Введение в Избирательное право и Право референдума

§ 1. Историко-правовые основания особого статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Изложение феномена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, как и его осмысление, и роли в истории России невозможно без исследования как самого исторического процесса, который через сильнейший конституционный кризис привел к появлению в конституционном и правовом поле такого института, так и его последствий.

1992–1993 годы в России ознаменовались острым политическим противостоянием Президента России Бориса Ельцина и его правительства и Вице-президента Александра Руцкого и Верховного Совета России (Парламента). Позиции сторон отличались, во-первых, в сроках проведения конституционных реформ и объемах полномочий президента. Согласно действовавшей тогда Конституции (Основного закона) РСФСР от 12 апреля 1978 года (с демократическими изменениями)[1], большая часть полномочий принадлежала парламенту; Ельцин же требовал перераспределения полномочий в свою пользу. Также Парламент выступал за постепенное, поэтапное проведение реформ, тогда как Ельцин хотел осуществить их очень быстро, в течение 1–2 лет. В итоге эти противоречия привели к прямому нарушению Президентом Ельциным действующей в тот момент Конституции РСФСР, в результате чего de jure он был отрешен от власти.

21 сентября 1993 года Президент России Борис Ельцин подписал тот самый антиконституционный указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Согласно этому указу, Ельцин прекращал полномочия Верховного совета РСФСР и назначал выборы в новый законодательный орган – Государственную Думу.

Однако, согласно п.п. 11 параграфа 6.1. статьи № 121–5 «Президент Российской Федерации не имел права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации».

Очевидно, что Президент России Борис Ельцин 21 сентября 1993 года нарушил действующую тогда Конституцию РСФСР, далеко выйдя за пределы своих конституционных правомочий. Стоит заострить внимание на том, что согласно статьи 121–6 действовавшей тогда Конституции «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, в противном случае они (полномочия) прекращаются немедленно».

Таким образом, Президент РСФСР Борис Ельцин, издав указ № 1400[2], с момента подписания данного нормативно-правового акта де-юре утратил статус и правомочия Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики.

В тот же день, 21 сентября 1993 года, Президиум Верховного совета России принял юридически значимое решение, повлекшее юридические последствия и подтверждающее самоотрешение Президента России от должности в связи с нарушением действующей Конституции РСФСР.

Спустя несколько часов, на основании указанного решения законно действовавшего Парламента было проведено экстренное заседание Конституционного суда Российской Федерации, на котором было утверждено заключение №З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года № 1400 и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года»[3] следующего содержания: «Указ Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года № 1400 и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 года не соответствуют части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, части третьей пункта 11 статьи 1215, статье 1216, части второй статьи 1218, статьям 1651, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 12110 или 1216 Конституции Российской Федерации».

На основании вышеназванных решений, вынесенных на заседаниях, состоявшихся 22 и 24 сентября 1993 года, на основании статей 121–6 и статей 121–11 Конституции России Верховный Совет РСФСР принял постановление о прекращении полномочий Президента Бориса Ельцина с момента подписания указа № 1400 и наделении полномочиями Президента России Александра Руцкого[4].

Таким образом, был установлен важнейший юридически факт, что с 22 сентября 1993 года правомочиями Президента России был наделен Александр Руцкой[5].

Произошедшие события стали причиной острого политического, а затем и гражданского конфликта, общеизвестного как «Разгон российского парламента танками», разделившего почти поровну население страны.

Анализ действия силовых органов страны показал, что органы внутренних дел в соответствии с указанными выше положениями Конституции, решением российского Парламента и Заключением Конституционного Суда РФ поддержали вступившего в должность Президента России Александра Руцкого, а некоторые части Вооруженных сил России, напротив, встали на сторону утратившего статус Президента РСФСР, теперь уже просто гражданина России Ельцина Б. Н.

Такое полярное разделение привело к наихудшему результату из возможных – государственному антиконституционному перевороту с применением вооруженных сил против законно избранных и легитимных федеральных органов власти.

Для осуществления антиконституционного переворота гражданин Б. Н. Ельцин дал указания поддержавшим его частям Вооруженных сил России открыть огонь боевыми осколочно-фугасными снарядами из пушек танков по зданию действующего и легитимного Парламента России и находившимся там законно избранным депутатам Верховного Совета России, по действующему Президенту России и поддержавшим его гражданам страны, решившимся защищать Конституционные демократические ценности.

