР от 12.06.1990 «О печати и других средствах массовой информации». Рабочую группу, которой было поручено довести проект Закона о печати до пленарного заседания, возглавил народный депутат из Чувашии Н. В. Федоров[56].

Впоследствии он так характеризовал процесс работы над проектом «трех мушкетеров»: «Не могу сказать, что документ на всех производил неизгладимое впечатление. Соглашусь с тем, что в нем было много хороших идей, но дело портили многословие и большое число заумных двусмысленных формулировок. …Конечно, рабочая группа в своем абсолютном большинстве и не предполагала, какие страсти кипят наверху. Мы нервничали, поскольку подобный закон принимался в стране впервые, легко было напортачить. Но вот рабочий вариант готов, можно его предлагать для обсуждения депутатам. …А далее произошло чистой воды жульничество. Первое чтение законопроекта ожидалось 24 ноября 1989 года, но накануне депутаты внезапно получили какой-то текст, почти не отличавшийся от нашего варианта. Но при внимательном рассмотрении обнаруживались виртуозно внесенные микроскопические поправки, которые меняли суть основополагающих статей. …Естественно, в такой ситуации авторы законопроекта испытывали обоснованное беспокойство, понимая, что победа может обернуться поражением в любое мгновение, лишь только власти осознают опасность, которую закон несет дряхлеющему советскому режиму. …Однако законотворческий экспресс уже набрал скорость. Ряды сторонников закона множились на глазах. …Характерно, что 12 июня предлагали даже объявить Днем празднования свободы слова. Будь решение принято, отмечали бы памятную дату вместе с Днем России»[57].

Именно в этот день, 12 июня 1990 г., в Московском Кремле свершился исторический «двойной прыжок» России к свободе и демократии: в Большом Кремлевском дворце Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации, а в так называемом 14-м корпусе Кремля Верховный Совет СССР – Закон о печати. Так новая российская государственность и свобода массовой информации впервые соединились в истории.

Структура Закона о печати включала в себя семь глав и 39 статей. Первая глава содержала общие, наиболее важные положения: правовое содержание свободы печати (ст. 1), понятие массовой информации и производное от нее понятие СМИ (ст. 2), правовой статус редакции СМИ (ст. 4), недопустимость злоупотребления свободой массовой информации (ст. 5), состав союзного и республиканского законодательства о СМИ (ст. 6). Несколько странно выглядела здесь ст. 3 «Язык средства массовой информации», появление которой можно объяснить только развернувшимися в конце 1980-х – начале 1990-х годов острыми политическими дискуссиями по вопросу о статусе языков титульных наций в союзных и автономных республиках. Вторая глава закона касалась организации производства и выпуска СМИ, третья – порядка распространения массовой информации, четвертая – отношений редакций СМИ с гражданами и организациями, пятая – прав и обязанностей журналистов, шестая – международного сотрудничества в области массовой информации, седьмая – ответственности за нарушение законодательства о печати и других средствах массовой информации.

Принятие союзного Закона о печати положило начало отечественному законодательству о СМИ. Разрушительная для тоталитарной системы сила данного правового акта таилась прежде всего в ст. 4 и 7. Так, ст. 7 устанавливала, что «право на учреждение средства массовой информации принадлежит Советам народных депутатов и другим государственным органам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям, творческим союзам, кооперативным, религиозным, иным объединениям граждан, созданным в соответствии с Законом, трудовым коллективам, а также гражданам СССР, достигшим восемнадцатилетнего возраста».

Воспользовавшись этой нормой, трудовые коллективы редакций целого ряда существовавших на тот момент изданий заявили себя в качестве учредителей и представили свои газеты и журналы на регистрацию в Министерство печати и массовой информации РСФСР. Первым рискнул стать самостоятельным журнал «Октябрь» – его трудовой коллектив получил свидетельство о регистрации № 1. Его примеру последовали другие «толстые» литературные журналы: «Знамя» (№ 20), «Иностранная литература» (№ 25), «Волга» (№ 61), «Дружба народов» (№ 73), «Юность» (№ 112), «Новый мир» (№ 138), «Урал» (№ 225), «Звезда» (№ 383) и т. п. Так начался распад взаимосвязанных издательских империй КПСС, ВЦСПС[58], ВЛКСМ[59] и проч.

Обратим внимание также на норму, содержавшуюся в ст. 4 Закона о печати. Она устанавливала: «Редакция средства массовой информации является юридическим лицом, действующим на основании своего устава». Ей корреспондировала норма ч. 1 ст. 16: «Редакционный устав средства массовой информации принимается на общем собрании журналистского коллектива редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей ее состава и утверждается учредителем». Именно эти нормы позволили многим редакциям, существовавшим ранее лишь в качестве внутренних подразделений партийных издательств, стать самостоятельными юридическими лицами. Естественно, выделяясь из состава издательств, эти редакции получили юридическую возможность требовать составления разделительного баланса, поскольку всякое юридическое лицо должно иметь обособленное имущество. В результате многие газетно-журнальные издательства КПСС постепенно превратились из фактических издательских домов в предприятия по эксплуатации зданий, сдающие помещения редакциям в аренду.

Впрочем, некоторые издания лишились права требовать свою долю в имуществе издательств после подавления попытки государственного переворота (ГКЧП) в августе 1991 г. Известно, что Указ Президента РСФСР Б. Н. Ельцина от 22.08.1991 № 76 «О деятельности ТАСС, Информационного агентства “Новости” и ряда газет по дезинформации населения и мировой общественности о событиях в стране» приостановил выпуск газет «Правда», «Советская Россия», «Гласность», «Рабочая трибуна», «Московская правда» и «Ленинское знамя» как изданий КПСС. Спустя неделю все эти издания были заново учреждены их трудовыми (или журналистскими) коллективами и в этом качестве зарегистрированы (подробнее об этом см. в § 3.2).

Впоследствии редакция «Правды» пыталась в судебном порядке доказать, что «имущественные, финансовые и другие права» прежней газеты «перешли к новому учредителю – первичной журналистской организации “Правды”». При этом истец ссылался на устав редакции, где говорилось, что редакция создана 5 мая 1912 г. Однако, как говорилось в том же уставе, сама газета учреждена лишь 29 августа 1991 г. С точки зрения Закона о печати такое было абсолютно невозможно, поскольку редакция осуществляет свою деятельность только после регистрации СМИ (ч. 1 ст. 8). Отсюда следовало, что редакция независимой общественно-политической газеты «Правда» никак не может быть правопреемником редакции печатного органа ЦК КПСС, газеты «Правда» (подробнее см. в гл. 6).

Закон РФ от 27.12.1991 «О средствах массовой информации»: история его создания, структура и значение.

Закон РФ от 27.12.1991 «О средствах массовой информации»: история его создания, структура и значение. Союзный Закон о печати проработал в России около полутора лет. 27.12.1991 ему на смену пришел Закон РФ «О средствах массовой информации», ставший средством его конкретизации и дальнейшей демократизации. Как и союзный, российский закон родился из инициативного проекта тех же авторов[60]. При этом Закон о СМИ отличался от Закона о печати прежде всего тем, что он практически дословно воспроизводил текст авторского проекта, тогда как союзный – приблизительно на три четверти.

