Медиаправо: доктрина, законодательство, правоприменение

В результате изучения данной главы обучающийся должен

знать:

• предмет, метод и цели медиаправа;

• какова роль информационных технологий в регулировании массовых коммуникаций;

• что представляет собой система и каковы источники медиаправа;

• основные этапы становления медийного законодательства;

• особенности развития законодательства о повременной печати и о цензуре в Российской империи;

• основные этапы создания российского законодательства о массовых коммуникациях в общем контексте формирования новой российской государственности;

• определение понятия «законодательство Российской Федерации о массовых коммуникациях»;

• основные этапы изменения Закона о СМИ;

• тенденции развития регионального законодательства в сфере массовых коммуникаций;

уметь:

• пользоваться источниками медиаправа;

• объяснить, в чем заключается нормативный плюрализм в регулировании сферы массовых коммуникаций;

• рассуждать о роли медиаправа в системе российского права и законодательства;

• раскрыть роль суда в обеспечении функционирования массовых коммуникаций как института демократического правового государства;

• охарактеризовать особенности нормативного регулирования медиа в СССР;

• разъяснить, в чем выражается структурообразующий характер Закона о СМИ;

• очертить тенденции развития российского законодательства о массовых коммуникациях;

• объяснить причины пробелов и избыточности в законодательстве о массовых коммуникациях;

владеть:

• понятийным аппаратом медиаправа;

• навыками историко-правового анализа законодательства о массовых коммуникациях;

• совокупностью методологических приемов работы с источниками медиаправа.

§ 1.1. Предмет медиаправа и особенности метода правового регулирования в сфере массовых коммуникаций

Доктрина

Предмет медиаправа. Метод медиаправа. Цели медиаправа. Нормативный плюрализм в регулировании сферы массовых коммуникаций. Роль программного обеспечения в регулировании массовых коммуникаций.

Предмет медиаправа. Медиаправо, иначе именуемое правом массовых коммуникаций или правом СМИ, возникло в нашей стране как некая относительно обособленная часть юридической науки, права, законодательства и как учебная дисциплина в самом начале 90-х годов прошлого века, когда впервые в российской истории были приняты законы о средствах массовой информации (далее – СМИ): Закон СССР от 12.06.1990 № 1552-I «О печати и других средствах массовой информации» (далее – Закон о печати) и Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-I «О средствах массовой информации» (далее – Закон о СМИ).

В последующие десятилетия по мере развития информационно-коммуникационных технологий (далее – ИКТ) границы медийной инфраструктуры общества радикально расширялись. Наряду с традиционными СМИ появились новые массовые коммуникации, функционирование которых уже не укладывалось в законодательство о традиционных СМИ. В результате медиаправо постепенно начало трансформироваться из права СМИ в право массовых коммуникаций – как подотрасль юридической науки, права, законодательства, а также учебную дисциплину.

Начало процессу такой трансформации было положено еще в 1991 г. в Законе о СМИ, в котором «на вырост» была предусмотрена норма об «иных средствах массовой информации»: под ними понималось периодическое распространение печатных материалов, сообщений, изображений, «созданных с помощью компьютеров и (или) хранящихся в их банках и базах данных», а также периодическое распространение массовой информации «через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети» (ст. 24). При всем очевидном несовершенстве этой нормы она позволяла юридически институализировать и легализовывать первые отечественные интернет-СМИ. В практику регистрирующего органа они вошли под названием «электронные периодические издания», число которых на 30.06.2024 составило 2964. Только в ноябре 2011 г. на смену прежней нормы пришла новая, делающая возможной добровольную регистрацию интернет-сайта в качестве средства массовой информации, так называемого сетевого издания (ч. 2 ст. 8 Закона о СМИ).

Процесс трансформации медиаправа из права СМИ в право массовых коммуникаций далеко не завершен. Ныне медийная инфраструктура общества, доросшая во многом благодаря конвергенции различных видов медиа до уровня экосистемы (media ecosystem), характеризуется еще бо́льшим разнообразием и объемлет не только традиционные средства массовой информации (периодические печатные издания, телеканалы, информационные агентства и т. д.) и сетевые издания, но и многочисленные информационно-посреднические структуры (агрегаторы контента, социальные сети, цифровые платформы и сервисы и т. п.), а кроме того, неисчислимое множество конечных пользователей, становящихся как потребителями, так и производителями массовой информации (например, блогеров).

Однако, если регулирование организации и функционирования традиционных СМИ и сетевых изданий уже интегрировано в медиаправо, то в отношении других участников медийной экосистемы законодательство продолжает оставаться разрозненным и фрагментарным. Более того, в последние полтора десятилетия оно преимущественно обновляется не путем модернизации Закона о СМИ, а через изменение главного, структурообразующего источника всего континуума информационного права – Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон об информации).

В результате нарушается системность информационного законодательства, нарастает его хаотичность, накапливаются противоречия и пробелы. Бессистемность правотворчества, в свою очередь, нарушает стабильность правоприменительной практики. «Одна из сложных задач – пишет Ю. А. Тихомиров, – преодоление бессистемности в правотворчестве и хаотичности в правоприменении, когда теряются связи между институтами и органами, соотношение между различными правовыми актами, утрачивается чувство целостности в решении стратегических задач страны»[7]. В частности, правоведы справедливо обращают внимание на такое негативное явление, как принятие под каждую сиюминутную задачу специального федерального закона.