В ходе реализации указанных антиконституционных и антигосударственных действий количество погибших, согласно списку, предоставленному Генеральной прокуратурой России, числилось 147 человек.

На основании полученных в ходе работы над настоящим исследованием материалов автор высказывает предположение, что именно в ходе осуществления противоправных действий у гражданина Б. Н. Ельцина возникла главная юридическая проблема – легитимация своих действий в будущем при условии, что действующие законно избранные органы власти de facto прекратили свою работу либо ему не подчинялись.

Имевшаяся конституционно-правовая проблема требовала решения задач, связанных с формированием новых органов государственной власти. В свою очередь, решить поставленную задачу было невозможно в сложившихся условиях без особого, независимого от действовавшей тогда Конституции РСФСР и оставшихся органов государственной власти, института, в полномочия которого входила бы организация и проведение выборов в те самые новые органы власти в условиях прямого нарушения действующей Конституции РСФСР. Таким квазигосударственным и надконституционным органом было предложено сделать Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Как можно увидеть из стенограмм различных совещаний и иных документов того периода, к примеру: «В Мособлсовете началось совещание руководителей областей ассоциации «Центральная Россия». В совещании принимают участие полномочные представители Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Московской, Рязанской, Смоленской и Ярославской областей. От правительства присутствует первый вице-премьер правительства Олег Сосковец. Председательствует первый заместитель главы администрации Московской области Анатолий Долголаптев. Открывая совещание, А. Долголаптев отметил, что единственными работоспособными органами сегодня в России остались органы представительной и исполнительной власти субъектов Федерации»[6], при таких исторических условиях для проведения конституционных реформ становится очевидно, что у Бориса Ельцина не было иного выбора для легитимации своих действий, как создание иной, новой, четвертой, «формирующей» ветви власти, источником правомочий которой смогли бы выступить последние остававшиеся на тот момент легитимные органы власти в России – исполнительные и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

29 сентября 1993 года такой ветвью власти стала спешно сформированная Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу Российской Федерации.

Здесь стоит заострить внимание на природе власти созданной комиссии. Несмотря на то, что формирование Центральной избирательной комиссии происходило на основании указа № 1505[7], которым Б. Н. Ельцин, de jure лишенный статуса президента России, утвердил Положение о Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу, de facto он выступал лишь сторонним наблюдателем и общественным организатором, источником власти и основанием для всей последующей легитимации процесса, как и для всей юридической конструкции в виде Центральной избирательной комиссии России, её так сказать «отцами основателями», были региональные легитимные легислатуры. Именно от легитимных органов власти российских регионов Центральная избирательная комиссия РФ получила свою первоначальную власть и правомочия, хотя в большинстве юридических и публицистических источников таким источником власти считают Б. Н. Ельцина, хотя, как было показано выше, это очевидно не так.

Оставался ещё один юридический нюанс, который требовалось разрешить, – проблема избрания депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в условиях Конституции России. По свидетельствам одного из авторов Конституции С. М. Шахрая[8], было решено подсчитывать в день голосования первоначально голоса, поданные участниками референдума за Конституцию РФ, а только после её принятия подсчитывались голоса, поданные за членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Между тем, результат выборов в Государственную Думу Российской Федерации оказался далёк от ожиданий Б. Н. Ельцина, поскольку Государственная Дума, избранная одновременно с членами Совета Федерации и референдумом о принятии новой Конституции России, оказалась к нему в жёсткой оппозиции. Состав Государственной Думы первого созыва оказался таким:

Таблица 1. Состав Государственной Думы России первого созыва 1993–1996 гг. (составлено автором)

Определить и описать точные формы, количественный и персональный состав блоков и фракций, существовавших в Государственной Думе первого созыва, практически невозможно, так как большинство коалиций складывались в зависимости от голосования по конкретному вопросу и законопроекту. Единственная группа депутатов, которая оставалась до конца верна Борису Ельцину, была группа ПРЕС (6,73 %), не влиявшая на общую повестку дня.

Несмотря на описанные выше неконституционные действия Президента России Б. Н. Ельцина, после принятия новой Конституции РФ в России сложился общественный консенсус относительно его юридической легитимации. Теоретики права объяснили возникшую юридическую коллизию следующим образом: раз гражданин Б. Н. Ельцин de facto не отказался от своего статуса и продолжил реализовывать правомочия и полномочия президента страны, то и de jure он должен считаться президентом как лицо, фактически исполняющее его обязанности.

