Участие прокурора в административном судопроизводстве

1.1. Общая характеристика правового положения прокурора в административном судопроизводстве

Право на судебную защиту, являясь универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, выполняет восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод и реализуется в том числе посредством судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти.

Это основополагающее право, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ4, предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить восстановление в правах эффективным образом с помощью правосудия. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом необходимые правовые механизмы устранения любых нарушений, особенно допущенных его органами и должностными лицами.

Соответствующие механизмы предусмотрены и положениями КАС РФ, принятие которого стало логичным результатом реализации постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-I «О Концепции судебной реформы в РСФСР», где предусматривалось создание административной юстиции – специального порядка обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, причем разрешение таких вопросов предполагалось специализированными судами (административными, ювенальными и др.).

Принятая в 1993 г. Конституция РФ закрепила, что судебная власть осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Это и предопределило необходимость наличия отдельного кодифицированного акта5, регламентирующего рассмотрение споров, возникающих из административных и иных публичных отношений, а до его разработки – включение соответствующих норм в принятые в 2002 г. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ).

Введенный в действие (с некоторыми исключениями)6 в сентябре 2015 г. КАС РФ урегулировал порядок осуществления процесса при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, а в последующем и мировыми судьями7 административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан, организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Это нашло отражение в ч. 1 ст. 1 КАС РФ, но не устранило конкуренцию процессов (административного, гражданского, арбитражного), поскольку не исключило необходимости законодательного определения правовой природы тех дел, которые подлежат рассмотрению только в порядке КАС РФ. К сожалению, законодатель не пошел по пути закрепления характерных признаков административных споров, или так называемых позитивных правовых конфликтов8, позволяющих цивилизованным способом разрешить несовпадение взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями.

Законодатель ограничился включением в предмет регулирования КАС РФ двух групп административных дел, для которых установлены особенности производства, – о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а также об обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (табл. 1.1.1).

Таблица 1.1.1

Категории административных дел, для которых установлены особенности производства

Впрочем, приведенные в ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ перечни соответствующих категорий дел не являются исчерпывающими и потому для установления пределов административного судопроизводства законодателем дополнительно в ч. 4 и 5 указанной статьи применен метод исключения:

– не подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства дела, которые отнесены к ведению Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, а также рассматриваемые Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке. Например, Московский городской суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису, об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет» (ч. 2 ст. 20 КАС РФ), а в порядке гражданского судопроизводства – дела, связанные с защитой авторских и (или) смежных прав (кроме прав на фотографические произведения и произведения, полученные способами, аналогичными фотографии, в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», и по которым им приняты в установленном порядке предварительные обеспечительные меры), а также разрешает вопрос о постоянном ограничении доступа к сайту в сети «Интернет», на котором неоднократно и неправомерно размещалась информация, содержащая объекты авторских и (или) смежных прав, или информация, необходимая для их получения с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (ч. 3 ст. 26 ГПК РФ);

– по общим правилам положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Признаки, позволяющие выявить наличие административного спора, установлены Пленумом Верховного Суда РФ уже при первом разъяснении вопросов судебного рассмотрения административных дел: к таким относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Исключением признаны ситуации, когда исполнение актов государственных органов и органов местного самоуправления привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (в этих случаях споры о признании таких актов недействительными (незаконными) подлежат рассмотрению в порядке, например ГПК РФ)9. Это уточнение не распространяется на требование о компенсации морального вреда, причиненного оспариваемым решением, действием (бездействием), которое может содержаться в административном исковом заявлении как дополнительное требование (ч. 1¹ ст. 124 КАС РФ10). Принятая законодателем формулировка позволяет сделать вывод о том, что не заявленное в административном иске требование о компенсации морального вреда в дальнейшем может быть рассмотрено только в порядке гражданского судопроизводства (в этом прослеживается аналогия с порядком рассмотрения гражданского иска в уголовном деле – ч. 2 ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; далее – УПК РФ).

Такие критерии отграничения административных дел раскрывают специфику процессуальной формы судебной защиты прав граждан и организаций по публичным спорам, которая предопределена особенностями предмета рассмотрения – преимущественно вопросов права и правовых последствий, затрагивающих интересы лиц11. Но даже этих критериев недостаточно для определения правильного вида судопроизводства по отдельным требованиям.

Отсутствие единообразного правоприменения на протяжении длительного времени было характерно, например, для признания прокурорами информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению (далее также – административные дела о признании информации запрещенной). С момента действия административного судопроизводства прокуроры при реализации своих полномочий столкнулись с проблемой правильного выбора надлежащей судебной процедуры – между КАС РФ и ГПК РФ, так как редакция п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ позволяла до 1 октября 2019 г. отказать в принятии заявления, не подлежащего рассмотрению и разрешению судом с нарушением судопроизводства12 (в настоящее время ст. 16¹ КАС РФ предусмотрен переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства).

В Определении Судебной коллегии по административным делам13 Верховного Суда РФ от 20 апреля 2018 г. № 78-КГ17-101, включенном в Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за № 2 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июля 2018 г.), была сформирована позиция по делам этой категории, которая в дальнейшем законодательно оформлена в самостоятельной главе раздела IV КАС РФ – гл. 27¹, закрепившей особенности производства по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено (особенности участия прокурора по таким административным делам раскрыты в § 3.1 настоящей монографии).

Отсутствие единых подходов в правоприменении в целом характерно для новых категорий дел, по которым практика нарабатывается в условиях пробельности законодательства.

За время действия КАС РФ принято уже более 40 федеральных законов для его корректировки: дополнен нормами, регламентирующими не только особенности производства по новым категориям административных дел (например, об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами14; о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения их жизни15; об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису16; о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, и о признании информационных материалов экстремистскими17; о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении18), но и новый вид производства (приказное)19, а также предусматривающими электронный документооборот20 и возможность ведения судебного разбирательства посредством систем видеоконференц-связи и веб-конференции либо иных технических средств21, индексацию присужденных денежных сумм22.

Неоднократно положения КАС РФ подвергались оценке Конституционным Судом РФ23 и совершенствовались благодаря его правовым позициям.

Такое динамичное совершенствование административного судопроизводства не могло не затронуть и процессуальный статус прокурора, определенный в ст. 39 КАС РФ (прокурор в этом кодифицированном акте упоминается 145 раз – в полтора раза чаще, чем в ГПК РФ). Например, уже в 2018 г. ч. 7 названной статьи дополнена указанием, позволившим прокурорам вступать в судебный процесс и давать заключение по административному делу в случаях, предусмотренных не только этим кодексом, но и другими федеральными законами. Одновременно прокурор включен в число лиц, правомочных подать административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях24.

В целом активное применение прокурорами возможностей административного судопроизводства25 можно объяснить тем, что соответствующая правоприменительная практика формировалась еще в период рассмотрения таких категорий споров по правилам ГПК РФ. Административным процессом восприняты без каких-либо существенных изменений не только особенности рассмотрения отдельных категорий дел (что является логичным, поскольку уже апробировано практикой), но и процессуальный статус прокурора определен почти так же, как и в гражданском процессе.

Под процессуальным статусом прокурора традиционно26 понимается совокупность предусмотренных законом полномочий, направленных на достижение целей, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) и процессуальным законодательством. Такой статус обусловлен назначением и современным положением прокуратуры в Российской Федерации, определяется не только целями и задачами, но и, конечно, формами участия прокурора в судопроизводстве.

Из текстуального содержания ст. 39 КАС РФ следует, что прокурор реализует предоставленные ему процессуальные полномочия в двух формах27 – инициируя обращением в суд административное дело (ч. 1) и вступая в судебный процесс для дачи заключения по административному делу (ч. 7). При этом участие прокурора в административном деле одновременно в двух формах не допускается в силу прямого запрета (на невозможность прокурора выступать в процессе одновременно в двух различных формах ранее уже указывал Конституционный Суд РФ, придя к выводу28, что иное означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон).

Впрочем, имеются также суждения29, что прокурор участвует в административном процессе в трех формах: а) обращается в суд с административным иском; б) вступает в процесс и дает заключение по делу; в) приносит представления на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты.

Разумеется, прокурор участвует в рассмотрении административных дел как в первой, так и в последующих инстанциях, а также по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (особенности такой работы прокурора раскрыты в гл. 4 монографии) как следствие продолжения реализации им процессуальных полномочий при инициативной или обязательной форме участия.

Вместе с тем с приведенной точкой зрения о трех формах участия прокурора в административных делах следует согласиться с учетом разъяснений Верховного Суда РФ согласно которым, прокурором может быть принесено кассационное представление в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом30. Условием вступления прокурора в административный процесс в таких случаях служит нарушение прав тех лиц, которые не участвовали в рассмотрении дела, а необходимость принесения кассационного представления в защиту указанных лиц должна быть мотивирована применительно к требованиям ч. 1 ст. 39 КАС РФ – невозможностью гражданина самостоятельно обратиться в суд по уважительным причинам.

Из буквального толкования этих положений можно сделать вывод о наличии у прокурора права принесения кассационного представления в интересах конкретных лиц на судебный акт по административному делу, не инициированному прокурором и не отнесенному к делам, рассматриваемым с участием прокурора, т.е. такое процессуальное полномочие не ограничено рамками общепризнанных оснований его участия в административном судопроизводстве и может расцениваться как самостоятельная форма вступления в административное дело.

Однако следует обратить внимание на отсутствие аналогичных разъяснений применительно к судам апелляционной инстанции31, тогда как по гражданским делам прокурор наделен подобными полномочиями и в апелляционной32, и в кассационной33 инстанциях, а такие различия должны быть резонно обоснованы.

На недопустимость создания предпосылок для отступления от принципа правового равенства указал Конституционный Суд РФ, отметив, что право лица на пересмотр несправедливого судебного акта не должно ставится в зависимость лишь от того, по правилам какого судопроизводства разрешено дело34.

В связи с этим представляется целесообразным не только расширить полномочия прокурора по принесению как кассационных, так и апелляционных представлений на состоявшиеся судебные акты по любой категории административных дел в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены судебным актом (в случае обращения к нему таких лиц), но и отразить это полномочие в ст. 39 КАС РФ.

Реализация данного предложения будет способствовать повышению качества правосудия по административным делам. Надо отметить, что в обществе уже сформировался запрос на отстаивание прокуратурой интересов законности при пересмотре судебных актов – по имеющимся данным35, только в 2022 г. прокурорами разрешено 1997 обращений по вопросам законности и обоснованности судебных постановлений по административным делам, из которых удовлетворено 60 (в 2021 г. – 1465 и 53 соответственно, а ранее отдельный учет этих показателей в статистической отчетности не предусматривался).

От формы участия прокурора в административном деле непосредственно зависит порядок его вступления в процесс, а также объем тех процессуальных прав и обязанностей, которые перечислены в ст. 45 КАС РФ, тогда как его процессуальный статус, на наш взгляд, должен оставаться неизменным.

Отнесение прокурора, как и других субъектов, к группе лиц, участвующих в деле (ст. 37 КАС РФ), обусловлено наличием юридической заинтересованности в исходе дела, которая имеет различный вид и степень интереса у таких субъектов. Между тем выделяют материально-правовую и процессуальную юридическую заинтересованность, а, соответственно, участвующие в деле лица обладают либо материальной и процессуальной заинтересованностью одновременно, либо только процессуальной. В свою очередь, процессуальный интерес порождает для участника тот процессуальный результат, наступления которого он ожидает, вступая в процесс – для истца процессуальный интерес состоит в ожидании судебного решения об удовлетворении заявленных требований, для ответчика – в ожидании решения об отказе в этом, для прокурора – в ожидании такого решения, которое является законным и обоснованным36.

При этом процессуальная заинтересованность прокурора носит не личный, а исключительно государственно-правовой характер, поэтому Конституционный Суд РФ называет прокурора особым субъектом процессуальных правоотношений37. Такая исключительность статуса прокурора определяется совокупностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры. Задачи прокурора, участвующего в административном деле, также проистекают из общих целей, закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Реализация прокурором предоставленных ему КАС РФ процессуальных прав и исполнение возложенных обязанностей должна способствовать решению поставленных в ст. 3 этого Кодекса задач, среди которых следующие: обеспечение доступности правосудия; защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений; мирное урегулирование споров.

В то же время эти общие задачи административного судопроизводства актуальны для прокурора при любой форме участия.

Диспозиция ст. 37 КАС РФ носит общий характер, поэтому применительно к лицам, участвующим в деле, их процессуальное положение конкретизировано отдельными нормами (определяют фактический объем их процессуальных прав и обязанностей, правильное распределение судом бремени доказывания и т.д.), например:

– для сторон (ст. 38 КАС РФ);

– для взыскателя и должника по административным делам о вынесении судебного приказа (ст. 123³ КАС РФ);

– для заинтересованных лиц (лица права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела) (ст. 47 КАС РФ);

– для органов, организаций и лиц, которые обращаются в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц либо привлекаемые к участию в судебном процессе для дачи заключения по административному делу (ст. 40 КАС РФ).

Анализ вышеприведенных статей показывает, что прокурор не может быть отнесен ни к одной из перечисленных групп процессуальных участников и это порождает дискуссии о его местоположении среди них. В юридической литературе нет единства по вопросу процессуального статуса прокурора. Некоторые ученые считают, что прокурор, обратившийся с административным иском в суд, является в процессе стороной особого рода, и обосновывают свое мнение тем, что административный иск всегда предполагает наличие административного истца и административного ответчика38. Другим исследователям прокурор в административном судопроизводстве видится стороной только в процессуальном смысле (процессуальным истцом), поскольку он не имеет своего материального интереса при рассмотрении дела, материально-правовые последствия решения суда на него не распространяются39. Полагаем, для полноты анализа следует иметь в виду и позиции, высказанные по вопросу определения статуса прокурора в гражданском процессе:

1) прокурор всегда является представителем государства, выступающим в защиту закона, и не может рассматриваться ни в качестве стороны, ни в качестве процессуального истца, ни в качестве особого рода представителя истца40;

2) прокурор в судопроизводстве является самостоятельным истцом и стороной в деле, действующей от имени и в интересах государства41;

3) прокурор должен быть исключен даже из состава лиц, участвующих в деле, ввиду его особого правового статуса, с учетом которого его правовое положение должно быть закреплено только в отдельной самостоятельной норме права42;

4) статус прокурора носит сложный комплексный характер, элементы статуса представителя государства сочетаются с элементами статуса истца43.

Отсутствие единообразного понимания процессуального положения прокурора в административном судопроизводстве демонстрирует и законодатель. Так, в ч. 2 ст. 38 КАС РФ его статус в административном процессе трактуется двояко в зависимости от субъекта зашиты – если прокурор обратился в суд за защитой частного интереса, то административным истцом остается то лицо, в интересах которого подано заявление, а если затрагиваются публичные интересы, то прокурор становится административным истцом.

Отдельные авторы44 не соглашаются с такой юридической конструкцией, полагая, что публичные интересы неразрывно связаны с частным интересом, нарушение которого ведет к неблагоприятным последствиям и для публично-правовых образований и для общества в целом. Другие ученые45 видят причину такого подхода в использовании понятийного аппарата гражданско-процессуальной отрасли права без должного их переосмысления применительно к теории административного судопроизводства. Но практически все процессуалисты отмечают крайне неудачное изложение вышеприведенной нормы, в которой законодателем не дано определение административного истца, а реализован более легкий путь – «перечисление всех возможных случаев»46.