В этой ситуации повышается значимость научного осмысления накопившихся правовых проблем. Как отмечает, в частности, В. Н. Синюков, «для отечественного типа социального обновления при всем его иррационализме, непредсказуемости и перманентной политической хаотичности тем не менее вот уже на протяжении двух веков весьма характерно стремление опереться на научный авторитет, рациональную программу переустройства общества»[8]. В данном случае роль ориентира для законодателя, а вслед за ним и для правоприменителя должна сыграть научная доктрина медиаправа, которая в отсутствие кодифицированного законодательного акта, системно регулирующего функционирование массовых коммуникаций в современном российском обществе, призвана стать связующим звеном между установленными в 1993 г. конституционными основами правового порядка современной России в их адекватном теоретическом освоении и конкретикой формирования правового регулирования и правоприменительной практики в данной сфере[9].

Согласно доктрине, медиаправо – это самостоятельная комплексная отрасль права и одновременно подотрасль информационного права, объединяющая на основе конституционного института свободы массовой информации совокупность взаимосвязанных, взаимодополняющих правовых норм, регулирующих относительно обособленную группу общественных отношений, возникающих в сфере массовых коммуникаций в связи с обеспечением их организации и функционирования в качестве одного из важнейших институтов гражданского общества и демократического правового государства.

Тезис о формировании медиаправа как комплексной отрасли права и одновременно подотрасли информационного права был сформулирован автором этой книги еще в начале 2000-х годов[10]. С такой позицией соглашается, в частности, А. Г. Рихтер, указывая, что «законодательство о СМИ, сформировавшееся в 1990-е гг. как отрасль российского законодательства, в настоящее время перерастает в отрасль права в широком смысле этого понятия»[11].

Каковы аргументы в обоснование такой позиции? Прежде всего обратим внимание на то, что нормы, непосредственно связанные с организацией и функционированием массовых коммуникаций в качестве одного из важнейших институтов гражданского общества и демократического правового государства, существуют не только в различных нормативных правовых актах, но и в разных отраслях права. Объединенные общностью предмета правового регулирования – общественных отношений, непосредственно связанных с организацией и функционированием медиа, – эти нормы образуют вторичную юридическую целостность в системе права, не нарушая при этом архитектонику основных, профилирующих отраслей и не выходя из их структуры.

Отметим, что споры о том, является ли та или иная совокупность правовых норм, регулирующих специфическую область общественных отношений, отраслью права, не утихают уже много десятилетий. Достаточно вспомнить дискуссии сторонников и противников «государственного» и «конституционного» права, «хозяйственного» права, «аграрного» права, а в последнее время – «цифрового» права. По подсчетам А. А. Головиной, «в современной правовой науке резко возросло количество попыток обосновать наличие в системе права той или иной “новой” самостоятельной отрасли. Всего таких “новых” отраслей предлагается уже около шестидесяти…»[12]. Подобное явление в науке – далеко не новость: автор еще в 80-х годах прошлого века шутил на лекциях о скором пришествии «банно-прачечного права».

Медиаправо, как и другие подобные юридические образования, является комплексным в том смысле, что входящие в него нормы, как правило, связаны общностью предмета правового воздействия, но не единством метода правового регулирования. К числу подобных комплексных образований относятся финансовое право, экологическое право, космическое право, информационное право и т. д. Как отмечает О. А. Городов, «комплексные отрасли заимствуют у нескольких профилирующих отраслей часть их норм, имеют свой предмет регулирования, но не имеют специфического метода»[13].

Сам факт существования вторичных, комплексных юридических целостностей, которые объединяют нормы различных отраслей как права, так и законодательства, легко доказывается с помощью пространственно-правовых логических абстракций, опирающихся на известные факты принадлежности отдельных норм одновременно к нескольким отраслям права и размытость границ отраслевых предметов регулирования.

Представление о медиаправе как подотрасли информационного права и одновременно самостоятельной комплексной отрасли права разделяют не все правоведы. Так, классик отечественной науки информационного права И. Л. Бачило писала, что далеко не всё, относящееся к праву массовой информации, может быть включено в общую структуру информационного права. «То, что регулируется Законом о СМИ, – отмечала она, – это совершенно другая сфера отношений. Информационного права касаются только предметы информационного характера, которые включаются в систему информационных ресурсов и находятся в системе СМИ, в том числе и в системе Интернет»[14]. Подобный подход представляется логическим продолжением ограничительного толкования предмета информационного права, когда он практически сводится к предмету Закона об информации.

Ю. М. Батурин обрашает внимание на то, что информационное право возникло намного позднее медиаправа. Если рождение медиаправа можно датировать временем принятия Закона о печати (1990 г.), то для информационного права он предлагает в качестве точки отсчета 2000 г., когда последнее было впервые включено в номенклатуру научных специальностей в области юридических наук[15]. Однако представляется, что время рождения той или иной отрасли не может определять ее место в общей системе законодательства, права, юридической науки, поскольку приоритет должен быть отдан другому критерию, а именно специфике предмета правового регулирования.

Подчеркнем, что существующие ныне пробелы в правовом регулировании организации и функционирования медиа нередко восполняются с помощью норм, принадлежность которых к классическим, профилирующим отраслям права – конституционному, административному, гражданскому, уголовному, а также к процессуальным отраслям права может оказаться невыраженной. Так, норму о праве редакции СМИ на запрос информации (ст. 39 Закона о СМИ) нельзя однозначно отнести ни к одной из профилирующих отраслей права. Именно из таких норм в первую очередь и складывается собственное «тело» медиаправа как комплексной отрасли права. Одновременно из законодательных актов, регулирующих организацию и функционирование массовых коммуникаций, складывается право массовых коммуникаций как отрасль законодательства.

Метод медиаправа. Медиаправо как комплексная отрасль права не имеет собственного метода правового регулирования: оно использует методы профилирующих отраслей права, поскольку включает в свой континуум их нормы, а также, будучи подотраслью информационного права, – его специфический метод правового регулирования. Специфика этого метода связана с применением информационного права в информационно-телекоммуникационных сетях, в условиях использования цифровых технологий.