В процессе прохождения законопроекта в Верховном Совете РФ различными субъектами права законодательной инициативы было внесено 79 поправок, 26 из которых были учтены. На стадии окончательного принятия, 19.12.1991, получили одобрение еще несколько поправок, в том числе две, резко снижавшие гарантии свободы массовой информации. Одна из них касалась ст. 41 «Конфиденциальная информация» и обязывала редакции СМИ раскрывать источник доверительной информации по требованию не только суда, но также прокурора, следователя и лица, производящего дознание.

Вторая поправка изменяла содержание ст. 50 «Скрытая запись» с точностью до наоборот, устанавливая полный запрет на использование журналистами скрытой видео- и аудиозаписи, кино- и фотосъемки.

Принятые поправки вызвали возмущение в обществе. Как пишет В. Т. Захарько, в газете «Известия» было опубликовано открытое письмо авторов законопроекта, в котором они призывали Верховный Совет РСФСР отказаться от принятых поправок. «Мы не ограничились публикацией этого письма. Оно сопровождалось острым редакционным комментарием. Участие газеты в отстаивании авторского варианта Закона о СМИ не было напрасным – Ельцин не подписал принятый депутатами документ, и со временем он был очищен от ранее навязанных ему поправок»[61]. Действительно, в последний день осенней сессии парламент вернулся к рассмотрению Закона о СМИ, чтобы практически без дискуссий отменить обе поправки. Вот почему Закон о СМИ, принятый 19.12.1991, датируется 27.12.1991.

Структура российского Закона о СМИ, действующего уже более тридцати лет, построена на основе союзного Закона о печати, что неудивительно, учитывая общность предмета правового регулирования и неизменность авторского коллектива создателей обоих законопроектов. Как и союзный Закон о печати, российский Закон о СМИ открывается главой «Общие положения», которая включает в себя статьи, определяющие правовое содержание свободы массовой информации (ст. 1), тезаурус закона (ст. 2), недопустимость цензуры (ст. 3), недопустимость злоупотребления свободой массовой информации (ст. 4), состав законодательства о СМИ (ст. 5), сферу применения Закона о СМИ (ст. 6), государственную информационную систему в сфере СМИ (ст. 6.1). Логика построения второй и последующих глав Закона о СМИ в основном та же, что и в союзном Законе о печати: организация производства и выпуска СМИ, порядок распространения массовой информации, отношения редакции СМИ с гражданами и организациями, права и обязанности журналиста, межгосударственное сотрудничество в сфере массовой информации и, наконец, ответственность за нарушение законодательства о СМИ.

За три десятилетия действия Закона о СМИ его структура несильно изменилась. Во-первых, в 2011 г. глава III «Распространение массовой информации» была дополнена значительным объемом нормативного материала, касающегося лицензирования телерадиовещания. Во-вторых, в 2016 г. в Законе о СМИ появилась новая глава II.1 «Исследования объема аудитории». В-третьих, в 2021 г. глава VII обогатилась положениями, касающимися федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства РФ о СМИ, в связи с чем ее название было изменено.

Значение Закона о СМИ выходит далеко за рамки правового регулирования массовых коммуникаций. Есть основания считать его инновационным, положившим начало ряду новаций в отечественной юридической науке и законодательной практике.

Во-первых, сегодня практика разработки авторских законопроектов, их концепций не только охватила многие сферы законодательства[62], но и привела к появлению в гражданском законодательстве специальной нормы, закрепляющей авторские права на проекты официальных документов (ст. 1264 ГК РФ).

Во-вторых, отметим наличие в Законе о СМИ специальной статьи, содержащей максимально полный тезаурус нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере. Данный прием законодательной техники сразу же получил широкое распространение в отечественном законодательстве. Достаточно сказать, что за период между принятием Закона о СМИ и Конституции РФ 1993 г. в стране были приняты более двух десятков законов, содержащих специальные статьи об основных понятиях в соответствующих отраслях и подотраслях законодательства. Причем в подавляющем большинстве случаев эти статьи были построены по той же логической схеме, что и в Законе о СМИ: от общего к частному. Практика законодательного закрепления тезауруса в отдельной статье еще более упрочилась в последующие годы и на сегодняшний день нашла отражение в более чем трехстах федеральных законах.

В-третьих, важной новацией Закона о СМИ стал кумулятивный принцип возложения ответственности, почерпнутый из уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях и впервые примененный в отношении злоупотребления свободой массовой информации. Идея кумулятивного возложения ответственности попала позднее в законодательство о противодействии экстремизму. Так, ст. 7 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» предусматривает возможность ликвидации общественного или религиозного объединения в случае повторного в течение 12 месяцев выявления фактов, свидетельствующих о наличии признаков экстремизма в их деятельности. Аналогичное правило касается и средств массовой информации. Нашлось место институту кумулятивного возложения ответственности и в Жилищном кодексе РФ (ст. 91.10 ЖК РФ).

В-четвертых, Закон о СМИ впервые применил метод табуирования наименований (названий). Эта правовая модель впоследствии была применена законодателем для регулирования деятельности некоммерческих организаций и общественных объединений. В наиболее яркой форме идея табуирования названий проявляется в запрете упоминать в СМИ без соответствующей маркировки экстремистские, террористические и нежелательные организации, а также так называемых иностранных агентов. Отсутствие соответствующей маркировки КоАП РФ рассматривает как административное правонарушение (ч. 2, 2.1 ст. 13.15 КоАП РФ), а Закон о СМИ – как злоупотребление свободой массовой информации (ст. 4).

В-пятых, важной новацией Закона о печати, развитой Законом о СМИ, стало появление правовой нормы о возмещении морального вреда. Ранее отечественное законодательство не знало понятия морального вреда. Тот факт, что данная категория впервые появилась именно в законе, регулирующем деятельность СМИ, объясняется, видимо, тем, что в условиях гласности участились случаи конфликтов по поводу публикаций, затрагивавших честь и достоинство граждан, а постепенный переход к рыночной экономике логично поставил вопрос о компенсации морального вреда в денежной форме. На сегодняшний день институт компенсации морального вреда, зародившийся именно в законодательстве о СМИ, в достаточной степени укоренился в гражданском законодательстве (ст. 12, 151, 1099–1101 ГК РФ) и правоприменительной практике.

В-шестых, Закон о печати и Закон о СМИ первыми закрепили свободу массовой информации и запрет цензуры. Из законодательства о средствах массовой информации эти нормы, собственно, и перешли в Конституцию РФ (ч. 5 ст. 29).

В-седьмых, именно в Законе о печати и в Законе о СМИ впервые в отечественном законодательстве появилась норма, выводящая определенную категорию лиц за пределы ответственности за отказ от дачи показаний. Институт освобождения от ответственности за отказ от дачи показаний перешел из законодательства о СМИ, в частности, в законодательство о свободе вероисповедания, где конкретизировался в следующей норме: «Тайна исповеди охраняется законом. Священнослужитель не может допрашиваться или давать объяснения кому бы то ни было по обстоятельствам, которые стали известными из исповеди гражданина»[63]. В дальнейшем ст. 51 Конституции РФ генерализировала этот принцип: «Федеральным законом могут устанавливаться иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания».