Но несмотря на проведённую конституционную реформу, Президенту Ельцину не удалось создать работающие органы власти, и оппозиция готовилась к очередному конституционному кризису в условиях назревающего повторного отрешения Ельцина от власти, а тому существовали веские основания. Так, уже была запущена повторно процедура импичмента на основании положений уже новой Конституции 1993 года[9]. Предъявление Государственной Думой Борису Ельцину официальных обвинений в государственной измене либо в другом тяжком государственном преступлении, влекущее для него негативные юридические последствия в будущем в виде привлечения как к конституционно-правовой, так и уголовной ответственности, вынуждало его быть готовым к очередному варианту роспуска Российского парламента.

Для понимания остроты противостояния ниже мы приводим полный текст предложения депутатов Российского парламента о начале процедуры импичмента против Бориса Ельцина.

«ПРЕДЛОЖЕНИЕ

депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации

для отрешения его от должности

Деятельность Президента Ельцина Б. Н. за последние годы свидетельствует о том, что Президент Российской Федерации совершает одно за другим действия, которые невозможно квалифицировать иначе, как тяжкое преступление.

Речь идет прежде всего о следующем:

1. В сентябре–октябре 1993 года, издав Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и отдав приказ об использовании воинских частей с целью насильственного прекращения деятельности Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, Президент Ельцин Б. Н. совершил преступления, связанные с призывами к насильственному изменению конституционного строя (ст.70 УК РСФСР), воспрепятствованием деятельности конституционных органов власти (ст.791 УК РСФСР) и превышением власти или служебных полномочий, сопряженным с насилием, применением оружия, мучительными и оскорбляющими личное достоинство потерпевших действиями (часть вторая ст.171 УК РСФСР).

2. В декабре 1994 года Президент Ельцин Б. Н. как Верховный главнокомандующий Вооруженными силами Российской Федерации отдал приказ о начале военных действий в Чеченской республике. Поступая таким образом, он нарушил требования ст. 102 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает утверждение указов Президента о введении чрезвычайного и военного положения Советом Федерации. Отстранив Совет Федерации от решения вопроса о применении в Чечне воинских частей, Президент вновь совершил превышение власти, сопряженное с применением силы и с использованием оружия, то есть преступление, предусмотренное частью второй ст.171 УК РСФСР.

3. В июне 1995 года Президент Ельцин Б. Н. дал указание Министру внутренних дел о штурме здания больницы в гор. Буденновске, переполненного детьми, женщинами, стариками и другими мирными гражданами, оказавшимися заложниками чеченских боевиков. Этим шагом, повлекшим многочисленные человеческие жертвы, Президент еще раз нарушил часть вторую статьи 171 Уголовного кодекса.

Перечисленные выше деяния Б. Н. Ельцина относятся в соответствии с законом к категории тяжких преступлений.

Все это переполняет чашу терпения депутатов, являющихся свидетелями целого ряда других преступлений Президента, не укладывающихся в рамки Конституции Российской Федерации (участие в развале Союза ССР путем организации и подписания Беловежских соглашений, вторжение в полномочия Федерального Собрания по вопросам приватизации, издание указов, открывающих путь к разграблению национальных богатств и ведущих к обнищанию миллионов граждан страны, возложение на главу Правительства и председателя Государственной Думы руководства предвыборными блоками, что грубо противоречит конституционному принципу разделения властей, многократное игнорирование предложений Думы прибыть на ее заседания и т. д.)

С учетом всех этих обстоятельств мы, депутаты Государственной Думы на основании статьи 93 Конституции выдвигаем Борису Николаевичу Ельцину обвинение в совершении тяжких преступлений против народа и считаем необходимым начать процедуру его отрешения от должности Президента Российской Федерации»[10].

С учетом подобных обстоятельств Президент просто не мог прекратить правомочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, доказавшей свою эффективность как независимой от Российского Парламента и Суда формирующей ветви власти, хотя она была созвана исключительно ad hoc.

Таким образом, логичным было бы предположить, что, находясь в состоянии постоянной неуверенности относительно своего президентского статуса, Борис Ельцин не только не упразднил Центральную избирательную комиссию после выборов, а, напротив, решил сделать её постоянно действующим государственным органом и усилить её полномочия законодательно. 6 декабря 1994 года принимается первый федеральный закон, закрепляющий статус и правомочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как особого постоянно действующего государственного органа[11].