Именно развитие цифровых технологий и информационно-телекоммуникационных сетей дает основание для выдвижения гипотезы об особом методе правового регулирования, присущем только информационному праву, а следовательно, и медиаправу как его подотрасли. В ходе круглого стола в МГЮА 27.01.2000 автором была озвучена следующая гипотеза: «информационное право будет иметь свой особый метод правового регулирования, ибо он, в первую очередь, будет осуществляться в телекоммуникационных сетях, в киберпространстве. Иными словами, человек будет не просто пользоваться телекоммуникационными сетями, он будет вступать в правовые отношения, испытывать на себе правовое регулирование через телекоммуникационные сети, внутри телекоммуникационных сетей. Уже сегодня мы имеем в телекоммуникационных сетях и гражданско-правовые сделки… и многое другое. Но правовое регулирование через Интернет только зарождается»[16]. Именно в этом состоит суть особого метода правового регулирования, присущего исключительно информационному праву, а значит, и медиаправу как его подотрасли.

Отметим, что термин «киберпространство» не используется в российском законодательстве, в отличие от зарубежного, прежде всего англоязычного, где категории «cyberspace», «cybercrime» и т. д. широко применяются как в нормативных актах, так и в научных дискуссиях[17]. Укоренился этот термин и в документах международных организаций системы ООН[18]. Чтобы обеспечить общность юридического языка, предлагается определить киберпространство в терминах отечественного информационного законодательства как совокупность информационно-телекоммуникационных сетей.

Высказанная автором этого учебника почти четверть века назад гипотеза об особом методе правового регулирования, присущем информационному праву, уже получила практическое подтверждение. Появились государственные и межгосударственные органы, работающие непосредственно в киберпространстве. Это специализированные службы, осуществляющие мониторинг правопорядка в коммуникационной среде и следящие за экологией информации, суды, в том числе третейские, принимающие по интернету иски, заслушивающие стороны и выносящие решения. В киберпространстве уже осуществимо и исполнение судебных решений, во всяком случае тех, которые связаны с арестом банковского счета, наложением штрафа, ограничением доступа к информационному ресурсу, возмещением ущерба и т. д.

Но для того чтобы государство нашло себя в киберпространстве, оно должно определить там границы своего суверенитета и юрисдикции. Трансграничный интернет не признает государственных границ.

Государственный суверенитет не знает понятия киберпространства. В этом смысле государство и интернет существуют как бы в параллельных мирах.

Различия между географическим пространством и киберпространством принципиальны. В географическом пространстве коммуникацию осуществляют территориально определенные субъекты. Практически все законодательство, а в конечном счете и органы правопорядка имеют дело с материальными, осязаемыми предметами, находящимися на территории соответствующего государства. Однако в любой цифровой сети мы можем легко переключаться с материальной на нематериальную форму информации и перемещать ее в географическом пространстве, управляя ею с клавиатуры компьютера или смартфона. В киберпространстве процесс коммуникации протекает в условиях разрастания плотных, взаимосвязанных и весьма удаленных друг от друга сетей, в которых неминуемо возрастает число конфликтов как частноправового, так и публично-правового характера.

Особенности действия норм информационного права и, в частности, медиаправа в киберпространстве предопределяют необходимость скорейшей разработки и принятия соответствующей международной конвенции. Такая конвенция должна была бы установить, во-первых, зоны национальной юрисдикции в интернете по аналогии, например, с деятельностью в Арктике, а во-вторых, общие правила дозволения, обязывания и запрета в отношении деятельности в трансграничных компьютерных сетях, исходя из этического постулата «разрешено все, что не запрещено, но то, что запрещено офлайн, должно быть запрещено и онлайн». Опыт формирования международного космического права оказался бы весьма полезен в качестве образца при создании актов международного права, призванных регулировать деятельность в киберпространстве.

Цели медиаправа. Правовое регулирование в сфере массовых коммуникаций призвано обеспечить благоприятные условия для реализации следующих целей:

• свободного функционирования массовых коммуникаций как одного из важнейших институтов гражданского общества и демократического правового государства;

• надежной защиты интересов личности, общества и государства, прав юридических и физических лиц в сфере массовых коммуникаций.

Право должно коснуться всех общественных отношений в данной сфере, но необязательно в смысле их непосредственного регулирования, а в смысле как минимум их ориентирования на права человека как высшую конституционную ценность (ст. 2 Конституции РФ), на такие конституционные ценности, как свобода выражения мнений и массовой информации, политическое и идеологическое разнообразие, честь и достоинство личности, право на информацию и т. д. В этом плане особую роль играют нормы-принципы, которые закреплены в Конституции РФ и конкретизируются в Законе о СМИ. Как отмечает В. А. Виноградов, «Конституция как источник норм-целей, норм-принципов и норм-определений позволяет закладывать в содержание ее норм ценности, которые рассчитаны на будущее воплощение и позволяют конструировать желаемый образ общества и государства»[19].

Не менее важно правовое регулирование общественных отношений, субъекты которых имеют противоположные интересы в сфере массовых коммуникаций. Наглядным примером может служить вопрос о праве на доступ к информации: обычно чиновник заинтересован в сокрытии компрометирующих его сведений, а журналист, напротив, в их получении и распространении как способе защиты общественных интересов. Средством разрешения конфликта в данном случае может быть только правовое установление и деятельность по его реализации. При этом большое значение имеют процедурные нормы, содержащие процессуально-правовые гарантии реализации прав, предоставленных нормами материального права.