Наконец, в-восьмых, среди новаций, привнесенных Законом о СМИ в отечественную правовую систему, назовем институт «относительной привилегии», предусматривающий перечень оснований для освобождения редакции, главного редактора, журналиста от ответственности в случае диффамации, злоупотребления свободой массовой информации и еще целого ряда нарушений законодательства о СМИ. Позднее, вслед за Законом о СМИ, идея «относительной привилегии» нашла применение и в других законодательных актах, попав, в частности, в Налоговый кодекс РФ (применительно к налоговым агентам, ст. 81, 123 и др.), в Трудовой кодекс РФ (применительно к работодателям, ст. 84.1), в Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-I «О защите прав потребителей» (применительно к изготовителям товаров, ст. 13, 14, 35) и т. д.

§ 1.3. Система законодательства о массовых коммуникациях

Законодательство РФ о массовых коммуникациях: сложности определения понятия. Структурообразующий характер Закона о СМИ в системе законодательства о массовых коммуникациях. Пробелы и избыточные нормы в законодательстве о массовых коммуникациях.

Законодательство РФ о массовых коммуникациях: сложности определения понятия. В современной юриспруденции под законодательством понимается обычно «вся совокупность законов, действующих в стране». Причем «в некоторых формулировках нормативных актов под термином “законодательство” понимаются не только законы, но и другие нормативные документы, содержащие первичные правовые нормы (например, нормативные указы Президента Российской Федерации, нормативные постановления Правительства)»[64]. Однако, как узнать, в каких случаях что конкретно следует понимать под «законодательством Российской Федерации»? При ближайшем рассмотрении данное понятие расплывается и теряет свою определенность.

Во-первых, оно может охватывать только федеральные законы. Например, ст. 2 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» дает закрытый перечень федеральных законов, определяющих полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов общей юрисдикции.

Во-вторых, оно может помимо федеральных законов включать в себя и другие нормативные правовые акты федерального уровня.

В-третьих, в определенных случаях понятие «законодательство» подразумевает федеральные законы и законы субъектов Федерации. Так, п. 2 ст. 3 Семейного кодекса РФ гласит: «Семейное законодательство состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов… а также законов субъектов Российской Федерации».

В-четвертых, данное понятие может означать все нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами публичной власти. Именно так построено бюджетное законодательство РФ: согласно ст. 2 Бюджетного кодекса РФ, оно состоит из федеральных законов, законов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов.

Наконец, в-пятых, под «законодательством» можно понимать все действующие в нашей стране нормативные правовые акты, включая ведомственные, локальные и иные.

Рассмотрим в этом контексте определение, данное в ч. 1 ст. 5 Закона о СМИ: «Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации». Представляется, что сюда относятся как минимум все нормативные правовые акты, изданные федеральными органами государственной власти и содержащие нормы медиаправа: законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и т. д.

Что же касается актов регионального законодательства и муниципального нормотворчества, то здесь есть место для юридических дискуссий. Для этого обратимся прежде всего к первоначальной версии ч. 1 ст. 5 Закона о СМИ. Она гласила: «Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним других законодательных актов, законодательства о средствах массовой информации республик в составе Российской Федерации». Отсюда следует, что законодатель с 1991 по 2004 г. (в 2004 г. была изменена диспозиция данной нормы) однозначно включал законы субъектов Федерации, содержащие нормы медиаправа, в систему законодательства о СМИ. Конечно, нужно учитывать, что данная юридическая формулировка появилась еще за два года до принятия Конституции РФ 1993 г. и, следовательно, подлежала уточнению с учетом равенства всех субъектов Федерации (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).

Однако изменение данной формулировки ч. 1 ст. 5 Закона о СМИ было связано, как представляется, не с необходимостью привести закон в терминологическое соответствие с Конституцией РФ, а с желанием обнулить меры экономической поддержки СМИ, введенные в 1995 г. и даже сохранившиеся после дефолта 1998 г. Ничем иным нельзя объяснить тот факт, что формулировка ч. 1 ст. 5 Закона о СМИ была изменена именно печально знаменитым Законом № 122-ФЗ от 22.08.2004, вошедшим в историю под названием «закон о монетизации льгот». Тем же законом были признаны утратившими силу принятые в 1995 г. федеральные законы «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» и «Об экономической поддержке районных (городских) газет», которые – при всех своих несовершенствах – помогали российским медиа преодолеть неизбежные трудности радикальных экономических реформ.

Рассмотрим этот вопрос в общем контексте разграничения предметов ве́дения между Федерацией и ее субъектами. Пункт «и» ст. 71 Конституции РФ в изначальной редакции устанавливал, что к исключительной компетенции РФ относятся «федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь». В результате конституционной реформы 2020 г. эта формула приобрела следующий вид: «федеральные транспорт, пути сообщения, информация, информационные технологии (курсив мой. – М. Ф.) и связь». В то же время п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит общие вопросы культуры к совместной компетенции РФ и ее субъектов, а ст. 4 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 № 3612-I относит сюда «телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей». В сферу совместной компетенции попадает и административное законодательство (п. «к»). Следовательно, законодательство о массовых коммуникациях по необходимости распадается на три сегмента, в первом из которых реализуется исключительное ве́дение Федерации, во втором – совместное ве́дение, в третьем – исключительное ве́дение субъектов Федерации.

В Конституции РФ не детализируется, что подразумевается под категориями «федеральные… информация, информационные технологии и связь». Как справедливо отмечает А. Г. Дейнеко, «синтаксически прилагательное “федеральные” относится ко всей цепочке терминов, от транспорта до связи. И если применительно к транспорту законодательство предусматривает разделение транспортных систем на федеральные и региональные, то в отношении информации это сделать практически невозможно. Информация, согласно гражданскому законодательству РФ, не является объектом гражданских прав (что само по себе небесспорно), а следовательно, не может принадлежать в частноправовом смысле ни Российской Федерации, ни ее субъектам. Законодательство субъектов Российской Федерации вообще не содержит дефиниции термина “региональная информация”»[65].

Хотя в законодательстве действительно отсутствует деление на «федеральную» и «региональную» информацию, можно предположить, что законодатель в данном случае имеет в виду федеральные медиа, регулировать функционирование которых даже практически невозможно на уровне регионов. Для примера зададимся вопросом: сможет ли орган государственной власти субъекта РФ обязать федеральную телекомпанию не показывать передачи эротического характера в то или иное время, да еще с учетом многочисленности часовых поясов в России? Несмотря на то что подобное предусмотрено ч. 2 ст. 37 Закона о СМИ, это практически нереализуемо. В то же время аналогичное требование, адресованное региональному вещателю, ретранслирующему федеральный телеканал, имеет все шансы быть реализованным.