Кроме того, на наш взгляд, ч. 2 ст. 38 КАС РФ не учитывает того обстоятельства, что прокурор, обратившийся в интересах гражданина, также реализует предоставленные ему публичные функции, наличие которых возлагает на прокурора, обратившегося с административным иском, дополнительную обязанность – направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом (ч. 7 ст. 125 КАС РФ).

Таким образом, системный анализ взаимосвязанных положений ст. 37, 38 и 39 КАС РФ позволяет сделать вывод, что участвующий в целях реализации своих полномочий прокурор в административном деле имеет единый процессуальный статус – прокурора, это позволяет провести различия от его участия в защиту интересов органов и организаций прокуратуры (особенности раскрыты в гл. 5 настоящей монографии). Такой вывод подтверждается и положениями ч. 1 ст. 149 КАС РФ, согласно которой после открытия судебного заседания и проверки явки участников процесса, председательствующий объявляет состав суда и сообщает, кто участвует в судебном заседании в качестве прокурора.

При этом следует учитывать, что применяемое в процессуальном законодательстве наименование «прокурор» – это обобщающее понятие (как это указано в абз. 2 ст. 54 Закона о прокуратуре) – Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, его заместители, их помощники по особым поручениям, все нижестоящие прокуроры как руководители органа прокуратуры соответствующего уровня, их заместители, старшие помощники и помощники прокуроров, а также старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов), действующие в пределах своей компетенции.

Обращение прокурора в суд с административным иском – это не только способ реагирования на выявленные правонарушения, но и защита нарушенных прав и свобод гражданина, а также интересов общества или государства (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре). Именно поэтому субъектами такой защиты выступают: граждане, неопределенный круг лиц и публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования).

Классифицировать этот круг лиц возможно:

1. По характеру защищаемого интереса:

– частного – первую группу составляют все граждане Российской Федерации, в том числе несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет и граждане, ограниченные в дееспособности, а также иностранцы (для последних Правительством Российской Федерации (далее – Правительство РФ) могут быть установлены ограничения в качестве ответных мер на действия недружественных государств – ч. 4 ст. 4 КАС РФ);

– публичного – объединяющий во вторую группу неопределенный круг лиц и публично-правовые образования;

2. По административному требованию:

– в интересах персонифицированного лица – о признании незаконным конкретного решения, совершенного действия, об обязании принять решение по конкретному вопросу, совершить или воздержаться от совершения определенных действий, о присуждении компенсации, а также о компенсации морального вреда и другие, т.е. административное требование должно быть сформулировано предметно;

– в защиту публичных интересов – о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, об установлении наличия или отсутствия полномочий по принятию решения органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом и другие, т.е. административное требование неперсонифицировано.

В защиту перечисленных субъектов прокурор вправе обратиться с любым административным иском, поскольку в ч. 1 ст. 39 КАС РФ не закреплены конкретные способы защиты (в отличие, например, от ч. 1 ст. 52 АПК РФ). При этом следует учитывать правовую позицию Верховного Суда РФ47, согласно которой положения ч. 1 ст. 39 КАС РФ об участии прокурора в административном деле являются общими и распространяются на специальные нормы, устанавливающие особый порядок производства по отдельным категориям административных дел.

Так, анализ судебной практики показал, что прокуроры обращаются с административными исками:

– о понуждении уполномоченных органов обеспечить инвалидам48 доступную среду жизнедеятельности (техническими средствами реабилитации, пандусами и поручнями для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры);

– защите прав граждан на получение достоверной информации в сфере долевого участия в строительстве жилья49;

– понуждении исполнения законодательства об антитеррористической защищенности объектов образования50;

– понуждении уполномоченных органов ликвидировать несанкционированную свалку либо обеспечить освещение улиц, ремонт дорог, развитие теплоснабжения и др.

Для обращения в суд с административным иском в защиту нарушенных прав или законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных правоотношений, прокурору требуется конкретизировать характер нарушенных прав и интересов, а также доказать невозможность персонификации соответствующих лиц51.

При обращении в суд в защиту интересов публично-правовых образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, прокурор указывает, в чем заключается нарушение конкретного публично-правового образования.

Исследователями уже отмечено52, что перечень субъектов, в интересах которых прокурор вправе обратиться с административным иском, является исчерпывающим, это означает, что прокурор не может подать административный иск в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций – хозяйственных обществ, политических партий, общественных объединений и т.д.

Категории административных дел, которые рассматривают суды общей юрисдикции в рамках инициативной формы участия прокурора в административном судопроизводстве, весьма многообразны и имеют различную подсудность. В зависимости от уровня суда, в который может обратиться прокурор, в ч. 2 ст. 39 КАС РФ устанавливается следующий порядок:

– Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместитель вправе обратиться в Верховный Суд РФ или соответствующий суд субъекта Российской Федерации53, районный суд;

– прокурор субъекта Российской Федерации, его заместитель, приравненные к ним прокуроры и их заместители – в суд субъекта Российской Федерации, районный суд;

– прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры – в районный суд и к мировому судье.

Обратившийся в суд с административным иском прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (кроме права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), в том числе обязанность уведомить гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах этого лица административного иска (ч. 4 ст. 39 КАС РФ).

Так, в ходе судебного разбирательства прокурор в силу положений ст. 45 КАС РФ имеет значительный объем процессуальных прав, в том числе знакомиться с материалами дела, заявлять отводы, представлять доказательства и знакомиться с представленными другими лицами доказательствами, участвовать в их исследовании, заявлять ходатайства, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле, обжаловать судебные акты и др. Прокурор, обратившийся в суд за защитой прав и законных интересов других лиц, не только дает объяснения первым, но и в такой же очередности выступает в судебных прениях (ч. 1 ст. 159, ч. 3 ст. 171 КАС РФ).

Разумеется, реализация указанных процессуальных прав осуществляется при наличии основания для участия прокурора в судебном процессе. Анализ существующих по этой проблематике точек зрения54 показывает, что под основанием участия прокурора в административном судопроизводстве следует понимать фактические и юридические обстоятельства, при которых прокурор согласно законодательству имеет право вступить в административное дело, рассматриваемое судом. Использовать свои полномочия на обращение в суд с административным иском прокурора побуждают конкретные поводы – наличие информации о нарушениях, когда восстановление и защита прав, свобод и законных интересов возможны в порядке административного судопроизводства.

Положениями ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурору предоставлено право на обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан лишь в случаях, когда по уважительным причинам этого не может сделать само физическое лицо (в административном исковом заявлении требуется соответствующее обоснование – ч. 6 ст. 125 КАС РФ). При этом законодатель не сделал перечень уважительных причин исчерпывающим, поскольку невозможно предусмотреть все жизненные ситуации, препятствующие гражданину самостоятельно обратиться в суд. В ввиду этого судебная практика к таким причинам относит обстоятельства, как связанные с личностью заинтересованного лица (беспомощное состояние, неграмотность и т.п.), так и объективно препятствовавшие лицу добросовестно использовать процессуальные права (ограничение свободного перемещения граждан, их нахождения в общественных местах, государственных и иных учреждениях, изменения в работе органов и организаций55).

В отличие от гражданского судопроизводства административный административно-юрисдикционный процесс не содержит оговорки о том, что такое ограничение не распространяется на социально-значимые сферы (например, на отношения в сфере защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования и т.п.). При этом не учитываются социально значимые сферы правоотношений, где, как показывает опыт прокурорской деятельности, нецелесообразно устанавливать зависимость обращения прокурора в суд с административным иском в защиту конкретного лица от наличия уважительных причин, препятствующих последнему самостоятельно воспользоваться таким правом. В связи с этим полагаем целесообразным дополнить ч. 1 ст. 39 КАС РФ схожим с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ указанием.

Примечательно, что наличие обращения гражданина к прокурору не упоминается в ч. 1 ст. 39 КАС РФ (в отличие от ГПК РФ), что может создавать иллюзию необязательности соответствующей просьбы для инициирования прокурором процедуры судебной защиты.

Например, В.Ю. Кулакова отмечает случаи пассивного поведения гражданина, игнорирующего судебный порядок защиты своих прав либо интересов по различным причинам (заблуждение, страх перед угрозой насилия над собой или членами семьи, безразличие). В таких ситуациях ею предлагается наделить прокурора полномочием предъявлять в суд иск без просьбы заинтересованного лица56.

С таким подходом сложно согласиться. Право прокурора на обращение с административным иском в интересах гражданина без получения на то его одобрения приведет к тому, что прокурор примет на себя не свойственные ему полномочия по определению того, какие права нарушены и нуждаются в защите. Следует согласиться с Д.А. Тумановым, что право – это мера возможного, а не должного поведения, т.е. лицо свободно в вопросах как реализации права, так и его защиты57, что соотносится с принципом диспозитивности судопроизводства.

Обращает на себя внимание и специфика конструкции первого предложения ч. 1 ст. 39 КАС РФ, согласно которому прокурор может обратиться в суд не только в защиту граждан и других поименованных в этой норме субъектов (неопределенного круга лиц, публично-правовых образований), но и «в других случаях, предусмотренных федеральными законами». Такие случаи указаны, например, в ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее – Закон № 114-ФЗ), ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее – Закон № 82-ФЗ).

Между тем судами иногда не учитывается58 допустимость такого системного толкования норм процессуального и отраслевого законодательства, что, на наш взгляд, свидетельствует о необходимости разъяснений Верховного Суда РФ (разрешение данного вопроса может быть инициировано на основании ст. 39 Закона о прокуратуре).

Нередко прокурорам приходится обращаться с административными исками в защиту неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Специфика предъявления административного иска в таких случаях заключается, прежде всего, в отсутствии у прокурора правовой возможности отказаться от иска: ч. 6 ст. 39 КАС РФ допускает отказ прокурора только от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина; действовавшая59 до 28 октября 2019 г. ч. 5 этой же статьи позволяла прокурору отказаться от требований, предъявленных только в интересах неопределенного круга лиц, не оговаривая такую возможность относительно публично-правовых образований. Анализ приведенной нормы и положений п. 2 ч. 2 ст. 214 КАС РФ позволяет сделать вывод, что наличие публичного интереса препятствует прокурору отказаться от иска, а суду – принять такой отказ и прекратить производство по делу.

В отличие от инициативной формы, при которой прокурор самостоятельно определяет основания для своего участия, вступление прокурора в судебный процесс и дача им заключения по административному делу регламентированы, на наш взгляд, более определенно.

В частности, согласно ч. 7 ст. 39 КАС РФ прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по следующим предусмотренным этим Кодексом административным делам: об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (ч. 4 ст. 213, ч. 1 ст. 217¹); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 3 ст. 243); о помещении иностранцев, подлежащих депортации или реадмиссии, в специальные учреждения или о продлении срока их пребывания в этих учреждениях (ч. 3 ст. 268); об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ч. 3 ст. 272); о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока такой госпитализации (ч. 3, 5 ст. 277); о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 280); о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 283); о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (ч. 3 ст. 285³); связанные с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел (ч. 5, 6 ст. 285⁹), а также в учебном учреждении закрытого типа (ч. 7, 8 ст. 285¹⁶).

Иным федеральным законодательством тоже предусмотрено участие прокурора и дача им заключения, например, по следующим административным делам: об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 7 ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; далее – Закон № 138-ФЗ); о госпитализации лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении такой госпитализации, а также об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения, врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ч. 3 ст. 34 и ч. 3 ст. 36, ч. 2 ст. 48 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»; далее – Закон № 3185-I); о госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию для обязательных обследования и лечения в стационарных условиях (п. 4 ст. 10 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»; далее – Закон № 77-ФЗ). Анализ и сопоставление этих положений с нормами процессуального законодательства свидетельствует, что в отдельных случаях (в вопросе об обязательности участия прокурора в рассмотрении административных дел, связанных с обеспечением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, госпитализацией лица в медицинскую организацию в недобровольном порядке) имеются разночтения – КАС РФ, предусматривая возможность рассмотрения таких административных дел в отсутствие надлежаще извещенного прокурора, не согласуется с требованиями отраслевого законодательства, где такая возможность не оговаривается. Полагаем, такие различия требуют внимания законодателя в целях унификации подходов.

Следует согласиться с авторами60, что вступление прокурора в процесс и дача им заключения по административному делу позволяет классифицировать аспекты такой деятельности:

– на целевой – обеспечение законности;

– ролевой – реализуют все предоставленные процессуальные полномочия;

– функциональный – не подменяют иные государственные органы;

– прецедентный – применяют обязательные толкования Конституционного Суда РФ и разъяснения Верховного Суда РФ.

При этом исследователи сходятся во мнении61, что вступление прокурора в процесс не направлено на поддержку конкретной стороны или иных участвующих в деле лиц, прокурор занимает правовую позицию по делу в зависимости от его фактических обстоятельств, поэтому дача прокурором заключения по делу в административном процессе служит дополнительной гарантией принятия решения по делу, отвечающего требованиям законности и обоснованности.

С учетом изложенного полагаем, что прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в целях оказания содействия суду в принятии законного и обоснованного решения для обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, и цель его вступления в процесс должна быть закреплена в ч. 7 ст. 39 КАС РФ по аналогии с ч. 4 ст. 45 ГПК РФ и ч. 5 ст. 52 АПК РФ.

Таким образом, прокурор, вступающий в административный процесс, должен обладать мотивированной позицией по делу, реализуя ее в своем заключении. Согласно ч. 3 ст. 180 КАС РФ описательная часть судебного акта содержит изложение требований административного истца, возражения административного ответчика, мнения других лиц, участвующих в деле. Следовательно, позиция прокурора, участвующего в деле, выраженная в заключении, также должна отражаться в описательной части. Однако ч. 4 указанной статьи не содержит обязательного требования о наличии в мотивировочной части судебного акта мотивов несогласия суда с заключением прокурора. По мнению отдельных исследователей62, отсутствие в КАС РФ положений об обязательности оценки заключения прокурора при принятии судебного решения приводит к тому, что такое заключение не является эффективным институтом. Повышению значимости заключения прокурора, на наш взгляд, может способствовать внесение изменений в ст. 180 КАС РФ, ч. 3 которой желательно дополнить словами «, а также заключения прокурора», а п. 3 ч. 4 – словами «, а также мнение прокурора, изложенное в его заключении».

Таким образом, регламентация современного правового положения прокурора в административном судопроизводстве учитывает многие подходы, апробированные в рамках гражданского процесса, однако специфика административных и иных публичных правоотношений способствует переосмыслению некоторых ключевых элементов процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве с учетом наработанного органами прокуратуры опыта как по инициированию таких дел, так и по вступлению в судебный процесс.

1.2. Организация работы прокурора по обеспечению участия в административном судопроизводстве

В числе первоочередных условий эффективной прокурорской деятельности, связанной с участием в административном судопроизводстве, является надлежащая организация такой работы.