Подводя итог по настоящему параграфу, по мнению автора, изучение феномена возникновения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации наглядно доказывает, что Избирательная комиссия изначально задумывалась и создавалась как временный, созданный по случаю, государственный орган, стоящий выше органов государственной власти, имеющий право в случае необходимости ставить себя выше Конституции и считать источником права исключительно базовые демократические принципы.

§ 2. Место и роль Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в структуре государственных органов избирательной системы

Как нами было исследовано в первом параграфе настоящей работы, Центральная избирательная комиссия РФ является особым государственным органом, феномен которого проявился в определённый исторический период. По сути, правоведы того времени не придумывали ничего нового, а лишь предложили уже имевшийся в истории права институт, идеально подошедший к тому историческому моменту. Между тем, описание текущего места и роли ЦИК РФ в структуре государственных органов будет неполным и недостаточно ясным для понимания без описания всей эволюции самого института. Постараемся заполнить этот пробел.

Закон, насколько бы хорош и полон он ни был, не может полностью описать всё право, он всего лишь формализует его, делает очевидным для всех, переводит, в меру таланта законодателя, неписанное право в букву закона, но всегда в широком понимании право является больше, чем просто законом, оставаясь его духом, пронизывая и направляя законодателя и правоприменителей. Понимание права, его источника и целей позволяет правоприменителю, не найдя ответа в букве закона, всегда правильно следовать его духу в соответствии с волей законодателя и самой природы. Понимание избирательного права и его целей невозможно без исследования его источника и генезиса, поскольку понимание не позволит допустить в законе ошибок, аналогичных тем, которые указаны выше.

Несмотря на прямое закрепление в пункте 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации четырёх равных видов судопроизводства[12], позволим себе не согласиться с таким легистским подходом. Во-первых, по свидетельству самих творцов Конституции, на момент её разработки у них самих не было понимания, какой будет будущая страна и её политические институты, в связи с чем избирательное право, электоральная юстиция как формирующая ветвь власти в данном законе отсутствуют, как и упоминание о таком важнейшем государственном институте демократического государства как политическая партия, что, однако, не свидетельствует об отсутствии этого феномена в реальной юридической практике. Во-вторых, закрепление только четырех видов судопроизводства является, скорее, данью традиции и отражает позицию отраслевых юристов, нежели иллюстрирует действительное положение и международный опыт.

Следуя идеям Ф. Бекона[13] и Г. Кельзена[14] об отделении науки и права от ненауки и неправа, представим юридическую конструкцию, в которой сочеталось бы истинное, чистое, действительное положение избирательного права и законодательства, а не закрепленное Конституцией или иной формализованной нормой. Очевидно, что для существования права в государстве нет необходимости – достаточным является наличие договора и суда. Данное утверждение справедливо так же, как и то, что государство не может существовать без права, поскольку является его порождением. Следовательно, государство – это иллюзия (юридическая фикция) по форме и правила социальной игры по содержанию[15]. Отсюда следует, что конституционное право (независимо от наличия писаной Конституции) – это первородное право, описывающее форму государства (его государственных органов) и правила социальных игр, устанавливаемых в нём. Учитывая, что в данной социальной игре существует всего два субъекта права (государство, получившее правосубъектность, и народ как толпа, периодически обретающая правосубъектность), то возможных степеней свободы может быть только две – это свобода государства управлять народом, образующая административное право и являющаяся его источником, и свобода народа управлять государством, образующая избирательное право и являющаяся его источником. Описанную нами юридическую конструкцию можно охарактеризовать как отрасль Конституционного права, включающую в себя два столпа: институт Административного и Избирательного права. Наличие обоих институтов атрибутировано и обеспечивает устойчивость всей конструкции. Графически это может быть изображено следующим образом (см. Рис. 1).

Рис. 1. Конституционное право (рисунок автора)

Независимо от автора Морис Ориу пришел к аналогичному выводу, определяя эти институты как суверенитеты политический и юридический. «Суверенитет есть политический (правительственный) и юридический. Политический суверенитет – это воля правительства, юридический суверенитет есть воля граждан, с вытекающими из гражданства юридическими полномочиями»[16]. Внеся некоторую ясность в юридическую конфигурацию конституционного, административного и избирательного права, определив их место и далее следуя юридической логике, рассмотрим источник самого Конституционного права – права Естественного. Конституционный суд Российской Федерации, как, впрочем, и конституционные суды других стран, включая квазисудебные органы конституционного надзора, при толковании текстов писаных Конституций, не находя в них ответа на те или иные вопросы, нередко апеллирует к естественному (идеальному) праву напрямую, воспринимая его априорно единственным источником, при этом некритически подходя к нему, поскольку не может подняться выше источника, подобно тому как, по справедливому замечанию Ф. Бэкона, учение, идущее от Аристотеля, никогда не поднимется выше учения Аристотеля[17].