Что же касается региональных массовых коммуникаций, например местных газет, то здесь нужно признать исключительную компетенцию субъектов РФ, поскольку ст. 72 Конституции РФ не указывает «региональные информацию и связь» среди предметов совместной компетенции.

Не будем, однако, забывать, что п. «в» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительной компетенции РФ «регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина», а следовательно, в том числе регулирование и защиту свободы массовой информации, закрепленной в ст. 29 как одно из конституционных прав и свобод человека и гражданина. В то же время п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит «защиту прав и свобод человека и гражданина» к совместной компетенции. Следовательно, субъект Федерации вправе регулировать отношения в сфере массовых коммуникаций, во-первых, только в форме закона и, во-вторых, только в части защиты свободы массовой информации и связанных с ней прав и свобод человека и гражданина. Наконец, в-третьих, субъект Федерации вправе издавать в сфере массовых коммуникаций только такие нормативные правовые акты, которые соответствуют федеральному Закону о СМИ.

В законодательство РФ о массовых коммуникациях входят также принципы и нормы международного права, касающиеся свободы выражения мнений, свободы информации, свободы творчества и других вопросов организации и функционирования медиа. Такой вывод следует, во-первых, из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». При этом, согласно правовой позиции ВС РФ, «под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо»[66].

Во-вторых, об этом же свидетельствует включение в ст. 5 Закона о СМИ «Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации» части второй: «Если межгосударственным договором, заключенным Российской Федерацией, предусмотрены для организации и деятельности средств массовой информации иные правила, чем установленные настоящим Законом, применяются правила межгосударственного договора».

Это позволяет присоединиться к мнению В. В. Ершова о том, что «теоретически бесперспективно, а практически нецелесообразно создавать самые разнообразные дуалистические системы права, искусственно разграничивающие “право” и “закон”, “должное” и “позитивно установленное органами государственной власти”, международное и национальное право. Думаю, что и с теоретической, и с практической точек зрения необходимо рассматривать все право в Российской Федерации в виде единой системы взаимосвязанных и взаимообусловленных форм международного и российского права»[67].

При этом следует иметь в виду внесенную в Конституцию РФ в 2020 г. поправку, согласно которой «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации» (ст. 79).

Структурообразующий характер Закона о СМИ в системе законодательства о массовых коммуникациях. Выше мы проанализировали содержание ч. 1 ст. 5 Закона о СМИ в контексте сочетания федерального и регионального законодательства. Теперь нам следует рассмотреть эту правовую норму в смысле соотношения Закона о СМИ с иными нормативными правовыми актами РФ. Буквальное толкование ее позволяет сделать вывод, что любой нормативный правовой акт в сфере законодательства о средствах массовой информации должен издаваться в соответствии с Законом о СМИ. Тем самым законодатель отводит Закону о СМИ роль структурообразующего элемента, который интегрирует различные по своему местоположению в законодательстве правовые нормы в единую систему взаимосвязанных, взаимодополняющих правил поведения, регулирующих относительно обособленную совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования массовых коммуникаций.

Согласно доктрине медиаправа, воплощенной в Законе о СМИ, изложенная правовая конструкция была призвана в максимальной степени обеспечить построение стройного и непротиворечивого отраслевого законодательства в сфере массовых коммуникаций на основе структурообразующего Закона о СМИ. Правовая позиция КС РФ, в принципе, не препятствует реализации подобной конструкции.

На примере УПК РФ Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что кодекс, «будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией Российской Федерации иерархии нормативных актов». В то же время КС РФ подчеркнул, что «противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод», а значит, «структурирование системы федерального законодательства, по общему правилу, предполагает, что установление новых норм, регулирующих уголовно-процессуальные отношения, – согласно самой сути и природе уголовно-процессуального закона – должно быть согласовано с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации… Появление в регулировании уголовного судопроизводства нормативных положений, противоречащих Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации, может создать неопределенность в правовом положении участников судопроизводства, привести к нарушениям прав и законных интересов граждан и в конечном счете – к дестабилизации единого правового пространства в сфере уголовного судопроизводства»[68].

Таким образом, КС РФ признал наличие особой роли, которую играет в правовой системе РФ кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений, и право законодателя устанавливать приоритет такого структурообразующего элемента перед иными федеральными законами в регулировании соответствующего круга отношений.

Рассматривая Закон о СМИ под этим углом зрения, следует признать, что он и по названию, и по содержанию представляет собой именно такой систематизированный свод правовых норм, во взаимосвязи и содержательном единстве регулирующих организацию и функционирование СМИ. Имея прямое действие на всей территории РФ, Закон о СМИ призван обеспечить единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе правоприменительной практики в сфере массовой информации.

Непосредственно из текста Закона о СМИ вытекает обязанность законодателя принять в соответствии с ним законодательные акты об издательском деле (ч. 1 ст. 21), о государственной, коммерческой или иной специально охраняемой законом тайне (ч. 1 ст. 40), о случаях, когда журналист не вправе производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки (п. 6 ч. 1 ст. 47), о защите чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества журналиста в связи с осуществлением им профессиональной деятельности как лица, выполняющего общественный долг (ч. 4 ст. 49). Кроме того, Закон о СМИ предполагает внесение изменений в УК РФ, УПК РФ, КоАП РФ для конкретизации мер ответственности за ущемление свободы массовой информации (ст. 58), за злоупотребление свободой массовой информации (ст. 59) и за иные нарушения законодательства о СМИ (ст. 60).

Значительная часть этих правовых норм и актов уже существует в законодательстве. Так, с начала 1990-х годов в КоАП РФ имеются статьи, предусматривающие ответственность за нарушение порядка изготовления и распространения продукции СМИ (ст. 13.21), объявления выходных данных (ст. 13.22) и представления обязательных экземпляров документов (ст. 13.23), за воспрепятствование распространению продукции СМИ (ст. 13.16). Позднее к ним прибавились такие составы административных правонарушений, как нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов и референдумов (ст. 5.5), нарушение прав представителя СМИ на выборах (ст. 5.6), распространение продукции СМИ, содержащей нецензурную брань (ст. 6.27), злоупотребление свободой массовой информации (ст. 13.15) и др.

Пробелы и избыточные нормы в законодательстве о массовых коммуникациях. Как было показано выше, собственно законодательство о массовых коммуникациях развивается посредством как изменения (далеко не всегда удачного) Закона о СМИ, так и создания иных, дополняющих его законов, обязанных в силу требований ч. 1 ст. 5 соответствовать Закону о СМИ. При этом пробелы в правовом регулировании порой сочетаются с его избыточностью, а соответствие этого регулирования основополагающим положениям Закона о СМИ оказывается сомнительным.

Говоря о пробелах в законодательстве о массовых коммуникациях, назовем прежде всего закон о телерадиовещании, длительное отсутствие которого привело к включению в Закон о СМИ в 2011 г. значительного числа норм, касающихся порядка лицензирования теле- и радиовещания (ст. 31.1–31.9). Такое дополнение было призвано восполнить пробел, вызванный отсутствием полноформатного закона о телерадиовещании, однако привело к нарушению внутренней цельности закона и гармоничности его структуры.