Как обоснованно отмечено А.Ф. Смирновым, организация любой работы заключается в упорядочении, налаживании эффективного функционирования системы органов прокуратуры, что в конечном итоге направлено на осуществление качественного управления63. Такой широкий подход, на наш взгляд, допустим в качестве базового при определении организационных основ участия прокурора в административном судопроизводстве. При этом фундаментальный характер имеют и сформулированные в ст. 4 Закона о прокуратуре общие принципы организации и деятельности прокуратуры, а именно единство и централизация системы органов прокуратуры, законность и независимость деятельности, ее гласность.

Организация работы прокурора по участию в рассмотрении судами административных дел представляет собой многокомпонентную систему мероприятий различного характера, направленную на обеспечение слаженного функционирования подразделений прокуратуры различного уровня.

Во многих научно-практических исследованиях64 субстантивное наполнение организации работы осуществляется посредством трех подсистем действий и мер различного характера:

внутрифункциональной (внутрисистемной), в которую входит общее руководство (принятие и реализация управленческих решений, контроль и проверка исполнения); информационно-аналитическая работа; распределение обязанностей между прокурорскими работниками по подготовке обращений в суды и по участию в процессе, а также в целом работа с кадрами (подбор, расстановка и воспитание); организация взаимодействия участников и др.;

внешнефункциональной, к которой относится организация работы по взаимодействию с судами общей юрисдикции и иными органами в рамках обеспечения участия прокурора в рассмотрении дел судами;

вспомогательной, состоящей из финансового, материально-технического, программного и научно-методического обеспечения, делопроизводства, организации и ведения наблюдательных производств, учета работы и отчетности.

Как известно, большая часть ошибок и просчетов, отмечающихся в работе конкретных прокуратур, связаны с недооценкой современных методов ее организации либо игнорированием вопросов организационного обеспечения65. В таких условиях закономерно особое внимание исследователей к вопросам организации прокурорской деятельности, включая отдельные ее направления66, хотя применительно к проблематике участия прокурора в административном судопроизводстве такие актуальные исследования67 немногочисленны.

В настоящее время вопросы организации участия прокуроров в рассмотрении судами административных дел подробно регламентированы в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 11 января 2021 г. № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (далее – Приказ № 2).

Такие вопросы находят отражение и в иных организационно-распорядительных актах68, в том числе различных инструкциях69, указаниях70 (например, Генеральным прокурором Российской Федерации предписано71 обязательное ношение прокурорскими работниками форменного обмундирования при участии в рассмотрении административных дел судами и иных судебных заседаний, требующих участия прокурора). Как правило, руководителями региональных и приравненных к ним прокуратур в своих документах конкретизируются многие из рассматриваемых вопросов с учетом специфики работы прокуроров на местах.

Генеральной прокуратуре Российской Федерации принадлежит главенствующая роль по всем направлениям прокурорской деятельности, в том числе в вопросах организации обеспечения участия прокуроров в административном судопроизводстве. Указанное направление работы курирует один из заместителей Генерального прокурора Российской Федерации72 (в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах вопросы анализируемой сферы отнесены к ведению, как правило, одного из заместителей прокурора соответствующего уровня).

Текущую работу на данном направлении, включая организацию такой прокурорской деятельности, осуществляют отраслевые подразделения прокуратур регионального уровня, координируемые Главным гражданско-судебным управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Каждое из указанных подразделений организует относительно своему уровню работу по предметно-зональному принципу на основе планирования и в соответствии с требованиями организационно-распорядительных документов прокуратуры (планами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры уровня субъекта Российской Федерации и самого профильного подразделения, решениями коллегий, постановлениями координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и др.).

В самом многочисленном и основном звене системы прокуратуры Российской Федерации – городских и районных прокуратурах – работа на указанном направлении организуется прокурорами (их заместителями), а осуществляется непосредственно их помощниками (старшими помощниками) под общим контролем прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур. Распределение обязанностей между прокурорскими работниками осуществляется с учетом имеющихся условий и штатных возможностей конкретной прокуратуры.

Непосредственно в Генеральной прокуратуре Российской Федерации анализируемые вопросы находятся в ведении Главного гражданско-судебного управления, действующего на основании соответствующего Положения73 и структурно состоящего из управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел (включает отдел по судебной защите интересов государства и общества в гражданских делах, отдел по судебной защите интересов государства и общества в экономических спорах); апелляционно-кассационного управления (включает семь отделов, в том числе шесть территориальных отделов, дислоцированных по месту нахождения апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции); кассационно-надзорного управления (включает первый и второй надзорно-зональные отделы); организационно-аналитического отдела и отдела документационного обеспечения.

Указанными подразделениями в рамках исследуемой темы осуществляются следующие основные функции согласно компетенции управления:

– координация работы прокуратур уровня субъектов Российской Федерации по реализации полномочий в административном судопроизводстве, а также по судебному представительству интересов органов прокуратуры и анализ ее результатов;

– участие в рассмотрении судами административных дел, возбужденных по административным исковым заявлениям прокуроров;

– обеспечение вступления в процесс и дачи заключений по административным делам в предусмотренных законом случаях;

– реализация исковых механизмов защиты и восстановления нарушенных прав, законных интересов; осуществление подготовки исков и их дальнейшего поддержания в суде, сбора необходимых доказательств, направление запросов, дача соответствующих поручений прокурорам уровня субъектов Российской Федерации;

– получение исполнительных документов по удовлетворенным административным исковым заявлениям, обеспечение их передачи в подразделение прокуратуры, к компетенции которого относится организация надзора за деятельностью судебных приставов;

– реализация в рамках имеющихся полномочий апелляционного, кассационного и надзорного обжалования судебных актов;

– информирование иных профильных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации или прокуратур уровня субъектов Российской Федерации о выявленных в ходе судебного разбирательства нарушениях закона, не являющихся предметом рассмотрения суда и требующих прокурорского реагирования, для принятия необходимых мер;

– рассмотрение и разрешение обращений граждан, обращений и запросов должностных и иных лиц о законности судебных актов по административным делам, а также об участии прокуроров в их рассмотрении судами, оказание в необходимых случаях правовой помощи гражданам, в том числе по вопросам подготовки процессуальных документов;

– участие в выработке позиции и подготовке материалов (заключений) по делам, находящимся на рассмотрении в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах);

– принятие мер, направленных на повышение качества и эффективности участия прокуроров в административном судопроизводстве, в том числе оказание методической и практической помощи нижестоящим прокурорам, внесение предложений по совершенствованию их деятельности;

– рассмотрение подготовленных прокуратурами уровня субъектов Российской Федерации проектов административных исков;

– участие в подготовке заседаний коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации;

– участие по поручению руководства в подготовке материалов по запросам судей Конституционного Суда РФ;

– изучение проектов постановлений Пленума Верховного Суда РФ, обзоров судебной практики и других документов Верховного Суда РФ по вопросам правоприменения, обеспечение участия представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации в их разработке и обсуждении;

– инициирование обращения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Верховный Суд РФ с запросами о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по административным делам;

– с учетом предметно-зонального принципа распределения обязанностей изучение состояния законности в регионах, осуществление мониторинга СМИ в целях выявления проблем, касающихся участия прокуроров в рассмотрении административных дел судами;

– внесение предложений по совершенствованию организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в пределах своей компетенции;

– осуществление во взаимодействии с иными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства в порядке, установленном организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;

– участие в работе по обучению и стажировке работников прокуратур уровня субъектов Российской Федерации, а также по профессиональной переподготовке и повышению квалификации кадров;

– обеспечение подготовки информации о судебной практике для публикации в СМИ, ведомственных печатных изданиях, размещения на Едином портале прокуратуры Российской Федерации;

– ведение статистической отчетности;

– выполнение других поручений руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В свою очередь, в прокуратурах уровня субъектов Российской Федерации работа на анализируемом направлении выстроена схожим образом и ведется силами как управлений, так и отделов (далее – профильное подразделение). Именно они планируют и реализуют мероприятия, направленные на совершенствование участия прокуроров в административном судопроизводстве, систематически анализируют состояние такой работы, осуществляют информационно-аналитическое и методическое обеспечение, разрабатывают проекты организационно-распорядительных актов, оказывают практическую помощь нижестоящим прокурорам. Вместе с тем на этом уровне и в нижестоящих прокуратурах рекомендуется организовать работу таким образом, чтобы согласовывались не только проекты обращений в суд, но и сам вопрос о необходимости реагирования на поступившие материалы в форме административного искового заявления, с вменением этого в обязанности прокурорских работников, реализующих соответствующее направление.

Безусловно, эффективная организация работы в значительной степени зависит от инициативы руководителя соответствующего органа прокуратуры, который аккумулирует информацию по всем направлениям прокурорской деятельности и может среди прочего предвидеть необходимость проведения согласованных мероприятий силами нескольких подразделений.

При этом специфика работы подразделений, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении судами административных дел, как раз предполагает активное взаимодействие с другими структурными звеньями органа прокуратуры и даже прокуратур иных субъектов Российской Федерации. Это предопределяется, например, решением задач по обязательному согласованию всех поступающих проектов обращений в суд, обеспечению доказывания, экстерриториальным принципом пересмотра судебных актов.

На планерках, проводимых руководством органов прокуратуры (как правило, еженедельно), в том числе согласуется взаимодействие между прокурорскими работниками (подразделениями), специализирующихся на участии в судах и вопросах прокурорского надзора. При этом заслушивается информация по административным делам, взятым на контроль, и разрешаются возникающие по ним вопросы.

Одним из неотъемлемых элементов организации работы являются проводимые по мере необходимости оперативные совещания при начальнике профильного подразделения (по особенно значимым вопросам – при курирующем заместителе прокурора региональной прокуратуры). Такие мероприятия, посвященные вопросам участия прокуроров в административном судопроизводстве, в том числе позволяют оперативно заслушивать руководителей прокуратур районного звена (о ходе судебного разбирательства по конкретным административным делам, по фактам отмены судебных актов по жалобам заинтересованных лиц и пр.), оказывать помощь по наиболее сложным и социально значимым административным делам. По мере развития материально-технической базы все чаще практикуется проведение подобных совещаний в дистанционном формате с использованием современных систем связи, что особенно стало востребованным74 с начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, функционирующих на основе экстерриториального принципа, существенно повлиявшей и на организацию всей прокурорской работы.

На значимость налаженного сотрудничества структурных подразделений органов прокуратуры неоднократно обращалось внимание. Так, на впервые состоявшейся 15 декабря 2017 г. отраслевой коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации75 отмечено, что взаимодействие структурных подразделений органов прокуратуры является наиболее эффективным средством устранения нарушений закона при использовании судебного механизма защиты. При этом указано на необходимость оценки объективной возможности исполнения заявляемых прокурорами требований; более активное использование электронных технологий в целях сокращения сроков судопроизводства; обязательное отслеживание информации о движении административных дел, размещенной на официальных сайтах судов; исключение фактов необоснованного отзыва представлений и других случаев безосновательного отказа от обжалования; усиление контроля за качеством подготовки прокуроров к процессам, включая предварительное детальное изучение материалов, оценку имеющихся в административном деле доказательств, анализ соответствующего законодательства и судебной практики; постоянный контроль и методическое сопровождение деятельности нижестоящих прокуратур.

Надо отметить, что вопросы организации работы по обеспечению участия прокуроров в административном судопроизводстве, эффективности и качества реализации прокурорами процессуальных полномочий обсуждаются на многих заседаниях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур регионального уровня, в решениях которых находят отражение меры по совершенствованию такой деятельности.

Организация работы прокурора – это и надлежащее информационно-аналитическое обеспечение, что позволяет своевременно располагать полными оперативными данными о ситуации и прицельно совершенствовать деятельность на исследуемом направлении, формировать планы, распространять положительный опыт реализации полномочий в административном судопроизводстве, обеспечивать прокурорских работников актуальными организационно-методическими материалами, повышать их квалификацию и др.

В п. 3.1 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации установлено, что информационно-аналитическая работа осуществляется в целях совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов.

Такая информационно-аналитическая работа осуществляется по двум контурам: 1) внешний – это определение состояния законности и правопорядка на конкретной территории (объекте), что позволяет прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов; 2) внутренний – это сбор, учет, накопление, изучение и оценка информации с целью выработки организационных мероприятий.

Для этих целей прокурорами традиционно изучаются материалы конкретных административных и других дел (в том числе рассмотренных без участия прокуроров), сведения об исполнении принятых по ним судебных актов, иные данные судов, различных органов власти (например, судебных приставов), статистические показатели, сообщения СМИ, поступающие в органы прокуратуры обращения и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.

В информационно-аналитической работе важно активно использовать возможности Государственной автоматизированной системы «Правосудие» (URL: https://sudrf.ru), справочных правовых систем «КонсультантПлюс», «Гарант» и др. Анализу научно-прикладных аспектов этой работы внимание уделено во многих исследованиях76, с содержанием которых прокурорам желательно своевременно знакомиться.

Значимая информация может быть получена прокурорами на официальных интернет-сайтах судов, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления77. Следует учитывать, что в судах общей юрисдикции уже осуществлен переход к электронному документообороту78, к формированию состава суда для рассмотрения каждого административного дела с учетом нагрузки и специализации судей путем использования автоматизированной информационной системы79, с середины 2017 г. усовершенствован80 порядок онлайн-трансляции открытого рассмотрения дела и размещения текстов судебных актов на официальных сайтах судов в сети «Интернет». При этом Верховным Судом РФ обеспечено единообразное применение соответствующих новелл81. В свою очередь, Генеральной прокуратурой Российской Федерации положено начало к интеграции коммуникаций прокуратуры с информационными ресурсами судов и других органов82.

Установлению проблемных участков работы, требующих особого внимания прокуроров, может способствовать ознакомление с отчетами о работе судов первой инстанции, обзорами, обобщениями, аналитическими справками и бюллетенями, подготовленными в суде по вопросам обобщения судебной практики, проблемам организации судебной деятельности по отдельным категориям административных и иных дел (например, рекомендуется анализировать установленные судом обстоятельства, способствовавшие нарушениям закона, и сопоставлять эту информацию с иными полученными данными).

Определенная сложность может возникать при ознакомлении с материалами административных дел, назначенных к рассмотрению либо рассмотренных без участия прокурора, поскольку КАС РФ не содержит норм о предоставлении судами такой возможности прокурорам. Учитывая, что ознакомление с материалами административного дела является вопросом технического плана и выходит за рамки процессуальной деятельности судов, в целях надлежащей организации работы по участию в судах прокуроры стремятся решать эти вопросы путем взаимодействия, что, впрочем, не исключает необходимости процессуальной регламентации соответствующего аспекта.

Одной из основных форм информационно-аналитического обеспечения является направление нижестоящим прокурорам информационных писем, обобщений и обзоров по соответствующему профилю, в том числе по результатам работы за определенный период и о рассмотрении судами административных дел в конкретных сферах правоотношений.

Например, в прокуратурах осуществляется подготовка и информационных бюллетеней, посвященных вопросам участия прокуроров в административном судопроизводстве, в которых компилируется судебная практика по административным делам обязательной категории и административным делам, возбужденным по инициативе прокуроров. Также систематически готовятся и направляются нижестоящим прокурорам материалы методического характера, в том числе памятки, образцы административных исковых заявлений и других процессуальных документов (например, в 2019 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации подготовлен сборник образцов процессуальных документов прокурора в гражданском, административном судопроизводстве, арбитражном процессе и делах об административных правонарушениях).