Отсюда, однако, не следует, что детальную правовую регламентацию всех общественных отношений в сфере массовых коммуникаций надо безоговорочно признать объективным социальным благом. Напротив, чрезмерная заурегулированность общественных отношений не менее вредоносна, чем существование пробелов в праве. «Осуществление высшего предназначения права, – писал С. С. Алексеев, – обеспечить и упорядочить свободу личности, суверенного человека, – предполагает, помимо иных моментов, известную регламентацию действий, осуществляемых людьми по собственной воле. Такая регламентация при господстве диктаторских, авторитарных режимов может быть направлена не на обеспечение свободы, а на ее подавление и в этой связи достигать весьма высокой степени “заурегулированности”. Тогда людям предоставляется лишь строго “дозированная” свобода, да притом в виде “права по разрешению” – тому разрешению, которое дают (или не дают) государственные инстанции, чиновники»[20].

Законодательное регулирование по принципу «разрешено все, что не запрещено законом» не только в большей степени соответствует природе демократического правового государства, нежели противоположный принцип, но также позволяет существенно повысить роль других социальных регуляторов, включая столь важные в сфере массовых коммуникаций правила профессиональной этики, корпоративные нормы и т. д.

Нормативный плюрализм в регулировании сферы массовых коммуникаций. Сфера массовых коммуникаций регулируется не только правовыми нормами, исследование которых составляет главный предмет данной книги. В этой сфере, как отмечает профессор Стэнфордского университета Лоуренс Лессиг, действуют четыре вида социальных регуляторов: собственно правовые нормы (правовое регулирование), саморегулирование (прежде всего профессионально-этическое), конкурентное воздействие (законы рыночной экономики) и техническое регламентирование (программный код, компьютерная программа)[21].

Помимо перечисленных выше в данной сфере действуют и другие виды социальных норм, в частности политические и корпоративные. А. Б. Венгеров и Н. С. Барабашева относят к социальным регуляторам также ценностный, директивный и информационный[22].

Особого внимания заслуживают нормы профессиональной этики и стандарты профессионального поведения в сфере массовых коммуникаций. Они вырабатываются, как правило, неправительственными организациями, объединяющими людей, работающих в данной сфере. Софийская декларация ЮНЕСКО (1997) отводит этим нормам важнейшую роль: «Профессионально правильные методы журналистской работы являются наиболее эффективной гарантией от правительственных ограничений и давления со стороны особо заинтересованных групп. Любые попытки установления норм и руководящих принципов должны исходить от самих журналистов»[23]. Тем самым ЮНЕСКО предлагает разграничить сферы государственного регулирования и профессионального саморегулирования медиа.

Такое отношение к профессионально-этическим нормам нашло отражение и в некоторых актах высших судов РФ. Так, согласно правовой позиции КС РФ, организации, осуществляющие производство и выпуск СМИ, должны действовать «на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т. е. правил профессии и этических принципов»[24]. В свою очередь, в п. 20 постановления Пленума ВС РФ 2010 г. указано, что в случае возникновения спора, связанного с освещением деятельности судов в СМИ, «не исключается возможность обращения за его разрешением в Общественную коллегию по жалобам на прессу, которая в силу пункта 4.1 ее Устава, принятого 14 июля 2005 г., рассматривает информационные споры, прежде всего нравственно-этического характера, возникающие в сфере массовой информации, в том числе дела о нарушении принципов и норм профессиональной журналистской этики».

В то же время нужно иметь в виду, что нормы этики, в том числе профессиональной, не представляют собой нечто неизменное и единообразное во все времена и во всех странах. Каждая эпоха и каждый народ устанавливают собственные стандарты свободы, гуманизма, справедливости, хотя и с высоким уровнем инвариантности к общечеловеческим ценностям[25].

Источником политических норм могут считаться, например, ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию, а также утвержденные главой государства доктрины, концепции и т. д. Так, Доктрина информационной безопасности 2016, равно как и Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года, утвержденная приказом главы государства от 10.10.2019 № 490, должны быть отнесены к источникам скорее политических, чем правовых норм. Ни Доктрина, ни Стратегия не могут рассматриваться как нормативные правовые акты, поскольку они не содержат правовых норм. Однако, согласно п. 3 ст. 11 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ред. от 17.02.2023), все они считаются документами стратегического планирования и как таковые включаются в Федеральный государственный реестр документов стратегического планирования. Более того, закон предусматривает мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования. Свое регулятивное воздействие политические нормы осуществляют путем определения целей и постановки задач, формирования стратегии и тактики их решения, через политические мобилизации, государственные программы и проекты. Действенность этих норм предопределяется не столько авторитетом их источника, сколько их соответствием реальным потребностям общества.

Еще один вид социальных регуляторов – корпоративные нормы, т. е. правила поведения, закрепленные в актах различных организаций, корпораций, структур гражданского общества. Среди корпоративных норм выделяются локальные нормы, содержащиеся во внутренних документах, например в редакционных уставах или локальных кодексах журналистской этики. Очевидно, что такие нормы наиболее целесообразны при регулировании общественных отношений, не подвергшихся политической или правовой регуляции. Нельзя, однако, переоценивать их значение, поскольку их императивность распространяется только на сотрудников конкретной редакции, телерадиокомпании и т. п. Но в отношении данного круга лиц эти нормы могут иметь очень высокий уровень обязательности, особенно если они подкреплены соответствующими условиями трудовых контрактов.

Определенную роль в нормативном регулировании функционирования массовых коммуникаций играют традиции, обычаи, обыкновения, которые предлагается определять как политическую память – ретроспективную составляющую политического сознания. Следует различать политическую память гражданского общества и политическую память государственного аппарата. Так, включение в редакционные уставы многих муниципальных газет положения о назначении главного редактора тем или иным органом местного самоуправления порождено именно политической памятью аппарата. Тот факт, что подобный вопрос всегда рассматривался на организационных сессиях местных советов, имел решающее значение для дальнейшего воспроизводства данной практики и превращения ее в политическую традицию.