Трудно не обратить внимание на исключительные превратности судьбы законопроекта о телевидении и радио. Разработанный и одобренный профильным парламентским комитетом еще в 1991 г., он так и не дошел до обсуждения на сессии Верховного Совета РФ вплоть до прерывания его законодательной деятельности в сентябре 1993 г. Как отметили авторы Закона о СМИ в монографии, посвященной истории его создания, «окно возможностей» для «законов, реально гарантирующих свободу массовой информации, открытое настежь еще в ноябре 1991 года, стало закрываться к середине декабря. Лишь ценой огромных усилий удалось «протиснуть» закон [о СМИ] в самом конце месяца. А закон о теле- и радиовещании не успел. Всё. «Окно» закрылось»[69].

Вторая попытка создать закон о телевидении и радио относится к середине 1990-х годов. Принятый ГД ФС РФ 12.05.1995 и одобренный СФ ФС РФ, он был отклонен Президентом РФ. Государственная Дума сумела 20.03.1996 преодолеть президентское вето, но при голосовании в Совете Федерации 10.04.1996 закон собрал лишь 16 % голосов.

Нельзя не учитывать, что на законе о телерадиовещании скрещиваются противоположные интересы мощных групп влияния: рекламодателей, вещателей, производителей контента, операторов связи, наконец, телезрителей и радиослушателей. Минимизация правового регулирования в этой сфере создает наилучшие условия для административного усмотрения в вопросе о свободе аудиовизуальной массовой информации, для реорганизаций государственных телерадиокомпаний и эффективного воздействия на их программную политику, для достаточно произвольного распределения и перераспределения каналов наземного эфирного вещания и «кнопок» в мультиплексах.

Серьезным пробелом является отсутствие законодательных норм об особенностях экономических отношений в сфере массовых коммуникаций. Подобные нормы, существующие во многих зарубежных странах, призваны ограничивать монополизацию медиа, обеспечивать транспарентность отношений владения и контроля, гарантировать независимость редакционной политики от произвола со стороны владельцев медиаактивов.

Избыточность правового регулирования также наносит серьезный вред законодательству о массовых коммуникациях, когда появляются нормативные правовые акты, призванные регулировать те общественные отношения, которые в этом не нуждаются. В пределах подобных зон избыточного правового регулирования свобода массовой информации оказывается существенно ограничена. Наиболее яркий пример – Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Задуманный как средство бюрократизации редакционной политики и обеспечения фракционного плюрализма, он ни одной из этих целей так и не достиг, поскольку по своей юридической органике не был приспособлен для правоприменения.

К числу избыточных с полным правом можно отнести так называемые закон о блогерах и закон о новостных агрегаторах, которые внесли в Закон об информации изменения, фактически приравнивающие эти интернет-ресурсы к СМИ. Представляется, что Закон о СМИ может быть приспособлен для регулирования деятельности в киберпространстве только в отношении интернет-СМИ («сетевых изданий»), но в отношении социальных сетей, агрегаторов информации, цифровых платформ, сервисов и т. п. – лишь при условии его трансформации в федеральный закон о массовых коммуникациях.

В законодательстве «распылено» немало единичных норм, регулирующих отношения в сфере массовых коммуникаций, но не входящих непосредственно в систему законодательства о средствах массовой информации. Наличие таких норм нельзя однозначно оценить как негативное явление, хотя оно, конечно, свидетельствует о недостаточной инкорпорации законодательства о массовых коммуникациях. Основная оценка должна зависеть от того, насколько та или иная норма вписывается в общую доктрину медиаправа.

Нередко именно через «распыленные» нормы в сферу регулирования массовых коммуникаций проникают положения, противоречащие Закону о СМИ. Например, Федеральный закон от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает дополнительные основания для привлечения редакций СМИ к административной и гражданско-правовой ответственности за содержание распространенных сообщений и материалов. Лишь восемь лет спустя в законе появилось изъятие, согласно которому «производство, выпуск или распространение зарегистрированных средств массовой информации не является манипулированием рынком независимо от их влияния на цену, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром». В законодательстве о выборах, напротив, нормы, касающиеся использования массовых коммуникаций, вполне уместны, однако они не всегда отличаются четкостью и последовательностью, что вынуждает обращаться в КС РФ для устранения правовой неопределенности.

В свою очередь, Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что «неопределенность содержания правовой нормы препятствует ее единообразному пониманию, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации»[70].

Согласно правовой позиции высшего органа конституционного правосудия, «правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом»[71].

Впрочем, правовая позиция КС РФ в вопросе о негативной роли правовой неопределенности не столь императивна, как может показаться. Так, в определении КС РФ от 20.12.2018 № 3154-О указано, что «отсутствие легальной дефиниции того или иного понятия само по себе не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, не позволяющую субъектам соответствующих правоотношений и правоприменительным органам осознавать и единообразно применять правила поведения, установленные нормами, в которых данное понятие используется». Более того, «требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение – как запрещенное, так и дозволенное, – вовсе не исключает использование оценочных или общепринятых понятий: законодатель не лишен возможности прибегать к ним, если значение таких понятий доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений по вопросам их применения (постановления от 14 апреля 2008 года № 7-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 8 апреля 2014 года № 10-П и др.)»[72].

Помимо законов правовой режим СМИ на федеральном уровне определяется также многочисленными указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами Центральной избирательной комиссии, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), различными ведомственными инструкциями. В той части, в которой данные акты ограничивают свободу массовой информации, они противоречат положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, устанавливающей, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом и только в строго определенных целях. Кроме того, в этой части они противоречат Закону о СМИ, согласно которому свобода массовой информации может быть ограничена только законодательством о СМИ (ст. 1), которое, в свою очередь, издается в соответствии с Законом о СМИ (ч. 1 ст. 5).

Подобные противоречия, по идее, невозможны в правовом государстве, опирающемся на принцип верховенства права. Как подчеркивает В. А. Виноградов, «правовое государство и верховенство права могут идеологически, политически, юридически подменяться верховенством посредством права (или закона), что свойственно формуле полицейского государства, которое, в отличие от правового, основывается на том, что цель оправдывает средства»[73].

Тенденции развития российского законодательства о массовых коммуникациях. Изменение и дополнение Закона о СМИ. Региональное нормотворчество в сфере массовых коммуникаций.