Задача нашего исследования состоит в том, чтобы подняться над источником конституционного права и описать его объективно и без свойственных юридической науке эмоций.

Чем проще юридическая конструкция, тем она совершеннее – считал Р. фон Иеринг[18]. Он же полагал, что любая юридическая конструкция основывается на натурально-историческом воззрении. Согласно ёмкому определению Н. Бондаря[19], в российской юридической традиции объективно воплощаются идеи права как высшей справедливости, основанной на недопустимости произвола и гарантированной равной для всех граждан мере свободы. Российское право, являясь наследием неокантианства, отражает идеи Штаммера, Иеринга и др., считая своим источником «цели» – идеалы справедливости. Между тем, теоретики конституционализма, рассуждая о целях как априорных идеях разума, то есть априорных идеях права в контексте неокантианства, и тактично умалчивая о неонатурализме, делают выводы о природе естественного права как о праве с меняющимся содержанием, «живом праве» и «живой Конституции». Они не принимают во внимание дуалистическую природу естественного права – внутреннюю (цель), определённую И. Кантом формулой «Право как цель», и внешнюю (необходимость), определённую Г. Брактоном формулой «Право как инстинкт». Из указанной дуалистической природы естественного права берут начало «докантовская», натуралистическая доктрина необходимости (Nessesity Doctrine) и моральная, называемая ещё кантианской, доктрина справедливости (A Theory of Justice)[20]. Обе доктрины сосуществуют в сегодняшнем юридическом мире неразрывно, оказывая существенное влияние на позитивное право, точнее являя в нем своё формализованное выражение. Для добросовестного правоприменителя и правотворческих органов принципиальными являются пределы сопряжения указанных доктрин, которые проходят по линии благосостояния (благополучия, безопасности) общества. Наличие достаточного количества ресурсов, вовлекаемых в юридический оборот, является триггером использования доктрины справедливости, и наоборот – недостаточность ресурсов обуславливает выбор правоприменителя в пользу доктрины необходимости, что отчетливо прослеживается в отечественном и зарубежном позитивном праве независимо от отрасли (см. пункт 3 статьи 55 Конституции РФ[21], пункт 1 статьи 39 Уголовного кодекса РФ[22], статью 2.7 Кодекса об административных правонарушениях РФ[23] и др.). Доктрина необходимости, несмотря на свою семисотлетнюю историю, продолжает применяться судами в виде прямой апелляции к ней[24] и, на наш взгляд, по мере увеличения населения и/или уменьшения количества ресурсов, вовлекаемых в юридический оборот, будет использоваться всё чаще. Очевидно, что полный переход законодательной и правоприменительной практики к доктрине справедливости и отказ от натуралистического подхода невозможен на данном этапе развития общественных отношений, так как он предполагает постоянное количественное увеличение вовлекаемых в юридический оборот ресурсов, причем не только материальных. Учитывая, что власть по своей природе есть ресурс прав и обязанностей, следование неокантианской доктрине требует регулярного увеличения объема власти (инфляции власти) и количества допущенных к ней лиц. Иными словами, количество выборных государственных и муниципальных должностей должно коррелировать с уровнем благосостояния (благополучия, безопасности) общества. Такая корреляция легко выявляется как на примере Российской Федерации, так и на примере других стран и территорий, хотя у автора нет уверенности в том, что законодатели при реализации их дискреционных полномочий следовали описываемым здесь доктринам. Однако, возвращаясь к теоретической части нашего исследования, изобразим графически дуализм естественного права (см. Рис. 2).

Рис. 2. Дуализм естественного права (составлено автором)

Наглядно проиллюстрировав дуализм естественного права и место в нём формализованного права, мы сняли второе противоречие, стоящее у нас на пути понимания роли и места избирательного права, представляющего, как нами было показано выше, институт конституционного права.

Рис. 3. Конституционное право и его институты. Право референдума (составлено автором)

В качестве следующего этапа графически покажем место конституционного, избирательного, административного права и права референдума в указанной выше правовой системе (см. Рис. 3).