Наряду с оказанием практической помощи дистанционно, также осуществляются выезды на места, в ходе которых выявляются положительные примеры деятельности и недочеты в работе, оказывается консультативная поддержка.

Широко практикуется проведение в прокуратурах регионального уровня учебно-методических мероприятий в форме семинаров, на которых присутствующие информируются об изменениях в материальном и процессуальном законодательстве, актуальной правоприменительной практике, разбираются ошибки при участии прокуроров в административном судопроизводстве, упущения в организации их работы, распространяется положительный опыт.

В ряде прокуратур с целью проверки теоретических знаний, выявления проблемных вопросов, а также выяснения уровня профессиональной подготовки прокурорских работников в практику введено периодическое тестирование указанных лиц на знание норм процессуального законодательства, приказов Генерального прокурора Российской Федерации.

Прокуратурами некоторых субъектов Российской Федерации применяется и такая форма, как проведение заочных семинаров с прокурорами городов и районов, их заместителями и помощниками по вопросам участия прокуроров в административном судопроизводстве, в ходе которых участникам предлагается выполнить несколько практических заданий на разные темы (конкретные ситуации из судебной практики), а полученные результаты в последующем доводятся до сведения всех прокурорских работников в отдельных информационных письмах83 с приведением правильных решений и ориентированием уделить внимание соответствующему законодательству и устранению недостатков в деятельности.

Активно и на системной основе применяется стажировка прокурорских работников районного звена в аппарате прокуратур регионального уровня.

Во многих прокуратурах периодически проводятся конкурсы на лучшую организацию судебной работы прокурора, лучшее административное исковое заявление, результаты которых популяризируются. Эти мероприятия осуществляются в рамках проводимой воспитательной работы и в целях совершенствования профессионального мастерства прокурорских работников, распространения положительного опыта, повышения престижа профессии прокурорского работника, формирования кадрового резерва в соответствии с требованиями организационно-распорядительных актов84 Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Организация работы прокурора имеет свои особенности в зависимости от формы участия в административном судопроизводстве – как при обращении в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением, так и при вступлении в административный процесс в случаях, предусмотренных законом.

При инициировании судебного разбирательства прокуроры ориентированы на результативное разрешение проблемной ситуации, что невозможно без качественной организации работы, позволяющей изначально прогнозировать перспективу применения средств судопринуждения для устранения конкретных нарушений.

Очевидно, что вопрос о реагировании в форме такого специфического акта прокурорского реагирования как административное исковое заявление должен решаться консолидировано прокурорскими работниками, специализирующимися на участии в судах и, например, прокурорском надзоре. При выборе правильного решения определяющее значение имеет объем полномочий прокурора, предусмотренный процессуальным законодательством.

Помимо соблюдения ограничений, установленных в ч. 1 ст. 39 КАС РФ, прокуроры должны, согласно требованиям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исключать факты не только вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, но и преждевременного применения судебных рычагов защиты, а также искусственного повышения статистических сведений путем дробления требований, предъявляемых к одному и тому же административному ответчику, подмены функций иных органов85.

Обращение прокурора в суд обоснованно позиционируется как одно из наиболее эффективных средств воздействия, поскольку облечено в предусмотренную процессуальным законодательством форму и его реализация гарантирована процедурой принудительного исполнения судебных актов (причем иногда судебный механизм является единственно возможным средством реального восстановления нарушенного права)86. Неслучайно Приказом Генерального прокурора РФ № 2 предусмотрен обязательный контроль за исполнением вступивших в законную силу судебных актов, принятых по административным исковым заявлениям прокурора, что должно обеспечиваться в ходе надзора за деятельностью судебных приставов-исполнителей. Такой подход оправдан, поскольку основным критерием результативности работы прокурора является реальное восстановление нарушенных прав.

Подготовка прокурором обращения в суд осуществляется на основе результатов, полученных при анализе имеющейся у него информации, которая в своей совокупности должна быть достаточной для определения содержания административного искового заявления, что требует установления прежде всего:

1) материально-правовых и процессуально-правовых оснований для обращения прокурора в суд;

2) вида судопроизводства, в рамках которого подлежит разрешение спора посредством защиты права;

3) подсудности спора;

4) установленных федеральным законодательством сроков для обращения в суд за защитой нарушенных прав;

5) надлежащего способа защиты нарушенных прав, предусмотренного законом;

6) фактических обстоятельств спора и возникших правоотношений;

7) необходимых доказательств (оценивая их допустимость, относимость, достаточность и преюдициальное значение), а также документов, которые следует приобщить к административному исковому заявлению;

8) состава лиц, участвующих в деле, и других участников процесса;

9) имеющейся судебной практики по соответствующему вопросу.

Реагирование прокурора в виде предъявления административного искового заявления отличает необходимость строгого соблюдения законодательно установленных требований к форме, содержанию и перечню прилагаемых документов, в том числе подтверждающих вручение другим лицам, участвующим в административном деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов (ст. 124–126 КАС РФ). Содержание административного искового заявления условно можно разделить на вводную, описательную, мотивировочную и просительную части (на наш взгляд, уместна аналогия с положениями ст. 180 КАС РФ, регламентирующими содержательное наполнение судебного решения).

В числе основных элементов любого административного искового заявления – основание и предмет. Основанием выступают обстоятельства, на которые прокурор ссылается, обосновывая свои требования (указанные обстоятельства не следует смешивать с конкретными доказательствами по административному делу), а предметом – материально-правовые требования к административному ответчику.

В ходе судебного разбирательства может возникнуть необходимость корректировки административного искового заявления с учетом новых обстоятельств (возражений административного ответчика, показаний свидетелей, заключения эксперта и т.д.), что прокурор вправе сделать (как лицо, участвующее в деле). С учетом положений ч. 4 ст. 39, ст. 46 КАС РФ прокурор вправе изменить основание или предмет административного искового заявления, отказаться от заявленных требований, но не имеет права на заключение соглашения о примирении.

Изменение предмета административного иска представляет собой изменение материально-правовых требований (изменение способа защиты субъективного права, качественная замена предмета спора)87.

Изменение основания административного искового заявления – замена обстоятельств, указанных прокурором первоначально в обоснование своих требований, новыми фактами. Возможно изменение основания административного искового заявления также путем указания дополнительных фактов либо исключения некоторых фактов из числа ранее указанных. При изменении основания административного искового заявления его предмет сохраняется, поскольку преследуется тот же интерес88.

Прокурор вправе изменить основание или предмет административного искового заявления только до рассмотрения дела в первой инстанции (в том числе после отмены судебного акта вышестоящими инстанциями). Изменить одновременно оба элемента административного искового заявления нельзя во избежание подмены административного иска.

Оформление вышеперечисленных распорядительных действий прокурора осуществляется с учетом требований, предусмотренных ст. 125 КАС РФ, и должно найти отражение в решении по делу, как это следует из абз. 3 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении».

Как и на этапе предъявления административного искового заявления при несоблюдении формы и содержания, а также отсутствии перечня документов имеются основания для оставления административного искового заявления без движения для устранения соответствующих недостатков, что не препятствует повторному обращению в суд, но затягивает окончательное разрешение спора. При таких обстоятельствах значимость изначально качественной подготовки к процессу существенно возрастает.

Необходимо также учитывать положения процессуального законодательства, допускающие отказ в принятии и возвращение административного искового заявления (ст. 128, 129 КАС РФ).

Разумеется, соблюдение прокурором формы и содержания иска (заявления), правильно определенный порядок рассмотрения дела еще не гарантируют удовлетворение судом заявленных требований, поскольку значим и верно выбранный способ защиты, предусмотренный либо Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 12; далее – ГК РФ), либо другим федеральным законом (например, ст. 44 Закона № 82-ФЗ).

Вопрос обращения прокурора в суд общей юрисдикции в каждом случае должен решаться индивидуально с учетом всех обстоятельств, предопределяющих необходимость использования средств судопринуждения. В связи с этим требуется тесное взаимодействие в органах прокуратуры работников (подразделений), выявивших нарушение, и специализирующихся на участии в судах. Именно такой подход в организации работы закреплен в п. 4 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 2, где прокурорам предписано строить работу по поддержанию в судах заявленных требований в тесном взаимодействии с подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур уровня субъектов Российской Федерации, подготовившими соответствующее административное исковое заявление.

При организации работы по участию в рассмотрении административных дел судами общей юрисдикции следует учитывать необходимость оперативного заявления ходатайств о применении мер предварительной защиты89, о назначении экспертизы, о вынесении частного определения и пр., а потому полезно располагать образцами соответствующих документов, чтобы кратко и емко изложить соответствующие требования.

Отличительной особенностью организации работы при инициировании обращения прокурора в суд является необходимость обширного взаимодействия, в том числе с органами прокуратуры иных регионов, например, при предъявлении административного искового заявления в суд, расположенный на территории другого субъекта Российской Федерации (п. 4.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 2).

Свои особенности имеет организация работы прокурора по участию в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ в рассмотрении судами административных дел, что в первую очередь предполагает его осведомленность о наличии в производстве суда соответствующих дел.

В силу ч. 3 ст. 97 КАС РФ в органы прокуратуры должно поступить судебное извещение с приложением следующих процессуальных документов (их копий): копия административного искового заявления и судебная повестка, оформленная в соответствии с Инструкцией по судебному делопроизводству в районном суде (утв. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 29 апреля 2003 г. № 36). После регистрации входящей корреспонденции согласно резолюции руководства органа прокуратуры названные документы подлежат передаче непосредственно тому прокурорскому работнику, которому поручено участвовать в процессе. Исходя из положений ч. 3 ст. 96 КАС РФ судебные извещения и вызовы должны быть вручены с таким расчетом, чтобы прокурор имел достаточный срок для подготовки по административному делу и своевременной явки в суд.

Между тем в практике не исключены случаи, когда прокурор надлежаще не извещается, что предопределяет актуальность налаживания в органах прокуратуры инициативного мониторинга административных дел, находящихся в производстве суда. При этом следует исходить из того, что информация о принятии административного искового заявления к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия согласно ч. 7 ст. 96 КАС РФ заблаговременно размещается судом на официальном сайте соответствующего суда в сети «Интернет» – по общему правилу не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия (документы, подтверждающие это приобщаются к материалам административного дела). Размещение такой информации осуществляется в соответствии с положениями ст. 14 и 15 Закона № 262-ФЗ.

Впрочем, официальный сайт суда не следует расценивать как единственный источник информации (ввиду возможности технических сбоев, ошибок при наполнении рубрик таких сайтов и пр.), а потому прокурорам следует принимать во внимание и другие каналы связи, в том числе ежедневно изучать списки назначенных к рассмотрению административных дел, которые размещаются в зданиях судов на стендах, по возможности уточнять у секретарей или помощников судей любую информацию, относящуюся к исполнению возложенных на прокурора обязанностей в рамках обязательного участия в процессе. Полезно наладить информационное взаимодействие и с другими органами, которые по отдельным категориям административных дел являются обязательными участниками процесса (например, органы внутренних дел, здравоохранения, организации, оказывающие психиатрическую помощь), а также в целом анализировать любую, поступающую в органы прокуратуры информацию на предмет интересуемых сведений.

Такая тщательность оправдана для исключения случаев рассмотрения исследуемой категории дел в отсутствие прокурора, и минимизации риска неблагоприятных последствий, связанных с затягиванием процесса, вступлением в силу незаконных и необоснованных судебных актов, необходимостью оперативного вмешательства прокурора в ситуацию в вышестоящей инстанции (учитывая потребность добиваться еще и восстановления срока для обжалования), вынесением в адрес прокуратуры частных определений и др.

Важно принять во внимание, что положения процессуального законодательства допускают возможность рассмотрения такого рода дел в отсутствие прокурора лишь в случае его надлежащего извещения, что служит основным аргументом для разрешения ситуаций с неизвещением прокурора, повлекшим неблагоприятные последствия.

С момента получения прокурором информации о наличии административного дела, в которое он должен вступить и дать заключение, порядок его действий во многом совпадает с тем, который ранее указывался применительно к подготовке административного искового заявления.

Организация работы прокурора по подготовке заключения по административному делу, на наш взгляд, связана с решением следующих основных задач:

– выяснение соблюдения правил подсудности и компетентности суда (при их несоблюдении готовится ходатайство о передаче дела в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд);

– определение характера спорного правоотношения и подлежащих применению норм материального права;

– определение состава лиц, участвующих в деле (осуществляется исходя из анализа правоотношений и установления конкретных носителей прав и обязанностей), и в случае непривлечения к участию в деле заинтересованных лиц, подготовка соответствующего ходатайства;

– проверка оформления полномочий представителей;

– установление юридических фактов, имеющих значение по административному делу, и на ком лежит обязанность их доказывания;

– определение тех дополнительных доказательств, которые необходимо истребовать через суд;

– формулировка вопросов эксперту при необходимости проведения экспертизы;

– выработка предварительной позиции по административному делу с обоснованием доводов.

Для обеспечения правильного и единообразного применения на этапе подготовки дела к судебному разбирательству прокурорам важно руководствоваться соответствующими разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ. Аналогичные цели преследует проведение судом предварительного судебного заседания, участие в котором не следует воспринимать как формальность.

Особого внимания требует вопрос о заключении прокурора по административному делу. Процессуальное законодательство допускает дачу прокурором заключения как в устной, так и в письменной форме (например, ч. 1 ст. 292 КАС РФ, закрепляя особенности упрощенного (письменного) производства по административным делам, устанавливает, что, если этим кодексом предусмотрено вступление прокурора в судебный процесс, он дает заключение в письменной форме). Очевидно, что именно письменная форма заключения прокурора позволяет более точно донести необходимую информацию, исключает какие-либо искажения и минимизирует интерпретации, ввиду чего, по нашему мнению, обязательно должна практиковаться по каждому административному делу (тем более, что наличие этого заключения требуется при комплектовании наблюдательного производства).

В заключении прокурора должны получить отражение все вопросы, которые подлежат разрешению при вынесении судом окончательного решения по делу (ст. 178 КАС РФ). Вследствие этого содержание заключения прокурора также может состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей, где должна отражаться следующая информация:

– наименование административного истца, административного ответчика, предмет спора, рассмотренного судом;

– установленные фактические обстоятельства административного дела;

– представленные сторонами доказательства в обоснование своих требований и возражений;

– нормы законов и иных нормативных правовых актов, на которых основаны доводы в пользу удовлетворения / отказа в удовлетворении заявленных требований (возможны ссылки на постановления Пленума Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда РФ, а также на обзоры судебной практики Верховного Суда РФ, утвержденные Президиумом Верховного Суда РФ);

– соблюдение / несоблюдение процессуальных норм сторонами в ходе производства по делу;

– выводы об удовлетворении заявленных требований (с указанием в каком объеме и каком размере) либо отказе в удовлетворении (полностью или в части).

Некоторые авторы считают, что заключение прокурора даже имеет доказательственное значение90, тогда как большинство исследователей91 не разделяют такого мнения. В связи с этим целесообразно исходить из буквального толкования ст. 59 КАС РФ, где заключение прокурора не отнесено ни к письменным, ни к вещественным доказательствам, тем более, что этап дачи заключения прокурором следует непосредственно за исследованием всех доказательств судом (ст. 170 этого Кодекса). Как отмечается исследователями92, при даче заключения прокурор выступает независимым помощником суда, призванным способствовать вынесению законного и обоснованного решения субъектом судебного познания.