Тенденции развития российского законодательства о массовых коммуникациях. Возникшее в нашей стране в начале 1990-х годов правовое регулирование массовых коммуникаций в дальнейшем показало довольно высокий уровень изменчивости при последовательном сохранении следующих основных тенденций:

• общее возрастание числа норм, регулирующих сферу массовых коммуникаций;

• расширение предмета правового регулирования путем, во-первых, включения СМИ, распространяемых в интернете (так называемые сетевые издания), в понятие «средства массовой информации», а во-вторых, фактического приравнивания к СМИ новостных агрегаторов через Закон об информации;

• сочетание преемственности в регулировании наиболее важных, базовых общественных отношений с изменчивостью правовой политики применительно к другим отношениям в сфере массовой информации (например, неизменность понятия цензуры сочетается с высокой подвижностью понятия «злоупотребление свободой массовой информации»);

• оставление вне сферы правового регулирования целого ряда важных вопросов функционирования СМИ (например, особенностей экономических отношений в сфере СМИ с учетом необходимости обеспечения информационного плюрализма в обществе);

• последовательное наращивание ограничений в отношении иностранного участия в медиабизнесе;

• расширение пробелов в правовом регулировании сферы массовых коммуникаций (например, порядок работы журналистов, освещающих контртеррористические операции, законодательно не определен, тогда как его нарушение рассматривается в ст. 2 Закона о СМИ как злоупотребление свободой массовой информации);

• последовательное расширение понятия «злоупотребление свободой массовой информации»;

• последовательное увеличение числа оснований и процедур приостановления и прекращения выпуска СМИ, признания регистрации СМИ недействительной;

• увеличение с помощью специальных законов, не относящихся к законодательству о СМИ, количества ограничений в отношении прав журналистов, установленных Законом о СМИ (например, с 2016 г. присутствовать на избирательных участках в день голосования вправе только аккредитованные представители СМИ);

• увеличение числа составов административных правонарушений в сфере массовых коммуникаций;

• усиление ответственности за административные правонарушения и уголовные преступления, совершенные с использованием массовых коммуникаций.

При этом неизменной остается конституционная база правового регулирования массовых коммуникаций, так же как и структурообразующий характер Закона о СМИ.

За десятилетия, прошедшие после принятия Закона о СМИ, появились многочисленные законы, касающиеся:

• правового режима информации:

«О государственной тайне»,

«Об информации, информационных технологиях и о защите информации»,

«О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»;

• отдельных видов массовых коммуникаций и отдельных аспектов их деятельности:

«О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»,

«О противодействии экстремистской деятельности»,

«О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (утратил силу в 2004 г.),

«Об экономической поддержке районных (городских) газет» (утратил силу в 2004 г.),

«О связи»,

«О рекламе»,

«О таможенном тарифе»,

«Об обязательном экземпляре документов»,

«Об электронной подписи»,

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

«О лицензировании отдельных видов деятельности»,

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и др.

В некоторых из них, например в Федеральном законе от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», прямо указывается на его принадлежность к законодательству о СМИ, в других же такое упоминание отсутствует.

Изменение и дополнение Закона о СМИ. Начиная с 1993 г. отечественные парламентарии неоднократно пытались радикально пересмотреть Закон о СМИ, стремясь прежде всего ограничить гарантированную Конституцией РФ свободу массовой информации. Однако ни одна инициатива, предполагающая создание принципиально нового структурообразующего закона в этой сфере или даже новой версии существующего закона, как это случилось, например, с Законом об информации в 2006 г., не имела успеха. Правда, это не мешает законодателю последовательно вносить в закон изменения и дополнения, многие из которых, хотя и не поколебали его концепцию, но серьезно нарушили его архитектонику, логическую стройность, концептуальную цельность. В некоторых случаях даже, казалось бы, незначительные, чисто юридико-технические поправки оказывались некорректными и контрпродуктивными.

За более чем три десятилетия действия Закона о СМИ четко сформировались определенные тенденции, связанные с его изменением.

Во-первых, законодатель, хотя и далеко не сразу, исправил некоторые ошибки, допущенные при создании закона. Например, изначальную юридико-логическую ошибку, связанную с некорректным использованием понятия «средства массовой информации» при конструировании ряда норм. Она состояла в том, что в латентно-дефектных нормах СМИ понималось не как объект, а как субъект правоотношений, чья деятельность может быть урегулирована, организована, приостановлена, прекращена, возобновлена и т. д.[74]

Хотя большинство дефектных норм не исправлены до сих пор, в некоторых новых нормах эта ошибка уже не повторяется. Так, ст. 6.1 объединяет всех субъектов правоотношений, складывающихся на основе данного нормативного правового акта, понятием «лица, осуществляющие деятельность в области средств массовой информации», а ст. 16.1 вместо «приостановления деятельности» СМИ говорит о «приостановлении выпуска» СМИ (подробнее об этом см. в § 2.1).

Во-вторых, очевидной тенденцией в изменении Закона о СМИ стало последовательное расширение понятия «злоупотребление свободой массовой информации». Начиная с 1995 г. ст. 4 «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации» Закона о СМИ подвергалась изменениям не менее полутора десятков раз. При этом оказался полностью разрушен концептуальный подход к определению данного понятия, который основывался на том, что злоупотребление свободой массовой информации заключается в использовании средства массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, т. е. наиболее общественно опасных деликтов (подробнее об этом см. в § 3.3).

В-третьих, еще одна явная тенденция в изменении Закона о СМИ – увеличение оснований для приостановления и прекращения производства и выпуска СМИ. Это стало результатом:

а) многократного расширения перечня видов злоупотребления свободой массовой информации (ст. 4);

б) установления возможности прекращения производства и выпуска СМИ в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»;

в) введения процедуры приостановления выпуска СМИ до окончания избирательной кампании за неоднократное нарушение избирательного законодательства;

г) введения процедуры приостановления выпуска СМИ в связи с нарушением запретов и ограничений, связанных с иностранным участием;

д) введения процедуры внесудебного приостановления выпуска СМИ на срок до шести месяцев по требованию Генерального прокурора РФ или его заместителей;

е) введения процедуры признания регистрации СМИ недействительной по требованию Генерального прокурора РФ или его заместителей (подробнее см. в гл. 5).

В-четвертых, Закон о СМИ за последние три десятилетия неоднократно пополнялся нормами, призванными ограничить иностранное участие в медийной отрасли, чтобы тем самым предотвратить вмешательство других государств во внутренние дела России. В его изначальной редакции подобные ограничения также имели место: иностранные граждане и апатриды, не проживающие постоянно на территории РФ, не имели права учреждать средства массовой информации. Начиная с 2001 г. последовательно вводились ограничения в отношении иностранного участия в капитале учредителей СМИ, издателей, вещателей. Сначала это касалось только федеральных телерадиокомпаний, а верхняя граница участия устанавливалась на уровне 50 %. В 2014 г. предельный уровень иностранного участия был снижен до 20 % и распространен на все без исключения СМИ (подробнее см. в гл. 7).

В-пятых, важной позитивной тенденцией в изменении Закона о СМИ стало его приближение к потребностям развития современной экосистемы массовых коммуникаций. Это выразилось, в частности, в появлении института сетевых изданий (подробнее об этом см. в § 2.3).

Представляется, что Закон о СМИ далеко не исчерпал свой потенциал, однако нуждается в серьезной корректировке.

Во-первых, необходимо привести Закон в терминологическое соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами (например, «О военном положении»), ГК РФ, УК РФ и другими кодексами, с Законом об информации, иными федеральными законами. В частности, термин «возмещение морального вреда», использующийся в ст. 62 Закона о СМИ, должен быть заменен на «компенсацию морального вреда», чтобы не порождать противоречия со ст. 151, 1099, 1100 и 1101 ГК РФ (подробнее см. в гл. 11).