Традиции, зафиксированные политической памятью аппарата, как правило, носят контрпродуктивный характер, поскольку всегда ориентируют на воспроизведение прошлых управленческих решений, тиражируют формализм, подменяют собой социальное творчество. Особенно вредны такие традиции в сфере медиа, поскольку в них аккумулированы партийно-советские представления о «средствах массовой информации и пропаганды» как о «коллективном пропагандисте, агитаторе и организаторе».

Совершенно иной природы традиции, порожденные социальным опытом и политической памятью гражданского общества. Как правило, они имеют под собой реальную почву, предопределены насущными потребностями граждан и их коллективов. Например, для многих граждан обращение в редакцию местной газеты за помощью в решении конкретных житейских проблем все еще представляется более естественным и эффективным, нежели обращение за судебной защитой.

Учитывая, что нормативное регулирование организации и функционирования массовых коммуникаций опирается на множество источников, можно попытаться смоделировать его в виде нормативного пространства – по аналогии с правовым и социальным пространствами, широко используемыми в качестве моделей в современной науке (для которой вообще несомненна самоценность геометрических абстракций многомерного пространства[26]). Такое нормативное многомерное пространство будет образовано осями координат, которые соответствуют отдельным видам социальных регуляторов в сфере медиа. Общественные отношения расположатся в нем таким образом, что их координаты относительно каждой оси будут выражать степень регуляции этих отношений различными видами социальных норм.

Описанное выше теоретическое построение позволяет обнаружить в сфере массовых коммуникаций явление нормативного плюрализма. Оно дает возможность заключить, в частности, что однородные общественные отношения совсем не обязательно должны регулироваться однородными социальными нормами. Принципиальное значение имеет вывод о том, что многие общественные отношения в данной сфере, как правило, являются объектом регулирования одновременно всех или нескольких видов социальных регуляторов, хотя и в разной степени. Нормы дополняют друг друга, уточняют характер велений, соединяются с другими нормами и в целом обеспечивают социальное регулирование.

В условиях согласованности, непротиворечивости и взаимной детерминированности норм подобный нормативный плюрализм обеспечивает оптимальное сочетание регулирования и саморегулирования в сфере массовых коммуникаций. Взаимодополняемость социальных норм создает ситуацию, когда пробел в одной (например, правовой) системе регулирования восполняется нормами, относящимися к другой (например, профессионально-этической) системе, для которой в максимальной степени характерно саморегулирование. Таким образом формируется нормативный плюрализм, гармоничность которого зависит от степени адекватности отражения объективных потребностей общества. Напротив, рассогласованность регулирования, когда, например, корпоративные нормы расходятся с профессионально-этическими, провоцирует нормативный нигилизм, порождая контрпродуктивные поведенческие стереотипы, не имеющие ничего общего с основополагающими правилами медиарегулирования, необходимыми в демократическом правовом государстве. Как отмечает В. Д. Зорькин, «оценка степени оптимальности сочетания юридической формы и реальности должна вытекать не из констатации безупречности форм, а из констатации крайнего несовершенства реальности, а также из необходимости применять нормы права в рамках той реальности, которую мы имеем и которая нередко активно сопротивляется этому правоприменению»[27].

Помимо согласованности социальных регуляторов принципиальное значение имеет их соответствие характеру регулируемых общественных отношений. Так, профессионально-этические нормы не могут эффективно регулировать, например, вопросы регистрации СМИ, однако могут – стандарты организации проверки достоверности собираемых журналистом сведений.

Исследуя явление нормативного плюрализма в сфере массовых коммуникаций, необходимо различать идеальную и фактическую инфраструктуру социального регулирования. «Первая – это такая модель основных организационно-нормативных форм социальных регуляторов, которая объективно обусловлена данным социальным строем и является оптимальной для обеспечения функционирования общественной системы в соответствии с ее объективными законами. Фактическая же инфраструктура представляет собой реальное положение организационно-нормативных форм социальных регуляторов, действующих в данном обществе и в данное время, их реально существующую расстановку, которая, выражая ее идеальную модель, в то же время исторически находилась и находится под влиянием целого ряда разнообразных условий, обстоятельств, причин, в том числе и таких, которые относятся к субъективной стороне жизни общества, к сложившимся традициям, науке и даже личностным особенностям отдельных людей»[28]. Это нашло свое отражение и в построении данной книги: здесь главы и параграфы (если на них делится глава) имеют трехчастную структуру, в которой первая часть посвящена доктрине (идеальная модель), вторая и третья – соответственно законодательству и правоприменению (фактическая инфраструктура социального регулирования).

Роль программного обеспечения в регулировании массовых коммуникаций. Поскольку в связи с развитием ИКТ сфера медиа неуклонно расширяется за счет сетевых изданий, других интернет-СМИ, блогосферы и т. п., в сфере массовых коммуникаций возрастает влияние такого принципиально нового социального регулятора, как программный код[29]. Тот самый код, который, по мнению Л. Лессига, стал одним из главных законов интернета: именно он регулирует функционирование связанных между собой в киберпространстве компьютеров с помощью логических алгоритмов, фильтров, протоколов и т. п.

Значение программного кода как механизма социального регулирования проявляется в том, что он позволяет лицам, не являющимся субъектами публичной власти (например, владельцам социальных сетей, мессенджеров, цифровых платформ и т. д.), устанавливать правила, влияющие не только на выбор информационных услуг, но и на поведение человека в киберпространстве в целом.