Предложенная выше схема наглядно иллюстрирует фактическое положение отрасли конституционного права и его институтов – избирательного и административного права – и с очевидностью показывает, что область административного права почти всецело находится в пределах конституционного права, причем той его части, которая имеет кантианскую природу «Право как цель», то есть выполняет отведенную ему роль института по управлению обществом, исходя из правовых целей, чего нельзя сказать о праве избирательном. Последнее оказывается разделённым на три части: две из них находятся в области конституционного права (дуализм) и одна выходит за его пределы. Краеугольным камнем настоящего исследования являются протяженность избирательного права, установление его границ, и объективная юридическая логика приводит нас к мысли о том, что как предмет права не может быть больше объекта права, так и институт права не может быть больше его отрасли и, тем более, не может влиять на неё. Но раз право референдума может влиять на конституционное право, изменять его и даже отменять, то логично предположить, что, несмотря на схожесть процедур избирательного права и права референдума, они не только не образуют единый институт, но и имеют различную правовую природу. Право референдума, находясь за рамками конституционного права (хотя допускается его формализация), должно быть выделено из избирательного права, после чего его можно рассматривать как качественно иную правовую систему со всеми вытекающими последствиями.

Сняв третье противоречие, доведем наше исследование до логического конца. О чем оно может свидетельствовать? В первую очередь, о том, что избирательное право по аналогии с конституционным правом обладает дуалистической природой, то есть является «гибким», «эластичным» или «живым» правом, которое меняет своё содержание в зависимости от достаточности ресурсов в конкретный отрезок времени. Отсюда избирательное право и законодательство предстают периодически как формализованное выражение доктрины справедливости, регулирующей общественные отношения в виде состязания (ордалии) за цели права (в условиях достаточности ресурсов), либо доктрины необходимости, регулирующей общественные отношения в виде состязания за самосохранение (в условиях недостаточности ресурсов). Это объясняет регулярное изменение избирательного законодательства в Российской Федерации, отмеченное в первом параграфе, вызывающее массу нареканий из-за своей нестабильности.

Между тем, рассмотрим подробнее феномен права референдума. Несмотря на то, что плебисцит был известен еще в IV веке до н. э.[25], в Европе он фактически не использовался, и разработкой его теоретических начал мало кто занимался. Нормативное закрепление референдума в России было осуществлено только в статье 49 Конституции СССР 1936 года[26], а впервые он был применен только в 1991 году[27]. De jure к теории всенародного голосования начинают возвращаться только после Второй мировой войны 1939–1945 гг. как альтернативе войне и революции, а de facto она начинает применяться только с начала появления национально-освободительных движений в странах третьего мира конца 1960-х годов. История не знает сослагательного наклонения, но смеем предположить, что если бы теория права референдума была разработана 150 лет назад, то, возможно, мы никогда бы не увидели «Анти-Дюринга» Ф. Энгельса[28] с его критикой избирательного права, а «Государство и революция» В. Ленина[29] называлось бы «Государство и референдум». Такое сравнение нам понадобилось для того, чтобы показать саму суть избирательного права и права референдума, а также тех колоссальных разрушительных последствий, которых оно не допускает, однако этот вопрос мы исследуем в параграфе 2 главы 2 настоящей работы.

Описав весь историко-правовой генезис, который прошло избирательное право и право референдума, вернемся к основной цели настоящего параграфа – роли и месте избирательной комиссии в структуре государственных органов. Рассмотрим этот вопрос с точки зрения теории как естественного, так и позитивного права. С позиций позитивного права, текущее положение и роль ЦИК РФ определяется федеральным законом № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года[30], частью 1 статьи 21 которого закреплено законодателем, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом и иными федеральными нормативными актами. Однако, как нами было исследовано и доказано в настоящем и первом параграфе выше, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации получив первоначальную легитимность от легислатур субъектов РФ, черпает свою легитимность из двух источников – права естественного и права конституционного, – что и определяет её место и роль. Такой дуализм позволяет ей оставаться универсальным государственным органом как при проведении выборов, так и референдумов. De facto надгосударственный и надконституционный статус комиссии, который она получила в 1993 году, по своей юридической силе равный судебному прецеденту Верховного суда США в деле Мэрбэри против Мэдисона (англ. Marbury v. Madison)[31], позволил ей стать выше Конституции и таким исключительным положением подтвердить теорию права.