Во-вторых, целесообразно исправить те юридико-логические дефекты, которые изначально имелись в Законе о СМИ или образовались в результате внесения в него изменений и дополнений. Например, в 2007 г. в ст. 4 были включены нормы, касающиеся порядка освещения в СМИ контртеррористических операций. Данные нормы нарушают не только структуру статьи, озаглавленной «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации», но и общую архитектонику Закона о СМИ. В связи с этим целесообразно исключить данные нормы из ст. 4 и одновременно дополнить Закон двумя статьями, первая из которых установит общие правила распространения в СМИ информации о террористическом акте и контртеррористической операции, а вторая определит особые условия работы журналистов в зоне проведения такой операции (подробнее об этом см. в § 9.3).

В-третьих, следует восполнить имеющиеся в Законе о СМИ пробелы, связанные с формированием новой экосистемы массовых коммуникаций, в которой понятие СМИ подлежит расширению и уточнению (подробнее см. в гл. 2).

В-четвертых, целесообразно дополнить Закон нормами, касающимися саморегулирования в сфере массовой информации. В качестве ориентира могут быть взяты нормы Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», в котором данной теме посвящена отдельная глава.

Наконец, в-пятых, очевидной перспективой Закона о СМИ является его постепенная трансформация в федеральный закон о массовых коммуникациях, призванный не только упорядочить существующую нормативно-правовую базу в этой сфере, но и системно урегулировать складывающиеся в современной медийной экосистеме общественные отношения при безусловном сохранении тех демократических принципов, которые были в него заложены в 1991 г. и не потеряли своей актуальности по сей день.

Региональное нормотворчество в сфере массовых коммуникаций. До 2005 г. в нескольких десятках субъектов РФ действовали собственные законы, регулировавшие отдельные вопросы организации и функционирования СМИ. В большинстве своем они касались экономической поддержки региональных СМИ, освещения в государственных и муниципальных СМИ деятельности соответствующих органов власти и самоуправления, распространения продукции специализированных эротических СМИ. Среди наиболее удачных – законы Чувашии, Красноярского края, Архангельской, Ленинградской, Магаданской, Мурманской, Свердловской и Тверской областей.

В тот период в четырех субъектах РФ (Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, ХМАО – Югра) действовали комплексные региональные законы «О средствах массовой информации». Они были не только менее демократичны, чем федеральный закон, но и зачастую откровенно игнорировали его. Так, Кодекс Республики Башкортостан о средствах массовой информации (ст. 64) даже не упоминал федеральный Закон о СМИ, а журналистов, представлявших «внереспубликанские» СМИ, т. е. зарегистрированные на федеральном уровне или в других субъектах РФ, приравнивал к иностранным корреспондентам. Создатели Кодекса не остановились перед изменением предмета регулирования данного нормативного акта, распространив его действие на «компьютерную информацию» и создав тем самым проблему его сопряжения с другими источниками информационного права. Они расширили перечень составов злоупотребления свободой массовой информации, включив сюда «использование выражений и аудио-видеопродукции, оскорбляющих человеческое достоинство».

Кодекс открывал лазейки для воссоздания органов цензуры, устанавливая, что «недопустимость цензуры» не распространяется на «случаи, предусмотренные действующим законодательством». Он вводил дополнительные требования при регистрации СМИ, расширял перечень оснований для отказа в регистрации, для признания свидетельства о регистрации недействительным, для прекращения деятельности СМИ и т. д. В то же время Кодекс существенно ограничивал самостоятельность редакций в пользу учредителей, урезал их возможности по защите своих интересов, поскольку не содержал норм об условиях освобождения редакций и журналистов от ответственности. По всем перечисленным и многим другим позициям этот нормативный правовой акт явно противоречил нормам федерального Закона о СМИ.

В то же время Кодекс содержал интересные правовые решения ряда проблем, не затронутых федеральным законодательством. Так, он включал статью о недопустимости монополизации СМИ: «Ни один учредитель не вправе иметь в собственности, владении, пользовании, управлении более тридцати процентов всех средств массовой информации, зарегистрированных (осуществляющих деятельность) в республике».

Напротив, законы о СМИ Кабардино-Балкарской Республики и ХМАО – Югры отличались предельной близостью к федеральному закону. Имевшиеся здесь расхождения были незначительны. В то же время можно только приветствовать попытку регионального законодателя установить административную ответственность за введение цензуры, монополизацию СМИ, незаконный отказ в регистрации СМИ, воспрепятствование распространению продукции СМИ, злоупотребление правами журналиста, оказание давления на руководство редакции и т. д.

Порой в региональном законодательстве принимались довольно экзотичные нормативные правовые акты. Так, с 1991 по 2002 г. в Татарстане действовал закон, который устанавливал административную ответственность в виде штрафа с конфискацией продукции СМИ за публичное оскорбление или клевету в отношении главы республики. С 2000 по 2002 г. действовал Закон г. Москвы «Об административной ответственности за злоупотребление свободой распространения информации», который предусматривал большие штрафы за распространение печатных изданий и иной продукции СМИ, призывавших к насильственному захвату власти, либо направленных на разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной ненависти и вражды, либо пропагандирующих агрессивную войну. Исключение делалось для материалов, которые «представляют собой описание исторических событий».

Анализ регионального законодательства о СМИ позволил группе отечественных правоведов разработать в начале 2000-х годов Модельный закон о СМИ, призванный стать неким лекалом для законодателей в субъектах РФ[75]. Однако этот проект не имел продолжения, поскольку печально знаменитый «закон о монетизации льгот», о чем говорилось выше, произвольно лишил субъекты РФ возможности осуществлять правотворчество в сфере массовых коммуникаций. После этого региональные власти были вынуждены под давлением прокуратуры отменить свои законы, действовавшие в этой сфере. Попытки оспорить требования прокуратуры в судебном порядке успеха не имели.

В сфере массовых коммуникаций следует различать административное правоприменение и судебное правоприменение.

Административное правоприменение осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством РФ возложен надзор за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций. В разные периоды времени это федеральное ведомство именовалось по-разному: Государственная инспекция по защите свободы печати и массовой информации при Министерстве печати и информации РФ, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультура), Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).

Судебное правоприменение в сфере массовых коммуникаций осуществляется судом. Учитывая роль СМИ как института демократического правового государства, законодатель установил более высокий уровень подсудности для рассмотрения дел о прекращении производства и выпуска СМИ. Согласно КАС РФ, дела о прекращении выпуска средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта РФ, относятся к подсудности соответствующего республиканского Верховного Суда, областного, краевого суда (ст. 20). Если же продукция СМИ предназначена для распространения на территории двух и более субъектов РФ, то дела о прекращении их выпуска относятся уже к подсудности Верховного Суда РФ (ст. 21).

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Определите понятие медиаправа как комплексной отрасли права.