Учитывая значительный объем информации, которую получает прокурор при участии в рассмотрении административных дел судами, необходимо, чтобы наблюдательное производство в полной мере отображало работу прокурора. Все процессуальные и иные документы по делам, инициированным прокурором, должны аккумулироваться в наблюдательном производстве, которое ведет участвующий в административном деле прокурор в электронном виде (при отсутствии технической возможности – в бумажном виде). Их формирование осуществляется в соответствии с требованиями Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 2 и Инструкции по делопроизводству в прокуратуре.

Внимательное и добросовестное отношение прокурора к ведению наблюдательных производств, полное и достоверное документированное отражение в них хода процесса и совершаемых действий – его прямая служебная обязанность и важная гарантия осуществления последующего внутриведомственного контроля, правильного выбора в условиях дефицита времени надлежащей тактики действий при пересмотре судебных актов.

Согласно п. 8 Приказа Генерального прокурора РФ № 2 в наблюдательном производстве должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов. По административным исковым заявлениям прокурора, в удовлетворении которых отказано, и при отсутствии оснований для обжалования в наблюдательном производстве должно содержаться также заключение о законности судебных актов, утвержденное должностным лицом, уполномоченным на принесение апелляционных и (или) кассационных представлений.

Кроме того, в наблюдательном производстве могут содержаться: заметки, тезисы или план речи прокурора в суде; справки и другие документы, связанные с рассмотрением административного дела в суде; обращения граждан или организаций и копии ответов на них, а также другие документы по усмотрению прокурорского работника. При этом документы должны располагаться в хронологическом порядке (пп. 9.2.3.2 и 9.2.3.4 Инструкции по делопроизводству в прокуратуре).

Надо отметить, что организацию прокурорской деятельности по обеспечению участия в административном судопроизводстве, обязательно сопровождают контроль и учет полученных результатов.

Генеральным прокурором Российской Федерации Приказом от 26 мая 2020 г. № 278 утверждено Положение о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур вместе с Перечнем основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении комплексной проверки организации деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненной к ней специализированной прокуратуры. В действующей редакции указанного Перечня состояние организации работы по обеспечению участия прокуроров непосредственно в административном судопроизводстве определяется по шести основным показателям (всего в разделе их 10).

В прокуратурах регионального уровня на этой основе могут использоваться и дополнительные элементы контроля с учетом местных особенностей.

Для контроля текущей работы в органах прокуратуры ведутся журналы учета работы (в том числе электронные), где отражается информация о категориях инициируемых административных дел, результаты их рассмотрения, что позволяет оперативно выявлять и пресекать факты ненадлежащего исполнения прокурорами своих обязанностей (периодически представляются в электронном виде в профильное подразделение прокуратуры уровня субъекта Российской Федерации и анализируются зональными прокурорами). Сведения о состоянии судебной работы прокуроров, как правило, сопровождает приложение копий направленных в суд обращений, судебных актов и пр. в целях оперативного решения возникающих вопросов и корректировки правоприменения.

Рассматривая вопросы организации работы прокурора по участию в рассмотрении административных дел судами, следует отметить необходимость широкого внедрения в эту деятельность гласности (с учетом установленных в законодательстве пределов). Многие граждане имеют слабое представление о возможностях защиты в судебном порядке своих прав, полномочиях органов прокуратуры в этой сфере, ввиду чего прокурорам целесообразно93 на личном приеме, на организованных встречах с населением, в СМИ разъяснять порядок и способы защиты прав, популяризировать достигнутые результаты. Таким образом, здесь прослеживается и обратная связь.

Завершая изложение важно отметить, что работа по обеспечению участия прокурора в рассмотрении судами административных дел, безусловно, должна организовываться с учетом всех обозначенных выше акцентов, являясь составной частью всей деятельности прокуратуры, сочетая различные подходы, обусловленные спецификой административного судопроизводства и процессуальных полномочий прокурора.

1.3. Анализ результатов деятельности прокуроров, участвующих в рассмотрении административных дел

Административное судопроизводство, призванное упорядочить отношения публично-правового характера, устанавливает эффективный порядок разрешения возникающих при этом споров и потому является весьма востребованным. По имеющимся данным94, только в 2022 г. в суды общей юрисдикции поступило 5 383 604 административных исковых заявления, и это не предельные показатели – в 2020 г. их количество достигало 6 997 175 (рис. 1.3.1).

Рис. 1.3.1. Количество поступивших в суды общей юрисдикции административных исковых заявлений в 2016–2022 гг.

Как гарант соблюдения законности прокурор достаточно широко вовлечен в рассмотрение судами административных дел, учитывая необходимость обеспечения высокого уровня защиты интересов тех субъектов, которые являются участниками отношений с государственными и муниципальными органами, а также соблюдения принципа правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям публичной власти.

Анализ практики показывает, что за период действия КАС РФ прокуроры существенно активизировали использование судебных рычагов защиты, предусмотренных этим Кодексом: если в 2016 г. каждое 113 административное дело возбуждалось судами в связи с обращением прокурора (доля составила 0,9 %, при количественном показателе 36 551), то в 2022 г. по административным искам прокуроров возбуждалось уже каждое 40 административное дело (соответственно 2,5 % и 135 810).

При этом максимальные показатели такой работы прокуроров приходятся на 2021 г., когда по их инициативе судами было возбуждено каждое 29 административное дело (158 036, что составило 3,5 % от всех административных дел). Сокращение этих показателей в 2022 г. состоялось за счет административных исков о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, запрещенной к распространению в Российской Федерации (далее – о признании информации запрещенной), что обусловлено законодательными корректировками95, которые позволили органам прокуратуры уже во внесудебном порядке добиваться ограничения доступа к информационным ресурсам, на которых неоднократно размещалась информация, распространяемая с нарушением требований законодательства.

Надо отметить, что наряду с признанием в судебном порядке информации запрещенной (в 2022 г. судами возбуждено 72 144 таких административных дел по инициативе прокуроров), традиционно прокуроры уделяют значительное внимание оспариванию решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных отдельными публичными полномочиями (33 893) – совокупно на эти категории дел в 2022 г. пришлось свыше 3/4 всех принятых судами к производству административных исковых заявлений прокуроров (табл. 1.3.1).

Таблица 1.3.1

Сведения о предъявлении прокурорами в суд административных исковых заявлений в 2016–2022 гг.

Такие акценты подтверждают и результаты проведенного опроса, при том, что административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, должностных лиц расцениваются как наиболее сложные (главным образом ввиду сложности в доказывании, отсутствия единообразия в правоприменении, специфики организации работы прокуроров).

Впрочем, актуальные направления применения прокурорами средств судопринуждения не ограничиваются только теми категориями административных споров, которые прямо поименованы в КАС РФ, поскольку отсутствие специальных норм, устанавливающих особый порядок производства, не лишает прокурора возможности с учетом характера выявляемых нарушений закона формировать судебную практику на основании положений ч. 1 ст. 39 КАС РФ, которые являются общими, согласно правовой позиции96 Верховного Суда РФ.

Ежегодно суды регистрируют значительные количественные показатели в графе «иные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений» формы № 2 «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции». При этом в исковой работе прокуроров доля таких обращений в 2022 г. достигла 19,0 % (табл. 1.3.2).

Таблица 1.3.2

Сведения о предъявлении прокурорами в 2016–2022 гг. в суд административных исковых заявлений по иным административным спорам, особенности производства по которым не установлены в разделе IV КАС РФ

Наработанная практика не остается без внимания законодателя, уже урегулировавшего особенности производства по наиболее массовым такого рода административным делам в отдельных главах раздела IV КАС РФ97, а по некоторым другим требованиям (таким, как приостановление деятельности СМИ, признание регистрации СМИ недействительной или прекращение действия лицензии на вещание) предоставившего органам прокуратуры полномочия обеспечивать законность во внесудебном порядке98.

В настоящее время в этой группе административных дел наиболее активно прокуроры формируют судебную практику по прекращению действия права на управление транспортными средствами на основании п. 1 ст. 28 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ) – в 2022 г. прокуроры направили в суды 12 654 административных исковых заявлений такого рода. Интересно, что в 2017 г. Верховный Суд РФ выступил с законодательной инициативой99 о дополнении ч. 3 ст. 1 КАС РФ такой категорией дел, как «о лишении гражданина специального права, в том числе права на управление транспортным средством, на приобретение, хранение, хранение и ношение оружия». Особенности производства по этим делам регламентировать не предлагалось, что нарушало структуру КАС РФ и, на наш взгляд100, послужило основной причиной нивелирования этой новации в тексте соответствующего законопроекта101 еще до прохождения второго чтения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Госдума РФ).

Важно отметить, что позиционирование административных дел о приостановлении выпуска СМИ за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах как неурегулированные специальными главами раздела IV КАС РФ, на наш взгляд, является необоснованным и способно повлечь их разрешение без учета особенностей установленного для них производства. Между тем такие административные дела подлежат учету по гл. 24 КАС РФ, поскольку согласно ч. 3 ст. 16¹ Закона № 2124-I их рассмотрение судом осуществляется в порядке и сроки, установленные для производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Такое несоответствие следует учитывать прокурорам, призванным обеспечить применение правильных судебных процедур.

Существенную нагрузку несут прокуроры и при такой форме участия в административном судопроизводстве, как вступление в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ.

Количество рассматриваемых судами первой инстанции административных дел, по которым прокурор вступал в процесс и давал заключение, традиционно является высоким (табл. 1.3.3)102.

Таблица 1.3.3

Сведения о рассмотренных судом первой инстанции административных дел, по которым прокурор вступил в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ в 2016–2022 гг.

В структурном разрезе среди них преобладают дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (судами первой инстанции с участием прокуроров в 2022 г. рассмотрено 79 919 административных дел данной категории), о госпитализации гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке (19 624), а также об оспаривании актов нормативного характера (6128), на которые совокупно в среднем (согласно данным за 2016–2021 гг.) приходится 92,1% всех административных дел, в которых прокуроры принимают обязательное участие в соответствии с требованиями закона.

При этом сохраняется высоким процент судебных постановлений, принятых по первой инстанции в соответствии с позицией прокурора, – в среднем за шесть лет этот показатель составил почти 99,4% (табл. 1.3.4)103.

Таблица 1.3.4

Сведения о вынесенных судебных постановлениях по первой инстанции в соответствии с заключением прокурора в 2016–2022 гг.

Примечание. * доля от рассмотренных.

Важно учитывать и результаты работы органов прокуратуры в вышестоящих судах104, где в 2022 г. только апелляционных производств по административным делам окончено 125 697, а кассационных – 29 649. Из них подвергнуто судебному контролю в апелляционной инстанции 90 293 решений, принятых по существу административного спора (или почти 1,7 % от их общего количества, принятых по первой инстанции), а в кассационной – 29 649 (0,6 %), по результатам пересмотра корректировке подвергнуто соответственно 21 496 и 2533 таких решений, где по инициативе прокуроров – 828 и 273.

Общие представления о результатах такой работы в контексте форм участия прокуроров в административном судопроизводстве можно получить только из анализа ведомственного статистического отчета по форме ГАС, который с 2022 г. перестал отдельно отражать в целом соответствующие сведения по административным делам как в апелляционной (табл. 1.3.5)105, так и в кассационной инстанции (табл. 1.3.6)106.

Таблица 1.3.5

Участие прокурора в апелляционном пересмотре судебных актов по административным делам в 2016–2021 гг.

Таблица 1.3.6

Участие прокурора в кассационном пересмотре судебных актов по административным делам в 2016–2021 гг.

Результаты исследований107 показывают, что первоочередного внимания органов прокуратуры требует анализ причин отмены или изменения судебных постановлений в кассационной инстанции, где оценивается вся предыдущая работа при разрешении административных споров. Это особенно важно по делам, по которым прокурор давал заключение и мог в большей мере сосредоточиться на недопущении нарушений или их исправлении, тогда как основная инициатива в устранении судебных ошибок принадлежит иным участникам процесса. Полученные выводы полезно использовать для корректировки практики нижестоящих судов, поскольку именно кассационные суды общей юрисдикции реализуют в наиболее полной мере объективный подход к пересмотру всех судебных актов, вступивших в законную силу, учитывая максимальную обособленность этих судов от регионального влияния.

Для прокуроров полезен анализ результатов, полученных не только при пересмотре судебных актов в вышестоящих инстанциях, но и при реализации такого важного направления прокурорской деятельности, как обеспечение защиты интересов органов и организаций прокуратуры либо их должностных лиц.

Между тем ведомственный статистический отчет прокуратуры по форме ЗИП ГАС отображал данные по соответствующим показателям в административном процессе только в 2016–2021 гг. (табл. 1.3.7)108.

Таблица 1.3.7

Данные об обеспечении представительства и защите интересов органов и организаций прокуратуры Российской Федерации в административном судопроизводстве в 2016–2021 гг.

Ситуацию за 2022 г. можно прояснить лишь отчасти на основе сведений о работе судов общей юрисдикции и только применительно к гл. 22 КАС РФ, в рамках которой в суды поступило 427 административных исков о признании незаконными представлений и иных актов прокурора, по результатам рассмотрения 292 административных дел в 49 случаях требования удовлетворены полностью или частично.

Надо отметить, что соответствующий участок судебной работы находится под пристальным вниманием руководства органов прокуратуры, поскольку полученные в ходе его реализации сведения и результаты позволяют выявлять недостатки и упущения в деятельности конкретных подразделений прокуратуры, требующие изучения для разрешения проблемных вопросов, упреждения конфликтных ситуаций. По каждому административному делу такого рода важно не только увидеть, проанализировать и при необходимости рекомендовать к распространению положительный опыт работы по отстаиванию в судах общей юрисдикции интересов прокуратуры, но также идентифицировать те факторы, которые привели к возникновению и негативному развитию ситуации, чтобы оградить других от ошибок и избежать предъявления к прокуратуре новых административных исков по аналогичным основаниям.

Схожие задачи имеет анализ результатов всей деятельности прокуроров, участвующих в рассмотрении административных дел, – это важно для общего контроля109 и оказания консультативно-методической помощи прокурорским работникам, участвующим в судебных разбирательствах, определения типичных ошибок, «слабых мест» и направлений совершенствования такой работы, своевременной подготовки с учетом имеющегося опыта организационно-распорядительных и информационно-справочных документов, организации работы с кадрами и повышения профессиональной квалификации.

Проведенное исследование основных показателей судебной работы прокуроров в комплексе свидетельствует о все большей их вовлеченности в рассмотрение административных дел судами. Существенный рост при этом служебной нагрузки требует, на наш взгляд, постановки вопроса об увеличении в прокуратурах городов, районов и приравненных к ним территориальных прокуратурах численности прокурорских работников, специализирующихся на данном направлении (в прокуратурах регионального уровня – перераспределения на этот участок работы новых прокуроров), а также закрепления в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 2 критериев использования информационных технологий для дистанционного участия в административном процессе.