Примеров регулирования поведения людей в киберпространстве с помощью программных кодов великое множество. Речь может идти, в частности, о требовании пароля доступа, о запрете анонимного посещения или множественности адресов электронной почты, о возможности шифрования, о допустимости фильтрования содержания, в частности, со стороны родителей и т. д. Причем глобальный характер киберпространства предопределяет масштаб, который может приобрести проблема несовершенства программного кода.

В качестве примера Л. Лессиг приводит так называемую проблему 2000 года (Y2K). Она рассматривалась специалистами как реальная угроза выхода из строя всех компьютерных систем, использующих программное обеспечение, в котором календари заканчивались 1999 годом. Как отмечает Л. Лессиг, проблема Y2K стала первым реальным кризисом, порожденным несовершенством программного кода, и первым вызовом, когда человеческой культуре в целом предстояло противостоять разрушительным последствиям близорукости программистов. «Точно так же, как мы должны беспокоиться по поводу плохого регулирования со стороны закона, – пишет Л. Лессиг, – нам следует беспокоиться по поводу плохого регулирования со стороны кодов. …Тысячи программистов делали свою работу, думая, что она – их собственность. Культура и правовая система по существу рассматривали их деятельность как разрозненные акции индивидов. И вот теперь, спустя годы после появления первого плохо скомпилированного кода, мы оказались лицом к лицу со своего рода экологическим бедствием: мы окружены кодами, которые могут в критических и непредсказуемых направлениях давать осечки, угрожающие как минимум миллионами долларов экономического ущерба, а то и гораздо худшими последствиями в духе сценариев Судного дня»[30].

Проблема программного кода как социального регулятора массовых коммуникаций и в целом как средства регулирования деятельности в киберпространстве весьма сложна ввиду его принципиальной новизны и неясности его соотношения с другими регуляторами. Подчеркнем, что этот социальный регулятор не имеет в своем генезисе ни государственную власть, ни гражданское общество, но способен серьезно влиять на деятельность индивидуальных и коллективных акторов в пространстве массовых коммуникаций.

Может ли законодатель устанавливать какие-то нормы, которые должны будут соблюдать создатели кодов и их заказчики – владельцы социальных сетей, цифровых платформ и т. п.? Видимо, может и должен. Однако для этого ему следует корректно включить киберпространство в сферу текущего правового регулирования, не противопоставляя реальный и виртуальный миры, а, напротив, понимая, что эти миры существуют совместно и то, что происходит в одном, может иметь серьезные последствия в другом. Наглядные примеры тому – международные скандалы, связанные с сайтом WikiLeaks, с секретными файлами Эдварда Сноудена, с блокировкой аккаунтов Дональда Трампа в соцсетях и т. п.

Законодательство

Система медиаправа. Источники медиаправа. Место медиаправа в системе российского права и законодательства.

Система медиаправа. Медиаправо, будучи комплексной отраслью права и одновременно подотраслью информационного права, может быть смоделировано в виде системы концентрических окружностей.

Центральное место в этой модели занимают нормы Закона о СМИ, базирующиеся на соответствующих положениях Конституции РФ, и связанные с ними нормы Закона об информации, затрагивающие функционирование массовых коммуникаций. Вокруг них группируются другие нормы, касающиеся функционирования массовых коммуникаций и не принадлежащие однозначно к тем или иным отраслям права. Периферическая окружность объемлет нормы других отраслей права, непосредственно связанные с регулированием сферы массовых коммуникаций.

В рамках этой системы могут складываться цепочки норм, отражающие движение процесса реализации правовых установлений от общих конституционно-правовых принципов к конкретным отраслевым (в том числе и конституционно-правовым) отношениям. Эти цепочки могут быть прямыми и ветвящимися. Пример прямой цепочки – иерархическая взаимосвязанность следующих норм:

право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) → свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ) → право журналиста искать, запрашивать, получать и распространять информацию (ст. 47 Закона о СМИ) → обязанность соответствующих государственных органов и должностных лиц предоставлять экологическую информацию (ст. 4.3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») → уголовная ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237 УК РФ).

В этой прямой цепочке заложены основы и для «ветвления»: так, в третьем звене речь может идти не об экологической информации, а, например, о сведениях, составляющих государственную тайну. Соответствующим образом изменятся тогда и все последующие звенья цепочки.

Обратим внимание на то, что в данной цепочке реализуются конституционно-правовые (первое и второе звенья) отношения, массово-коммуникационные правоотношения (третье звено), административно-правовые (четвертое звено) и уголовно-правовые (пятое звено) отношения. В массово-коммуникационных правоотношениях – в отличие от всех иных – массовая информация предстает их самостоятельным объектом, а значит, нуждается в специальном механизме правового регулирования. Массово-коммуникационные правоотношения могут считаться разновидностью информационных правоотношений в той же степени, в какой медиаправо – подотраслью информационного права.

Для системы медиаправа непринципиально, из какой отрасли права почерпнуты те или иные входящие в нее нормы. Важно, чтобы они могли непротиворечиво объединяться в институты, логическая взаимосвязь которых и предопределяет эту систему. Следуя логике права, система медиаправа включает такие институты, как институт учреждения СМИ, институт регистрации СМИ, институт лицензирования вещания, институт профессиональной самостоятельности редакции СМИ, институт сетевого издания и т. д. В свою очередь, институты объединяются в более крупные совокупности – субинституты, каждому из которых посвящается отдельный раздел в данной книге.

Источники медиаправа. Под источниками медиаправа понимаются формы выражения содержания действующего, позитивного права массовых коммуникаций. Иными словами, речь идет прежде всего о нормативных правовых актах, содержащих нормы медиаправа. Сюда же относятся решения (постановления и определения) Конституционного Суда РФ; хотя они и не содержат правовых норм, но заключенные в них правовые позиции относительно конституционности тех или иных норм законодательства являются обязательными для правоприменителя. Иными словами, КС РФ может своим решением признать ту или иную норму неконституционной и тем самым заблокировать ее применение либо дать ей такое толкование, которое станет обязательным для судов и других государственных органов[31].