§ 1. Законодательные основы порядка формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Нормативные основания порядка формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации берут своё начало от указа Президента РФ от 24 сентября 1993 года № 1438 «О формировании Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации»[32] и указа Президента № 1505 «О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» от 29 сентября 1993 года, которыми он утвердил Положение о Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу[33].

Согласно статье 3 Положения «Основными задачами комиссии являются: обеспечение единообразного исполнения законодательства о выборах депутатов Государственной Думы; руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам; обеспечение избирательных прав граждан, общественных объединений; контроль за подготовкой и проведением выборов».

Согласно статье 4 Положения Комиссия формируется в составе председателя и двадцати членов комиссии. Десять членов комиссии назначались Ельциным из числа кандидатов, представленных субъектами РФ в лице их законодательных (представительных) органов власти. Другие десять членов Комиссии назначались из числа кандидатов, представленных главами исполнительной власти субъектов РФ.

Стоит отметить, что, создав подобным образом Центральную избирательную комиссию по выборам в Государственную Думу в отсутствие реальных конституционных полномочий и в период острого конституционного кризиса, Борис Ельцин de facto создал орган, который впоследствии стал четвертой (формирующей) ветвью власти в России.

История права показывает, что в наличие четырёх ветвей власти нет ничего необычного. Например, один из основателей современного Китая Сунь Ятсен разработал свой проект Конституции Китайской Народной Республики (КНР) около ста лет назад, в котором 12 апреля 1924 года предложил «Конституцию пяти властей»[34], где среди прочих выделил «избирательную ветвь» власти в отдельную ветвь и назвал её «формирующей ветвью» власти, основной целью которой является формирование (избрание на государственные и муниципальные должности) органов власти всех уровней.

Можно предположить, что, создавая такой институт как Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу в виде отдельной ветви власти, первый Президент России Борис Ельцин и его ближайшие юристы-соратники С. С. Алексеев и С. М. Шахрай не придумали ничего нового, предложив для формирования новых органов власти России «с нуля» учредить четвёртую, независимую от других органов власти, формирующую ветвь власти.

Считаем важным напомнить, что проведение в жизнь настоящей идеи не могло быть реализовано в отсутствие решающей силовой поддержки Вооруженных сил России и поддержки властей части субъектов Российской Федерации.

Эта поддержка властями субъектов хорошо заметна в их представленности в составе комиссии. Борис Ельцин не случайно выбрал для формирования первого состава Центральной избирательной комиссии России исключительно из представителей лояльных регионов, желавших в период острого конституционного кризиса получить возможность формирования федеральных органов власти.

В качестве доказательства сказанного выше рассмотрим персональный состав первого формирования Центральной избирательной комиссии России:

Таблица 2. Персональный состав первого формирования Центральной избирательной комиссии России (составлено автором)

Анализ состава первого формирования ЦИК показывает, что в первом составе членов Центральной избирательной комиссии России нет ни одного представителя регионов, не поддержавших Бориса Ельцина, например, Свердловской области, легислатура которой поддержала Александра Руцкого и выступила против Бориса Ельцина.

Однако, в регионах, поддержавших первого Президента России в формировании избирательной комиссии, параллельно губернаторы активно начали прямое финансирование армии из региональных бюджетов. Что делает указанные выше процессы взаимокорреспондирующими. Приведем в пример одно из многочисленных событий того времени, которое может иллюстрировать грандиозные масштабы региональной финансовой помощи Ельцину.

Только одним «Распоряжением мэра Москвы (№ 530 от 22 сентября) воинской части 3111 выделено 200 млн. руб. “на оказание материальной помощи личному составу” из резервного фонда правительства Москвы»[35].

Как выяснилось позже, военнослужащие и военная техника именно этой воинской части участвовали в штурме здания Парламента РСФСР.

Возвращаясь к Центральной избирательной комиссии России, можно предположить, что в условиях конституционного кризиса с жесткой опорой на Вооруженные силы, она задумывалась Ельциным как временный институт, решающий разовую задачу (в сложившихся в то время условиях) по формированию новых органов власти России, и затем должна была самоликвидироваться.

Между тем, как было отмечено выше, неудачные для Бориса Ельцина выборы в первый состав Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и перспектива нового конституционного кризиса вынудили его не только оставить ЦИК в первозданном виде, но и укрепить её позиции. 6 декабря 1994 года по его инициативе принимается федеральный закон № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[36]