1.4. Доказательства в административном судопроизводстве и роль прокурора в доказывании

Доказывание – важнейший элемент правосудия, поскольку суду для правильного и своевременного разрешения административного дела требуется прежде всего достоверно установить его обстоятельства, а также надлежаще их квалифицировать с учетом норм материального права. Исходным к пониманию прокурорами сущности доказывания и доказательств является то, что объект судебного познания связан определенным образом с другими предметами и явлениями и т.д., а зная существующие связи и осознавая логику их формирования, можно познавать неизвестные явления и обстоятельства при помощи известных110.

Генеральный прокурор Российской Федерации в п. 6 Приказа № 2 ориентировал прокуроров детально изучать материалы дела, анализировать законодательство и судебную практику по спорным правоотношениям еще до начала судебного разбирательства. По всем возникающим при рассмотрении дела вопросам им предписано занимать аргументированную позицию, активно участвовать в исследовании доказательств, при необходимости инициировать их истребование, а также эффективно использовать иные права лица, участвующего в деле.

Необходимо учитывать, что для прокуроров, инициирующих судебное разрешение споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, доказывание является процессуальной обязанностью в силу ч. 1 ст. 62 КАС РФ и от надлежащего ее исполнения в конечном счете зависит результативность его соответствующей судебной работы. В свою очередь, на прокуроров, вступающих в процесс для дачи заключения, такая обязанность не возлагается, поскольку она осуществляется главным образом сторонами. Однако прокуроры для формирования своей позиции по делу поставлены перед необходимостью правильной оценки представленных доказательств, поскольку призваны содействовать принятию законного и обоснованного судебного акта, в том числе путем постановки перед судом вопросов об истребовании доказательств и о признании отдельных из них недопустимыми.

Легальное определение доказательств приводится в ч. 1 ст. 59 КАС РФ – полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

Тем самым определены следующие признаки судебного доказательства, на которые указывают и многие исследователи111: 1) наличие фактических данных или, пользуясь современной терминологией, наличие информации; 2) наличие взаимосвязи доказательства с доказываемым фактом; 3) определенный законом процессуальный порядок получения интересующих суд фактических данных; 4) получение фактических данных из установленных законом источников.

Такие свойства доказательств предопределили закрепление в процессуальном законодательстве следующих основных требований к ним:

– относимость – судом принимаются только имеющие значение для рассмотрения и разрешения административного дела доказательства (ст. 60 КАС РФ);

– допустимость – подтверждение обстоятельств административного дела, только определенными законом средствами доказывания (ч. 3 ст. 59, ст. 61 КАС РФ);

– достоверность – признание судом по результатам проверки и исследования доказательства соответствия действительности сведений в нем содержащихся (ч. 3, 4 ст. 84 КАС РФ), т.е. точности и правильности отражения обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

– достаточность – взаимосвязь совокупности доказательств, позволяющая суду сделать правильный вывод о наличии факта, подтверждаемого ими (ч. 3 ст. 84 КАС РФ).

Таким образом, имеющийся доказательственный потенциал приобретает статус юридического доказательства только если вовлекается в процесс по административному делу надлежащим процессуальным субъектом (через отбор информации и ее фиксацию и т.д.), чья целенаправленная деятельность по выявлению необходимых сведений позволяет сформировать доказательство112.

Одной из важнейших задач административного судопроизводства является правильное разрешение дел (ст. 3 КАС РФ). С учетом принципов состязательности и равноправия сторон суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, включая оказание сторонам содействия в реализации их прав, создание условий и принятие предусмотренных законом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (ч. 2 ст. 14 КАС РФ). В свою очередь, сторонам обеспечивается в равной мере право представлять доказательства суду и другой стороне по административному делу, заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопросам, связанным с представлением доказательств (ч. 3 ст. 14 КАС РФ).

Именно поэтому суду принадлежит активная роль в принятии мер для всестороннего и полного установления юридически значимых обстоятельств по административному делу113, на него возложена обязанность оценивать относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (ч. 3 ст. 84 КАС РФ). В этих условиях задача прокурора – оперативно ориентироваться во всем доказательственном массиве по административному делу. При этом мнение прокурора не является обязательным для суда, но призвано гарантировать принятие судом обоснованного решения и даже в отдельных случаях сдерживает простор судебного усмотрения114.

При оценке доказательств суд руководствуется своим внутренним убеждением, базирующемся на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств, которые не имеют для него заранее установленной силы (ч. 1, 2 ст. 84 КАС РФ).

В отдельных доктринальных исследованиях внутреннее убеждение судьи определяется как «основанное на высоком уровне правосознания, знании закона, собственном юридическом и жизненном опыте, правильном восприятии и оценке доказательств сознательно сложившееся, устойчивое психическое состояние судьи, позволяющее ему по существу разрешить конкретную спорную ситуацию законно и справедливо в соответствии со своей совестью»115. Оно формируется не одномоментно, а в ходе изучения поступившего административного искового заявления, представленных доказательств, положений законодательства и разъяснений судебной практики, а также в самом судебном заседании и окончательно – в совещательной комнате.

Аналогичные требования можно, на наш взгляд, распространить и на участвующего в административном деле прокурора, который не исключен из числа лиц, правомочных заявлять ходатайства или возражения относительно доказательств, не отвечающих, по их мнению, установленным требованиям, и бремя доказывания соответствующих обстоятельств возлагается на заявителя (ч. 3 ст. 61 КАС РФ). Вопрос о допустимости доказательства разрешается судом после заслушивания мнений участвующих в деле лиц, их представителей. Доказательства, признанные недопустимыми, приобщаются к материалам дела на случай изменения обстоятельств.

Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении (а прокурор – в своем выступлении в прениях или в заключении) с указанием мотивов, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты, а также почему одним доказательствам отдано предпочтение перед другими (ч. 8 ст. 84 КАС РФ).

В ч. 2 ст. 59 КАС РФ к доказательствам по административным делам отнесены объяснения участвующих в деле лиц и показания свидетелей, а также письменные и вещественные доказательства, аудио- и видеозаписи, заключения экспертов. Приведенный перечень является закрытым116, что означает «возможность использования только указанных в нем средств доказывания для установления обстоятельств административного дела»117. Очередность исследования доказательств по административному делу устанавливается судом с учетом мнения лиц, участвующих в деле (их представителей), но при необходимости она может быть изменена (ст. 158 КАС РФ).

Объяснения лиц, участвующих в деле (ст. 68, 159 КАС РФ), наиболее распространены среди доказательств по административным делам, поскольку даются суду по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, имеющим значение для правильного его разрешения, и на любой стадии процесса. Объяснения, изложенные в письменной форме, в установленных законом случаях подлежат оглашению в судебном заседании.

Следует учитывать, что прокурор, обратившийся в суд за защитой прав и законных интересов других лиц, дает объяснения первым (ч. 1 ст. 159 КАС РФ), а это требует от него качественной подготовки к участию в деле на основе скрупулезного анализа имеющихся документов и материалов, отражающих позицию других участников процесса. Между тем процессуальное законодательство не называет доказательствами заключения прокурора или иных лиц (например, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее – ЦИК), Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации).

Объяснения участвующих в деле лиц по своим свойствам существенно отличаются от показаний свидетелей – вызванных в суд для дачи показаний лиц (ч. 1 ст. 51, ч. 1, 2, 3 ст. 69 КАС РФ), которые располагают сведениями о фактических обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения и разрешения дела (хотя без указания источника своей осведомленности сообщенная ими информация не имеет доказательственной силы; если свидетельские показания основываются на сообщениях иных лиц, эти лица также должны быть опрошены.

Вызов свидетелей осуществляется судом как по ходатайству участвующего в деле лица (указываются обстоятельства, которые может подтвердить свидетель, его фамилия, имя, отчество и место жительства, а также по возможности иные сведения, необходимые для такого вызова), так и по своей инициативе (ч. 4, 5 ст. 69 КАС РФ).

При этом необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 51 КАС РФ не подлежат допросу в качестве свидетелей:

1) представители и защитники по уголовному делу, по делу об административном правонарушении, представители по гражданскому или административному делу, – об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением своих обязанностей;

2) представители лиц, участвовавших в проведении примирительной процедуры, посредники, в том числе медиаторы, судебные примирители, – об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с участием в примирительной процедуре;

3) судьи, присяжные или арбитражные заседатели – о вопросах, возникавших в совещательной комнате в связи с обсуждением обстоятельств административного дела при вынесении решения суда или приговора;

4) священнослужители религиозных организаций, прошедших государственную регистрацию, – об обстоятельствах, которые стали им известны из исповеди;

5) другие лица, которые обладают свидетельским иммунитетом в соответствии с федеральным законом118 или международным договором Российской Федерации.

Согласно ч. 4, 5 ст. 51 КАС РФ лицо, вызванное в качестве свидетеля, обязано явиться в суд в назначенное время и дать правдивые показания, хотя при невозможности явки по уважительным причинам может допрашиваться судом и в месте своего пребывания. Свидетель вправе давать показания на родном языке или на языке, которым он владеет, бесплатно пользоваться помощью переводчика, заявлять отвод переводчику, участвующему в его допросе, при необходимости пользоваться письменными материалами, если его показания связаны с какими-либо данными, которые трудно удержать в памяти (после допроса эти материалы предъявляются суду, лицам, участвующим в деле, их представителям и могут быть приобщены к данному административному делу) и др. При этом за дачу заведомо ложных показаний и за отказ от дачи показаний по мотивам, не предусмотренным федеральным законом, свидетель несет ответственность по ст. 307, 308 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ), а если свидетель не достиг возраста шестнадцати лет – судом ему должна разъясняться обязанность правдиво рассказать все известное по делу (ст. 160 КАС РФ).

Свидетель сообщает известные ему сведения по общему правилу устно, но по предложению суда может изложить их еще и в письменной форме, которые приобщаются к материалам дела (ч. 1 ст. 69 КАС РФ). Допускается также оглашение ранее полученных свидетельских показаний (ст. 163 КАС РФ). При допросе несовершеннолетнего свидетеля должны соблюдаться положения ст. 162 КАС РФ, что требует пристального внимания прокурора, участвующего в процессе (с тем, чтобы не допустить нарушение их прав и обеспечить необходимую доказательственную силу этих показаний, учитывая возрастные особенности детей).

Отказ от дачи свидетельских показаний предусмотрен в ч. 11 ст. 51 КАС РФ только для следующих лиц:

1) гражданина против самого себя;

2) супруга против другого супруга, детей, в том числе усыновленных, против родителей, усыновителей, родителей, усыновителей против детей, в том числе усыновленных, а также опекуна или попечителя против лиц, над которыми установлены опека или попечительство;

3) полнородных и неполнородных (имеющих общих отца либо мать) братьев, сестер друг против друга, дедушки, бабушки против внуков и внуков против дедушки, бабушки;

4) сенатора Российской Федерации, депутата Госдумы РФ, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением своих полномочий;

5) Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации – в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением своих обязанностей.

Отдельную обширную категорию составляют письменные доказательства, которые содержат сведения об обстоятельствах, имеющих значение для административного дела (ст. 70 КАС РФ) – акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы. Такие доказательства могут быть выполнены в форме цифровой и графической записи, получены посредством факсимильной, электронной или другой связи, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также с использованием систем видеоконференц-связи, системы веб-конференции либо иным способом, позволяющим установить достоверность документа.

Ряд аспектов, связанных с направлением в суд процессуальных документов в электронном виде, нашли отражение в информационных письмах119 Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Письменные доказательства представляются в суд в подлиннике (если в соответствии с законодательством обстоятельства административного дела подлежат подтверждению только такими документами, а также по требованию суда, если невозможно разрешить такое дело без подлинников документов или представленные копии одного и того же документа различны по своему содержанию), в форме надлежащим образом заверенной копии или выписки из него (когда к рассматриваемому административному делу имеет отношение только часть документа) (ч. 2, 3 ст. 70 КАС РФ).

При наличии в письменном доказательстве текста на иностранном языке для суда требуется представлять надлежащим образом заверенный120 перевод на русский язык. При этом в суде иностранные официальные документы могут быть признаны письменными доказательствами без их легализации (когда это предусмотрено международным договором Российской Федерации121, а для иных документов, полученных в иностранном государстве, – если не опровергается их подлинность и они легализованы в установленном порядке) (ч. 5–7 ст. 70 КАС РФ).

Важно учитывать, что в административном деле нередко оставляются засвидетельствованные судом копии этих доказательств, поскольку подлинники по просьбе представившего их лица могут быть ему возвращены (ст. 71 КАС РФ).

В свою очередь, под вещественными доказательствами понимаются предметы, которые могут служить средством установления обстоятельств, имеющих значение для административного дела уже по своим внешнему виду, свойствам, месту нахождения или иным признакам, а не по текстуальному содержанию как письменные доказательства (ч. 1 ст. 72 КАС РФ).

Документ может быть признан вещественным доказательством, если доказательственное значение имеют его внешние признаки, свойства, отличительные особенности или место нахождения, тогда как в письменном доказательстве суд интересует содержание документа.

Хранение вещественных доказательств урегулировано ст. 73, 74 КАС РФ и может осуществляться как в суде, так и по месту их нахождения, хотя судом может быть определено и иное место их хранения. Они подлежат осмотру судом (может сопровождаться фотосъемкой либо видеозаписью), подробному описанию, а при необходимости опечатыванию.

Согласно ст. 75 КАС РФ вещественные доказательства после их осмотра и исследования судом могут быть возвращены лицам, их предъявившим, если они не подлежат передаче другим лицам, а предметы, которые согласно федеральному закону не могут находиться в собственности или во владении отдельных лиц, передаются соответствующим организациям.

К самостоятельной группе доказательств по административным делам можно отнести аудио- и видеозаписи на электронном или ином носителе122, применительно к которым лицо, их представляющее либо ходатайствующее об истребовании, обязано указать, когда, кем и в каких условиях осуществлялись записи (ч. 1 ст. 76 КАС РФ). Согласно ч. 2–4 ст. 76 КАС РФ носители аудио- и видеозаписей хранятся в суде (суд принимает меры по их сохранению в неизменном состоянии) и в исключительных случаях после вступления судебного акта в законную силу эти носители определением суда могут возвращаться представившему их лицу (в деле остаются копии записей). Копии записей могут быть выданы и иным лицам, участвующим в деле.

Доказательственное значение имеет и заключение эксперта, подготовка которого обусловлена необходимостью использования специальных знаний при доказывании по административным делам. При этом консультации и пояснения специалиста не могут подменять экспертное заключение – КАС РФ прямо закрепляет, что консультация специалиста не является доказательством по административному делу (ч. 4 ст. 169) и он лишь призван оказывать суду непосредственную помощь при исследовании доказательств и совершении иных процессуальных действий по вопросам, требующим специальных знаний либо навыков (ч. 1 ст. 50).

Экспертиза может назначаться судом при возникновении в ходе рассмотрения административного дела вопросов, требующих специальных знаний, как по ходатайству участвующих в деле лиц, так и по своей инициативе. Причем в последнем случае определены следующие единые основания – если экспертиза предписана законом, ее проведение необходимо для проверки заявления о фальсификации представленного доказательства, либо если требуется проведение дополнительной или повторной экспертизы, либо если проведение экспертизы необходимо в связи с выявленными обстоятельствами административного дела и представленными доказательствами (ч. 1, 2 ст. 77 КАС РФ).