2. В чем специфика метода правового регулирования, присущего медиаправу как подотрасли информационного права?

3. Каковы источники медиаправа?

4. Какое место медиаправо занимает в системе российского права и законодательства?

5. Охарактеризуйте систему нормативного регулирования средств массовой информации и пропаганды в Советском Союзе.

6. Как повлиял Закон СССР о печати на развитие свободы массовой информации в Российской Федерации?

7. Каково значение Закона о СМИ для развития отечественного законодательства?

8. В чем состоит структурообразующий характер Закона о СМИ?

9. Расскажите о тенденциях изменения российского законодательства о массовых коммуникациях.

10. Приведите примеры пробелов и избыточности в законодательстве о массовых коммуникациях.

В результате изучения данной главы обучающийся должен

знать:

• основные и производные понятия медиаправа;

• правовые признаки СМИ;

• черты сходства и различия наименования (названия) СМИ и товарных знаков, фирменных наименований как средств индивидуализации;

• особенности правового регулирования интернет-медиа;

• специфику зарубежного опыта правового регулирования интернет-медиа;

уметь:

• различать и классифицировать формы и виды СМИ;

• объяснить родовидовые связи между понятиями, входящими в тезаурус медиаправа;

• описать особенности наименования (названия) СМИ в качестве средства индивидуализации (идентификации);

• охарактеризовать критерии и индикаторы, предлагаемые для определения так называемого нового понятия СМИ;

• объяснить причину неудачи «закона о блогерах»;

владеть:

• понятийным аппаратом медиаправа;

• совокупностью методологических приемов работы с источниками медиаправа.

§ 2.1. Массовые коммуникации как объект правового регулирования

Тезаурус медиаправа. Понятие средства массовой информации. Правовые признаки СМИ. Формы распространения массовой информации и виды СМИ.

Тезаурус медиаправа. Тезаурусом, или глоссарием, обычно называют собрание специальных терминов, принятых в определенной области знания, практической деятельности, профессии и т. д. Филологи изучают тезаурусы, например, Шекспира или «Войны и мира», историки – тезаурус «Повести временных лет», лингвисты – тезаурус русских идиом и т. д. Юридическая наука не только исследует тезаурусы отдельных отраслей права или законодательства, но и конструирует их, предлагая законодателю готовый комплекс правовых понятий и их определений.

Как отмечает В. Б. Исаков, критически оценивая законодательную практику последних лет, следует «принять меры для упорядочения языка и терминологии законодательства. Необходимо создание многоязычных электронных словарей-тезаурусов, а еще лучше – электронных энциклопедий юридической терминологии. Каждый вновь принимаемый документ должен проходить экспертизу на соответствие терминологическим стандартам. Законодатели должны сознавать, что непрерывная кодификация юридической терминологии – одна из базовых основ законотворчества, без которой оно не может быть системным и эффективным»[76].

Тезаурус не только отражает актуальное состояние законодательства, но и образует необходимую терминологическую базу для реализации перспектив LegalTech. И чем выше качество тезауруса, тем более эффективным будет его использование в качестве важнейшего элемента информационно-правовых систем, для автоматического поиска информации, автоматизированного индексирования и реферирования нормативных текстов, генерирования юридических документов.

Основой тезауруса нормативного правового акта или, как в данном случае, комплексной отрасли права являются иерархические отношения составляющих его терминов, их родовидовая связь, которая требует максимального раскрытия семантических отношений между терминами. Они «относятся к категории логических отношений, или отношений подобия (аналогии), и базируются на внутренних связях между отдельными свойствами и качествами понятий, на какой-либо их общей характеристике. Они иерархичны, и иерархичность проявляется в том, что каждый класс является видом одного более высокого в иерархической цепи и родом по отношению к классам, расположенным ниже»[77].

Тезаурус законодательства о массовых коммуникациях сосредоточен прежде всего в ст. 2 Закона о СМИ. Базовым здесь является понятие массовой информации, которое определено как «предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы». Принимая во внимание, что между понятием «массовая информация» в Законе о СМИ и понятием «информация» в Законе об информации имеется очевидная родовидовая связь, обратимся к этому последнему закону.

В тезаурусе Закона об информации понятие «информация» определено следующим образом: «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления» (п. 1 ст. 2). Проведя логическую операцию – подстановку терминов, получим следующее определение: «массовая информация – сведения (сообщения, данные), предназначенные для неограниченного круга лиц в форме печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных сообщений и материалов».

Такое определение вполне могло бы удовлетворять потребности медиаправа пока не появился феномен омнимедиа, главная характеристика которого – персонализация информационного продукта. «Облачные вычисления и технологии больших данных, – пишет Ю. М. Батурин, – позволяют медиакомпаниям собирать информацию о местоположении, привычках и предпочитаемых каналах индивидуумов, составляющих их аудиторию, чтобы предоставлять им индивидуальные программы в любое время, в любом месте и в любой желаемой форме. Новостная платформа омнимедиа выполняет “интеллектуальное” (с помощью искусственного интеллекта) обнаружение контента для последующего объединения, выполняет анализ тем с помощью облачных вычислений и анализа больших данных, в режиме реального времени формирует свежие новости, предоставляет справочные данные для планирования выпуска новостей и – далее – персонифицированного обслуживания потребителя»[78].

По мнению Ю. М. Батурина, «термины “СМИ” и “массмедиа” уже не могут применяться к омнимедиа: массовая информация в СМИ предназначена для неопределенного круга лиц. В омнимедиа же информация существует в «массовом состоянии» только до завершения этапа сбора информации; после этого происходит индивидуализация информационного пакета для конкретного потребителя. Для таких медиа Ю. М. Батурин предлагает термин «интегрированные средства информации» (ИСИ). «ИСИ представляют собой омнимедийную платформу, объединяющую новостное агентство, газету, радио, телевидение, интернет и другие медиа, выступающие под единым логотипом. Персонализация информации в омнимедиа – хороший шанс снять неопределенность отношений между правом массовой информации и информационным правом, возникшую в результате частичного пересечения объектов регулирования (достаточно сравнить статьи законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и «О средствах массовой информации»). Сегодня, когда СМИ в основном ушли в интернет, они частично сменили регулятор – право массовой информации на информационное право»[79].

Именно частичное пересечение объектов правового регулирования привело к парадоксам в медиаправе, когда, например, прекратить производство и выпуск сетевого издания, т. е. интернет-сайта, зарегистрированного в качестве СМИ, за неоднократное злоупотребление свободой массовой информации можно только в судебном порядке (ст. 16 Закона о СМИ), а ограничить доступ к этому же интернет-сайту – во внесудебном (ст. 15.1, 15.1–1 и другие статьи Закона об информации). В данном случае налицо результат использования законодателем стандартных средств правового регулирования для решения нестандартных проблем. Как отмечает Шошана Зубофф, «беспрецедентное неизбежно неузнаваемо. Когда мы сталкиваемся с чем-то беспрецедентным, мы автоматически интерпретируем его сквозь призму знакомых категорий, тем самым делая невидимым именно беспрецедентное в нем»[80]