Иерархически выстроенная система источников медиаправа выглядит следующим образом:

Конституция РФ (в частности, вопросам массовых коммуникаций посвящены положения ст. 24, 29, 42, подп. «е», «и», «м» ст. 71 Основного Закона);

решения Конституционного Суда РФ (например, Суд обращался к рассмотрению вопросов медиаправа, проверяя конституционность постановления Верховного Совета РФ от 17.07.1992 «О газете «Известия»[32] и многих других);

многосторонние и двусторонние международные договоры РФ в медийной сфере (например, ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и ст. 11 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека закрепляют право на информацию и свободу выражения мнений; другой пример – Соглашение о международно-правовых гарантиях беспрепятственного и независимого осуществления деятельности Межгосударственной телерадиокомпании «Мир» от 24.12.1993);

федеральные конституционные законы, затрагивающие вопросы медиаправа (см., например, положения п. «б» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», которые предусматривают возможность ограничения свободы массовой информации путем введения предварительной цензуры, установления особого порядка аккредитации журналистов и т. д.);

федеральные законы (см., например: Закон о СМИ, Закон об информации);

указы Президента РФ (см., например, Указ Президента РФ от 20.03.1993 № 376 «О защите свободы массовой информации», в котором глава государства предупредил «должностных лиц государственных органов и организаций, общественных объединений о строгой ответственности за вмешательство в деятельность и нарушение профессиональной самостоятельности редакций, принуждение журналистов к распространению или отказу от распространения информации, а равно за совершенное в иных формах ущемление свободы массовой информации»);

постановления Правительства РФ (см., например, постановление Правительства РФ от 06.07.1994 № 810 «О ликвидации Государственной инспекции по защите свободы печати и массовой информации при бывшем Министерстве печати и информации Российской Федерации»);

ведомственные акты профильных и иных федеральных органов исполнительной власти (см., например: приказ Роскомнадзора от 11.03.2021 № 23 «Об утверждении порядка ведения перечня владельцев ресурсов в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации, гарантирующих в том числе свободу массовой информации, внесения в него и исключения из него информации о владельцах ресурсов в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, состава содержащейся в перечне информации о них»);

ведомственные акты Генеральной прокуратуры РФ (см., например: приказ Генпрокуратуры России от 24.09.2021 № 557 «Об утверждении Инструкции о порядке подготовки и принятия решения о признании владельца информационного ресурса в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” причастным к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации, гарантирующих в том числе свободу массовой информации»);

ведомственные акты Центральной избирательной комиссии РФ (см., например: постановление ЦИК России от 05.07.2022 № 89/743–8 (ред. от 17.07.2023) «О Порядке аккредитации представителей средств массовой информации для присутствия в течение всего периода голосования в помещениях для голосования и при установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдумов, назначенных на 11 сентября 2022 года и последующие единые дни голосования»);

акты органов государственной власти субъектов РФ (см., например: постановление Правительства Москвы от 19.01.2012 № 11-ПП (ред. от 28.02.2023) «Об утверждении порядков предоставления субсидий из бюджета города Москвы юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в сфере средств массовой информации, медиапроизводства, печати, книгоиздания и рекламы»);

акты органов местного самоуправления (см., например: решение Совета депутатов поселения Сосенское в г. Москве от 25.04.2013 № 424/56 «Об утверждении Положения об официальном печатном средстве массовой информации поселения Сосенское – газете “Сосенские вести”»);

внутренние акты организаций, осуществляющих производство и выпуск СМИ (например, уставы редакций, правила профессионального поведения сотрудников информационного агентства и т. д.);

внутренние акты организаций, администрирующих социальные сети, мессенджеры, метавселенные (в качестве примера можно назвать Правила пользования социальной сетью «ВКонтакте» и т. п.).

внутренние акты иных субъектов массово-коммуникационных правоотношений (например, правила аккредитации журналистов на каком-либо спортивном мероприятии, утвержденные его организатором).

Разумеется, этим перечнем не исчерпывается все многообразие источников медиаправа, поскольку по ходу исторического развития в сфере массовых коммуникаций появляются все новые и новые акторы, в том числе привносящие новые правила и установления.

Место медиаправа в системе российского права и законодательства. С учетом сказанного выше о предмете медиаправа и его системе легко понять, что оно, как и другие отрасли права – профилирующие, специальные и комплексные, – базируется на конституционном праве. Именно в конституционном праве сформированы институты свободы мысли и слова, свободы выражения мнений, свободы массовой информации, свободы творчества, составляющие концептуально-нормативные основы медиаправа в демократическом правовом государстве.

Теснейшим образом медиаправо связано с информационным правом, одним из подотраслей которого оно является. Данная взаимосвязь проявляется прежде всего через взаимную корреляцию норм Закона об информации и Закона о СМИ, которая, правда, местами оказывается весьма проблематичной. Так, содержащиеся в законах определения понятий «информация» и «массовая информация» – основополагающие для соответствующих отраслей права – сопрягаются не непосредственно, а только путем ряда логических операций. Большие сложности вызывает также несопоставимость понятий «информационный ресурс» и «средство массовой информации», хотя нередко оба понятия относятся к одному и тому же объекту правоотношений, например к сетевому изданию как интернет-СМИ.

В рамках информационного права медиаправо взаимодействует с другими подотраслями, субинститутами и институтами, регулирующими общественные отношения, которые возникают в информационной сфере в процессе оборота информации и применения информационных технологий (при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации), а также при обеспечении защиты информации (в процессе правового обеспечения информационной безопасности и правовой охраны информационной дисциплины)[33].