О назначении экспертизы суд выносит определение в установленной законом форме, в котором эксперт обязательно предупреждается об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения, а также о мерах процессуальной ответственности (ч. 1, 2, 5 ст. 78 КАС РФ).

Следует отметить, что круг и содержание вопросов, требующих экспертного разрешения, определяются судом с учетом предложенных участвующими в деле лицами вопросов (между тем положения ч. 4 ст. 82 КАС РФ позволяют эксперту (комиссии экспертов) при установлении в ходе проведения экспертизы обстоятельств, имеющих значение для дела, по которым ему не ставились вопросы, включить выводы об этих обстоятельствах в свое заключение). Кроме того, участвующие в деле лица (включая прокурора) вправе ходатайствовать о проведении экспертизы (дополнительной, повторной, комплексной или комиссионной, в конкретном экспертном учреждении и др.), знакомиться с заключением эксперта или сообщением о невозможности дать заключение и др. (ст. 33, ч. 4 ст. 77, ч. 3 ст. 79 КАС РФ).

При этом прокурорам надлежит учитывать положения Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», а также разъяснения судебной практики123.

На время проведения экспертизы производство по соответствующему административному делу может приостанавливаться (ч. 6 ст. 77 КАС РФ).

В ч. 5 ст. 77 КАС РФ определено, что при уклонении стороны от участия в экспертизе, непредставления экспертам необходимых документов и материалов для исследования и в иных случаях, если по обстоятельствам административного дела без участия этой стороны экспертизу провести невозможно, суд в зависимости от того, какая сторона уклоняется от экспертизы, а также какое для данной стороны экспертиза имеет значение, вправе признать факт, для выяснения которого экспертиза была назначена, установленным или опровергнутым. Конституционный Суд РФ отметил124, что указанная норма направлена на пресечение препятствующих осуществлению правосудия действий (бездействия) недобросовестной стороны и не нарушает баланс между правами и свободами участников судопроизводства и правомерными публичными интересами общества и государства.

Согласно ч. 5–8 ст. 82, ст. 168 КАС РФ заключение эксперта подлежит оглашению в судебном заседании и оценивается судом наряду с другими доказательствами. При необходимости для дачи пояснений в суд может быть вызван эксперт.

Таким образом, в условиях большого разнообразия видов доказательств по административным делам от прокуроров требуется качественное применение имеющихся средств доказывания в зависимости от обстоятельств каждого конкретного дела.

Как отмечено Н.М. Коршуновым и Ю.Л. Мареевым125, доказывание по своему содержанию представляет процесс, в котором необходимо различать внутреннюю (логическую, мыслительную и психологическую) и внешнюю (практическую, процессуальную) стороны. При этом для сторон и других участвующих в деле лиц доказывание – это деятельность по обоснованию обстоятельств дела с целью убедить суд в их истинности, тогда как для суда доказывание – установление обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. С учетом изложенного названными авторами сделан вывод, что доказывание – это деятельность, направленная на установление совокупности обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения дела, предполагающая совершение участвующими в деле лицами и судом процессуальных действий на основе правовых норм (это определение в силу своей универсальности может быть принято за основу и в настоящем исследовании).

По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 62 КАС РФ, участвующие в деле лица обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений. Иной порядок распределения обязанностей доказывания предусмотрен, например, по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, а также по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда РФ (ч. 2 ст. 62, ч. 9 ст. 213, ч. 4 ст. 217¹, ч. 11 ст. 226, ч. 1 ст. 235 КАС РФ).

Надо отметить, что предмет доказывания образует совокупность юридических фактов, от установления которых зависит разрешение административного дела по существу, состав которых в каждом конкретном случае индивидуален. Такие обстоятельства определяются в соответствии с нормами материального права исходя из характера спорных правоотношениям с учетом мнения участвующих в деле лиц. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 КАС РФ).

Все доказательства по делу подлежат непосредственному исследованию судом (ст. 13 КАС РФ), в противном случае они не могут быть положены в основу судебного акта (ч. 2 ст. 176 КАС РФ).

Процесс доказывания состоит из нескольких этапов, в том числе охватывает заявление о наличии факта, сбор доказательств, их исследование и оценку.

Представлять доказательства обязаны лица, участвующие в деле, причем согласно ч. 2¹ ст. 59 КАС РФ суд вправе самостоятельно получать необходимые для рассмотрения и разрешения административного дела сведения из открытых источников, в том числе из информационных систем, доступ к которым обеспечивается на официальных сайтах органов государственной власти, органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (полученные сведения приобщаются к материалам административного дела в зависимости от их формы в качестве письменных доказательств, аудио- или видеозаписей, причем участвующие в деле лица вправе приводить свои доводы и представлять доказательства относительно достоверности таких сведений).

В целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства не только по ходатайству участвующих в деле лиц, но и по своей инициативе. Об истребовании доказательства судом выносится определение, где указывает срок и порядок представления этого доказательства. Лицо, у которого находится истребуемое судом доказательство, может направить его непосредственно в суд либо выдать на руки лицу, имеющему соответствующий запрос, для представления в суд. Эти и другие вопросы, возникающие при истребовании доказательств, регламентированы в ст. 63 КАС РФ.

Если путем истребования невозможно получить доказательства, находящиеся на территории, на которую распространяется юрисдикция другого суда, рассматривающий дело суд на основании ст. 66 КАС РФ вправе дать поручение соответствующему суду осуществить определенные процессуальные действия, о чем выносится определение (такое определение обязательно для суда – адресата и подлежит выполнению в течение месяца со дня получения его копии).

В ст. 67 КАС РФ регламентирован порядок выполнения судебного поручения.

Следует учитывать и допустимость применения при доказывании систем видеоконференц-связи, а также системы веб-конференции, что регламентировано ч. 8 ст. 11, ч. 2 ст. 59, ч. 1 ст. 70, п. 9 ч. 3 ст. 135, ч. 2 ст. 138, ст. 142¹, 148, п. 2 ч. 2 ст. 152, ч. 1¹ ст. 160 КАС РФ и стало особенно актуальным на фоне реализации экстерриториального принципа в инстанционном устройстве судов. При этом суд может отказать в удовлетворении ходатайства о проведении рассмотрения дела с использованием таких средств, если отсутствуют причины, объективно препятствующие явке лица в суд и представлению им доказательств126.

Надо понимать, что при доказывании нередко учитываются обстоятельства, которые являются общеизвестными (ч. 1 ст. 64 КАС РФ), преюдициально значимыми127 (ч. 2, 3 ст. 64 КАС РФ) или бесспорными, т. е. не оспариваемыми сторонами (ст. 65 КАС РФ). Но даже при наличии таких обстоятельств заинтересованная сторона сохраняет право представлять доказательства, в том числе иногда добиваясь перераспределения бремени доказывания.

Разумеется, прокурорам надо учитывать и особенности доказывания, существующие на этапах пересмотра административных дел, что более предметно будет рассмотрено в отдельной главе настоящей монографии. При этом следует учитывать, что упущения в доказывании, как правило, затруднительно компенсировать в последующем при пересмотре судебного акта (из-за особенностей этих этапов, направленных на исправление допущенных ошибок в справедливом разрешении возникшего спора, а не на устранение недостатка активности участвующих лиц в отстаивании своей правовой позиции). Следовательно, так важно прокурорам изначально, еще до обращения в суд, правильно определить предмет доказывания и имеющуюся доказательственную базу.

Таким образом, правовой инструментарий для доказывания в административном судопроизводстве является весьма обширным и грамотное его применение прокурорами должно выстраиваться на основе комплексной реализации норм материального и процессуального законодательства, которые определяют не только современную конфигурацию института доказательств и доказывания в названном судопроизводстве, но и практику соответствующей прокурорской деятельности.

2.1. Участие прокурора в производстве по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами

Работа прокуроров по обеспечению законности правовых актов традиционно связана с реализацией ими в рамках своей компетенции комплекса мероприятий, охватывающих участие в правотворческой деятельности, ее надзорное сопровождение, а также применение при необходимости средств судопринуждения и участие в рассмотрении судами дел соответствующей категории, инициированных другими лицами. Вся эта деятельность органов прокуратуры направлена на устранение дефектов правового регулирования, обеспечение законности в правотворчестве.

Согласно ч. 3 ст. 208 и ч. 4 ст. 213 КАС РФ прокуроры правомочны не только в пределах компетенции обращаться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, не действующими128 полностью или в части, но и вступить в судебный процесс и дать заключение по такого рода административному делу, инициированному другими лицами.

Как отмечается в юридической литературе129, обращение самого прокурора в суд зачастую служит продолжением иных средств прокурорского воздействия, когда орган представительной или исполнительной власти не устранил выявленное прокурором нарушение закона.

В абз. 2 и 3 п. 2.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 31 августа 2023 г. № 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (далее – Приказ № 583) прокурорам предписано «безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов… В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом обращаться с заявлениями в суд».

В п. 4.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195 прокуроры ориентированы в случае выявления незаконного правового акта безотлагательно приносить протест, при отклонении которого следует обращаться в суд в установленном порядке.

В свою очередь, в п. 2.23 и 2.24 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 10 октября 2022 г. № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции» (далее – Приказ № 581) прокурорам предписано в случае отклонения требований об изменении нормативного правового акта добиваться исключения коррупциогенных факторов из такого акта в судебном порядке.

На наш взгляд, такая последовательность действий прокуроров определена в качестве общего ориентира исключительно в целях процессуальной экономии, что можно подтвердить на основе анализа данных статистического учета130 в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В 2022 г. в статистическом отчете «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме ОН, к сожалению, перестали отражаться сведения о количестве выявленных прокурорами незаконных правовых актов, но по-прежнему отражается общее количество нарушений закона (за этот год их было выявлено 4 212 828), принесенных протестов (434 233), число случаев, когда по удовлетворенным протестам отменены и изменены незаконные правовые акты (413 309, что составило 95,2 % от принесенных). Между тем за 2021 г. прокурорами было выявлено 436 660 незаконных правовых актов (в 2020 г. – 427 576; в 2019 г. – 425 691; в 2018 г. – 418 100; в 2017 г. – 408 572; в 2016 г. – 407 887), из которых 94,4% удалось отменить или изменить по результатам опротестования (соответственно 94,0%; 94,0%; 93,7%; 93,7%; 96,4%), т.е. во внесудебном порядке. Доля нарушений при этом, связанных с незаконными правовыми актами, в общем количестве обнаруженных нарушений на протяжении этих шести лет оставалась в диапазоне 8,0–10,3 %, что можно считать пороговым значением ежегодной выявляемости прокурорами таких нарушений при современном уровне организации прокурорской деятельности.

На наш взгляд, действующая редакция абз. 3 п. 3 ст. 22, п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре не исключает для прокуроров возможности с учетом конкретных обстоятельств самостоятельно выбирать процедуру (внесудебную / судебную), в рамках которой должна быть восстановлена законность (вариативность угадывается в диспозиции указанных норм, что не осталось без внимания некоторых исследователей131). Между тем ряд исследователей132 излишне категоричны и ведут дискуссии о необходимости более гибкого подхода при инициировании прокурорами судебного нормоконтроля.

Например, О.А. Кожевников полагает133, что процессуальные полномочия надлежит применять не только при отклонении протеста, но и после неудовлетворения заключения134 прокурора по поводу законности принимаемого акта на стадии обсуждения и принятия, при неоднократности отклонения протестов прокурора, а также если отмена принятого коллегиальным органом акта не терпит отлагательств, тогда как созыв этого органа приходится на более поздний период.

В свою очередь, В.В. Стрельников считает обоснованным обращение прокурора сразу в суд в целях обеспечения законности правовых актов в условиях, свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону135.

Для более оперативного приведения нормативного правового акта в соответствие с положениями федерального законодательства Н.Н. Земеров предложил корректировку организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, «которая бы не обязывала прокуроров приносить протест на те правовые акты, о незаконности которых уже указывалось принимающему их органу на стадии разработки и утверждения проекта»136.

Действительно, некоторые нормативные правовые акты принимаются без учета замечаний прокурора, участвовавшего в правотворческой деятельности. Например137, в 2022 г. 0,7 % нормативных правовых актов принято без учета замечаний прокурора по соответствующим проектам (для сравнения в 2020–2021 гг. – 0,9 %; в 2018–2019 гг. – 1,1 %; в 2017 г. – 1,7 %; в 2016 г. – 1,8 %) (подробнее в табл. 2.1.1)138.

Таблица 2.1.1

Сведения о работе прокуроров по участию в правотворческой деятельности в 2016–2022 гг.

Между тем отсутствие замечаний органов прокуратуры на проект нормативного правового акта Верховный Суд РФ не относит139 к обстоятельствам, препятствующим прокурорам в последующем оспаривать указанный акт в соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ.

На фоне современных дискуссий в исследуемом вопросе полагаем полезно конкретизировать критерии применения судебных рычагов защиты, что возможно осуществить путем усовершенствования соответствующих положений приказов Генерального прокурора Российской Федерации, закрепив более гибкий подход, позволяющий прокурорам при выборе мер реагирования учитывать широкую комбинацию обстоятельств. В частности, п. 2.1 Приказа № 583, п. 4.2 приказа № 195 и п. 2.24 Приказа № 581 целесообразно дополнить текстом следующего содержания: «К выбору мер прокурорского реагирования подходить взвешенно, с учетом конкретных обстоятельств нарушения закона считать обоснованным обращение прокурора в суд в целях обеспечения законности правовых актов без предварительного применения иных мер в случае, если на стадии разработки и утверждения проекта соответствующего правового акта уже указывалось на имеющиеся в нем несоответствия, в ситуации повышенной общественной значимости отмены незаконного акта и т.п.» На наш взгляд, предлагаемое уточнение полностью коррелирует с процессуальным законодательством, положения которого не устанавливают, чтобы обращение прокурора в суд обязательно предварялось применением иных, в том числе надзорных средств прокурорского воздействия. Результаты проведенного опроса также подтверждают важность данной инициативы.

Надо отметить, что ч. 3 ст. 208 КАС РФ связывает право прокурора оспаривать в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты и акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, с пределами его компетенции. При этом Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50) разъяснил, что прокурор вправе в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ, и в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом о прокуратуре, оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами (в том числе нарушающие права и свободы гражданина), издаваемые, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и 28 Закона о прокуратуре, ст. 39, ч. 3 ст. 208 КАС РФ).

При определении пределов соответствующей компетенции необходимо учитывать и п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре, который закрепляет, что Генеральный прокурор Российской Федерации информирует Президента РФ о случаях несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам140.

Впрочем, при вступлении прокурора в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ эти пределы зависят только от компетенции Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции, к ведению которых согласно п. 4 Постановления № 50 отнесено рассмотрение административных дел об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона по основаниям их противоречия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно имеющимся данным141, всего в 2022 г. судами первой инстанции рассмотрено 6187 административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, что является максимальным показателем за анализируемый период (в 2021 г. – 5882; в 2020 г. – 5239; в 2019 г. – 5086; в 2018 г. – 3491; в 2017 г. – 2617; в 2016 г. – 2952), причем в 4277 случаях требования полностью или частично удовлетворены (соответственно 4108; 3503; 3340; 2220; 1521; 1650), а в 1910 – в удовлетворении заявленных требований отказано (1774; 1736; 1746; 1271; 1096; 1302). При этом 428 административных дел такого рода в 2022 г. были инициированы прокурорами (в 2021 г. – 385; в 2020 г. – 377; в 2019 г. – 429; в 2018 г. – 514; в 2017 г. – 568; в 2016 г. – 803). Структурный разрез работы прокуроров по данному показателю представлен в табл. 2.1.2.