Так, в вопросе о возможности использования в массовых коммуникациях сведений, составляющих охраняемую законом тайну, медиаправо соприкасается с институтом доступа к информации, в вопросе о возможности использования персональных данных – с институтом персональных данных, о возможности использования архивных материалов – с подотраслью, именуемой архивным правом, и т. д.

За пределами информационного права медиаправо, как было показано выше, координирует свое регулирующее воздействие как с профилирующими отраслями права – административным (например, административная ответственность за злоупотребление свободой массовой информации), уголовным (например, уголовная ответственность за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста), гражданским (например, право на опровержение и на ответ как средство защиты чести, достоинства и деловой репутации гражданина, а также деловой репутации юридического лица), так и со специальными, например с трудовым правом, а также с комплексными отраслями, например с коммуникационным правом, опирающимся на законодательство о связи и включающим, в частности, вопросы лицензирования использования радиочастот для целей телерадиовещания.

Правоприменение

В отечественной юридической науке правоприменение традиционно понимается как соблюдение, использование и применение правовой нормы как завершающая стадия правового регулирования, как процесс претворения в жизнь правовых предписаний путем осуществления субъективных прав и обязанностей. По образному выражению Ю. А. Тихомирова, «кругооборот права в обществе» включает в себя последовательное прохождение таких стадий, как «осознание правовой потребности, формирование правовой идеи, концепции, определение предмета правового регулирования, разработка и принятие закона и иного правового акта как нормативно-концентрированного выражения правообразующей идеи и воли, реализация права, контроль, анализ и оценка правовых результатов, корректировка действующих актов, изменение правовых взглядов, позиций и подходов, новые зако-ны»[34]. В этих циклах ученый особо выделяет цикл правоприменения как фазу обратной связи – от общества к правосознанию, благодаря которой правовые модели и созданные на их основе нормы проверяются и корректируются.

При всем многообразии режимов реализации права (соблюдение права, исполнение обязанностей, самозащита прав, обеспечение прав со стороны государства и т. д.) окончательный вид действующее право обретает, как правило, в судебном решении, вступившем в законную силу. За прошедшие три десятилетия с момента возникновения отечественного законодательства о массовых коммуникациях сложилась богатая судебная правоприменительная практика. Поскольку ст. 1 Конституции РФ провозглашает РФ правовым государством, независимость судебной власти должна быть гарантирована. Значение судебного порядка рассмотрения широкого круга дел обусловлено конституционно закрепленной независимостью судей и подчинением их только закону, публичностью и гласностью судебного процесса, его коллегиальностью, участием представителей гражданского общества, состязательностью и равенством сторон, строгой регламентацией, возможностью обжалования вынесенных решений.

Для нормального функционирования массовых коммуникаций принципиально важно, чтобы законность в этой сфере гарантировалась возможностью обращения для разрешения возникающих споров в независимый суд. Закон о СМИ был едва ли не первым нормативным актом эпохи кардинальной перестройки российской правовой системы, в котором именно суд стал конечной точкой практически всех используемых здесь юридических алгоритмов. Так, согласно ч. 1 ст. 61 этого закона, в суд могут быть обжалованы: любые неправомерные действия органа, регистрирующего СМИ; решение об аннулировании лицензии на вещание; отказ и отсрочка в предоставлении запрашиваемой редакцией СМИ информации либо нарушение порядка ее предоставления; отказ в аккредитации, лишение аккредитации, нарушение прав аккредитованного журналиста. Часть 3 ст. 45 Закона о СМИ дополнительно включает в этот перечень случаи отказа в опровержении или ответе либо нарушение порядка их распространения.

Кроме того, суд полномочен решать вопросы о признании регистрации СМИ недействительной (ч. 1 ст. 15), о прекращении и приостановлении деятельности СМИ (ст. 16), о прекращении распространения продукции СМИ (ч. 5 ст. 25), о возложении ответственности за нарушения законодательства о СМИ (ст. 58–60), о возмещении (компенсации) морального вреда (ст. 62).

Дела, связанные с функционированием массовых коммуникаций, помимо судов общей юрисдикции и арбитражных судов рассматривает также КС РФ, если, разумеется, спор относится к его ве́дению. Именно КС РФ, призванный разрешать дела о конституционности законов и иных нормативных актов, может до некоторой степени смягчить разрушительное действие юридического хаоса и «законодательного импрессионизма», когда правовая норма подменяется бланкетным декларированием ее существования, ибо он, решая конкретные дела, должен искать логическое единство текущего законодательства и действующей Конституции. Так, 19.05.1993 КС РФ вынес постановление по индивидуальной жалобе членов журналистского коллектива редакции газеты «Известия» в связи с постановлением Верховного Совета РФ от 17.07.1992 «О газете «Известия».

Вне зависимости от дальнейшей судьбы этой газеты следует оценить упомянутое решение КС РФ как судьбоносное для защиты свободы массовой информации. «Только 19 мая все мы наконец-то смогли вздохнуть с полным облегчением, – вспоминает один из руководителей тогдашних «Известий» В. Т. Захарько. – Как написал в своем комментарии на первой полосе Юрий Феофанов, решение суда «ничего, кроме чувства глубокого удовлетворения, вызвать не может. Было отмечено чрезвычайно важное, касающееся всей прессы и общества в целом, значение того, что КС своим решением по одной газете подтвердил конституционную норму о свободе слова и печати во всей стране. Подтвердил естественное и незыблемое право демократического общества на независимость мыслей, суждений и мнений, разумеется, в рамках закона. Именно это право �