Таблица 2.1.2

Сведения о принятых к производству судами административных дел по обращению прокуроров об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, в 2016–2022 гг.

Практика показывает, что основную нагрузку в судебной работе на этом участке прокуроры несут при вступлении в судебный процесс на основании ч. 7 ст. 39, ч. 4 ст. 213 КАС РФ при оспаривании другими лицами нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. По имеющимся данным142, в 2022 г. судами первой инстанции с участием прокурора рассмотрено 6128 такого рода административных дел (в 2021 г. – 5890; в 2020 г. – 4734; в 2019 г. – 4538; в 2018 г. – 3320; в 2017 г. – 2525; в 2016 г. – 1938), причем в соответствии с заключением прокурора принято 96,8% судебных актов (97,6 %; 97,3 %; 97,7 %; 97,9 %; 97,0 %; 96,0 % соответственно).

Необходимо понимать, что суд в порядке КАС РФ устанавливает только соответствие (несоответствие) оспариваемого акта федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а применительно к акту, содержащему разъяснения законодательства и обладающему нормативными свойствами, – его содержания действительному смыслу разъясняемых нормативных положений (ч. 2 ст. 215 и ч. 5 ст. 217¹ КАС РФ). Признание того или иного акта нормативным правовым или актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, во всяком случае, зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В целях обеспечения единообразного подхода при разрешении судебных споров в области нормоконтроля Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 50, в частности, определил признаки, характеризующие нормативный правовой акт (п. 2), а также акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами (п. 3).

Конституционный Суд РФ неоднократно143 указывал, что нормативные свойства правового акта обусловлены не одними только его внешними, формальными атрибутами, а должны выявляться, прежде всего, на основе содержательных критериев, которые сводятся к выяснению следующего: оказывает ли правовой акт общерегулирующее воздействие на общественные отношения, содержатся ли в нем предписания о правах и обязанностях персонально не определенного круга лиц – участников соответствующих правоотношений, рассчитан ли он на многократное применение. Между прочим, с учетом именно этого144 законодателем в 2016 г. внесены соответствующие корректировки145 в процессуальные нормы и отдельно оговорена возможность судебного нормоконтроля применительно к актам, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами.

Иногда Конституционный Суд РФ напрямую указывает на наличие или отсутствие нормативного характера отдельных правовых актов, если закон не называет конкретную форму (вид) правового акта, в которую должно быть облечено решение. Значимость внесения такой определенности сложно переоценить, поскольку иное означало бы, что в зависимость от усмотрения субъекта, издающего (принимающего) соответствующий правовой акт, ставится выбор не только правовой формы опосредования соответствующей государственно-властной воли – путем принятия нормативного или ненормативного правового акта для решения конкретного вопроса, но и порядка судебной защиты прав заинтересованного лица, что вопреки конституционному равноправию влекло бы произвольные, не имеющие разумного оправдания различия в реализации права на судебную защиту применительно к однородным правоотношениям – например, в порядке гл. 21 или гл. 22 КАС РФ.

Так, Конституционный Суд РФ отметил, что не содержат нормативных предписаний доктрины и концепции (как и отсутствует нормативное содержание в утвердивших их актах), которые представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по отдельным вопросам146.

В целом в условиях отсутствия на законодательном уровне четкого определения правовых актов, практикой судов с учетом современной юридической доктрины147 в целях реализации единообразных подходов к осуществлению судебного нормоконтроля выработаны критерии, позволяющие идентифицировать нормативные правовые акты и акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами. Практикуемый судами подход является емким по своему содержанию (выработано не понятие, а фактически шаблон с набором признаков), что оправдано в условиях значительного объема нормотворчества при нехватке понятийного правового базиса (результативное его восполнение законодателем теперь потребует учета сложившихся реалий).

При обращении прокурора в суд важно учитывать разграничение подведомственности. В ст. 17 и ч. 5 ст. 208 КАС РФ закреплено, что административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном этим Кодексом, не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции, если проверка конституционности этих правовых актов отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ.

При этом в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50 конкретизированы случаи, когда оспаривание правовых актов не осуществляется в порядке административного судопроизводства, что дополняется разъяснениями, изложенными в пп. 1 и 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 36. Определяя границы компетенции судов общей юрисдикции прокурорам также следует учитывать, что по смыслу положений пп. 1¹ и 1² ч. 1 ст. 29, пп. 1 и 1¹ ч. 4 ст. 34, ст. 191–196 АПК РФ нормативные правовые акты могут оспариваться и в арбитражном судопроизводстве.

Требования к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, определены ст. 209 КАС РФ, которая, закрепляя в том числе отдельные особенности содержания такого заявления, не освобождает прокуроров от обязанности при обращении в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина указывать причины, исключающие возможность самостоятельного предъявления административного искового заявления этим лицом (ч. 6 ст. 125 КАС РФ).

При обращении в суд важно учитывать складывающуюся судебную практику, согласно которой, например:

– прокурор вправе обратиться в суд с соответствующими требованиями в защиту неопределенного круга лиц, даже если несоответствие оспариваемого акта выявлено по результатам рассмотрения обращения конкретного лица148;

– проверка судом законности нормативных правовых актов, утративших силу до обращения прокурора в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав административного истца в порядке абстрактного нормоконтроля не может быть осуществлена149;

– действующее законодательство не содержит запрета на использование территориальными органами прокуратуры при обосновании своей позиции результатов проверочных мероприятий, полученных специализированными прокуратурами150;

– неуказание прокурором даты, с которой следует признать недействующими оспариваемые нормы правового акта, не препятствует суду в последующем самостоятельно определить такую дату151;

– при обращении прокурора в суд в защиту публичных интересов от него не требуется перечисление в административном исковом заявлении конкретных лиц, чьи права, обязанности и законные интересы нарушаются положениями оспариваемого акта, и неуказание таких лиц не свидетельствует о существенном нарушении норм процессуального права, влекущем безусловную отмену решения суда152.

Возможны ситуации, когда одновременно с прокурором требование об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, заявляют и иные лица, в связи с чем суды объединяют соответствующие административные дела в одно производство153. Согласно ст. 212 КАС РФ суд в порядке, предусмотренном ст. 136 этого кодекса, вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько административных дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта, а также об оспаривании разных положений этого акта.

Встречаются случаи154, когда прокуроры участвуют в рассмотрении судами административных дел, по которым иные лица оспаривают те положения нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, корректировка которых была осуществлена во исполнение внесудебных актов прокурорского реагирования. Имеются даже факты155 оспаривания гражданами тех актов, которые приняты в целях регулирования взаимодействия органов публичной власти и их должностных лиц с прокуратурой, что также предопределяло необходимость участия прокуроров в рассмотрении судами соответствующих административных дел на основании ч. 4 ст. 213 КАС РФ.

В ходе судебного разбирательства прокурор имеет право знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам, заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле, обжаловать судебные акты и пр.

В случае вступления в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, прокурорами активно практикуется заявление различных ходатайств, в том числе об оставлении административного искового заявления без рассмотрения ввиду наличия оснований, предусмотренных ст. 196 КАС РФ.

Прокурорами заявляются ходатайства и о прекращении производства по такого рода административным делам156 (при заявлении ходатайств иными лицами, участвующие в административном деле, прокуроры излагают суду свою позицию157). Следует учитывать, что согласно ч. 1 ст. 214 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу158, если установит, что имеются основания, предусмотренные ч. 6 ст. 39, ч. 7 ст. 40, пп. 1–3, 5 и 6 ч. 1 ст. 194 этого Кодекса (ч. 1), а также вправе сделать это в случае, если: 1) оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца159; 2) лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа (ч. 2).

Юридически значимые обстоятельства по административным делам анализируемой категории перечислены в ч. 8 ст. 213, ч. 3 ст. 217¹ КАС РФ. Эти нормы предписывают установление следующего:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) при оспаривании нормативного правового акта – соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на их принятие160; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта161; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством) и вступления их в силу;

3) при оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, – обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;

4) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а применительно к акту, содержащему разъяснения законодательства и обладающему нормативными свойствами, – соответствие его положений действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Например, иногда прокуроры оспаривают в судебном порядке нормативные правовые акты, допускающие двойственность толкования их положений и неопределенность правового регулирования соответствующих отношений162.

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями163, а ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» относит к коррупциогенным факторам положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно ч. 2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, возлагается на орган или должностное лицо, их принявшие, причем они также обязаны подтверждать факты, на которые ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам прокурор и иные лица, обратившиеся в суд, хотя и не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими актов, но должны: указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат оспариваемые акты; подтверждать сведения о том, что оспариваемым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения; подтверждать иные факты, на которые ссылаются как на основание своих требований.

В связи с признанием нормативного правового акта недействующим отдельного внимания требует вопрос о возможности судебного понуждения органов власти к принятию новых нормативных правовых актов164, что нередко исследуется в рамках вопроса о допустимых пределах вторжения судов в сферу компетенции иных органов власти165, принятия «замещающих нормативных правовых актов»166.

В ч. 4 ст. 216 КАС РФ закреплено право суда (но не обязанность167) возложить на принявший оспариваемый нормативный правовой акт субъект (орган, уполномоченную организацию или должностное лицо) обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий тот, что признан не действующим полностью или в части, если в связи с указанным признанием выявлена недостаточная правовая урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц168.

Так, апелляционным определением Верховного Суда РФ от 26 апреля 2017 г. № 18-АПГ17-9 отменено решение Краснодарского краевого суда от 27 декабря 2016 г. в части возложения на городское Собрание Сочи обязанности принять новый нормативный правовой акт, вносящий изменения в п. 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утвержденных решением городского Собрания Сочи от 26 ноября 2009 г. № 161, и исключающий правовую неопределенность при применении данной нормы на практике. Верховный Суд РФ указал на отсутствие оснований для применения ч. 4 ст. 216 КАС РФ в случае неоднозначности положений оспариваемого акта, поскольку наличие только этого обстоятельства не позволяет суду устранять возникшую неопределенность путем обязания органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения (на необоснованность такого возложения и другие нарушения обращено внимание и в апелляционном представлении прокурора, участвовавшего в административном деле).

Необходимость применения судом этого правомочия отражена также в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2016 г. № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена» (пп. 2, 4).

Практика показывает, что при установлении соответствующего срока суды учитывают продолжительность проведения публичных слушаний, согласований, утверждения и иных процедур при принятии нормативных актов, нередко требующих значительного времени169. При этом фактическое исполнение возложенной судом обязанности также требует внимания прокуроров170, что в некоторых случаях осложняется необходимостью обладать познаниями не только в области права, но и в сфере экономики (применение формул, оценка обоснованности выводов экспертов и т.д.).

Для упреждения попыток восстановить действие оспоренного акта в ч. 3 ст. 216 КАС РФ указано, что соответствующее решение суда не может быть преодолено повторным принятием такого же акта171.

Важно правильно понимать последствия, связанные с решением суда по анализируемой категории административных дел, которое принимается в порядке, предусмотренном гл. 15 КАС РФ, и должно содержать в резолютивной части сведения, изложенные в ч. 4 ст. 215 этого Кодекса (в том числе указание на опубликование судебного решения или сообщения о его принятии в печатном издании, определенном законом).

По итогам рассмотрения таких административных дел суд принимает одно из решений, указанных в ч. 2 ст. 215, ч. 5 ст. 217¹ КАС РФ. В случае установления судом обстоятельства, что применение на практике оспариваемого акта или его отдельных положений не соответствует их истолкованию, выявленному с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, процессуальное законодательство предписывает суду также отражать это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу (ч. 3 ст. 215 КАС РФ).

При отказе в удовлетворении соответствующего административного иска последствия достаточно понятны – оспариваемый акт сохраняет свою юридическую силу, последствия такого судебного решения имеют в основном процессуальный характер, хотя возможна и корректировка правоприменения с учетом судебного толкования172 оспариваемого акта при рассмотрении и разрешении административного дела.

Значительно более многосложен вопрос о последствиях признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Специфика в том, что решение о признании нормативного правового акта недействующим выносится судом в процессе правоприменительной по своей природе деятельности, и в этом смысле в некоторых доктринальных исследованиях рассматривается как форма индивидуального правового регулирования173, что по своему значению сопоставимо с исходным нормативным регулированием общественных отношений174. Сущность подобного решения состоит в том, что суд преодолевает возникшую коллизию между актами различных уровней в пользу акта, обладающего большей юридической силой175. Тем самым судебные решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов могут позиционироваться как акты правотворчества, поскольку этот термин характеризует процесс создания или изменения правил поведения, выраженных в правовой форме176 (признание определенных нормативных предписаний недействующими влечет изменение в правовом регулировании).

Согласно ст. 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты (ч. 1), не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают (ч. 2). При этом в пп. 38–40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50 изложены подробные разъяснения по определению судами момента, с которого акты признаются не действующими полностью или в части.

В контексте настоящего исследования привлекает внимание гл. 37 КАС РФ (регламентирует процедуру пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам), где в качестве основания для пересмотра по новым обстоятельствам указано признание Верховным Судом РФ, судом общей юрисдикции не действующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт (п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ).

Конституционным Судом РФ определены следующие правовые позиции, которые требуют внимания по этому вопросу применительно к настоящему исследованию:

– признание судом не действующим полностью или в части нормативного правового акта является частным случаем утраты такого рода актом его юридической силы177 (этот вывод актуален для гражданского и арбитражного судопроизводства, поскольку в ст. 392 ГПК РФ и в ст. 311 АПК РФ соответствующее основание как новое обстоятельство для целей пересмотра судебных актов не конкретизировано178);

– абстрактный нормоконтроль, т.е. вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя недопустим179;

– к лицу, прибегнувшему к параллельному использованию различных средств правовой защиты своих интересов и подтвердившему посредством правосудия правоту своей позиции о противоречии нормативного правового акта меньшей юридической силы нормативному правовому акту большей юридической силы, оспоренный акт применяться не может вне зависимости от того, с какого момента он признан недействующим180.

С учетом этого Верховный Суд РФ в настоящее время придерживается позиции181, что если лицо не являлось инициатором признания недействующим нормативного правового акта, то отсутствуют основания для отмены по новым обстоятельствам принятых в отношении его судебных актов.

Надо отметить, что возникновение соответствующих правовых оснований нередко обусловлено результатами судебного нормоконтроля, инициированного прокурорами после обращения в прокуратуру лиц, ранее пытавшихся самостоятельно в судебном порядке защитить свои права, свободы и законные интересы, но безуспешно, в том числе из-за игнорирования судами положений ч. 2 ст. 15 КАС РФ о неприменении в конкретном деле нормативного правового акта, противоречащего акту большей юридической силы182.

В связи с этим в ходе мероприятий по правовому просвещению важно разъяснять взаимосвязь результативного оспаривания прокурорами нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, на последующую судебную защиту конкретными лицами своих прав, свобод и законных интересов. Это позволит гражданам более квалифицированно определять возможности прокуроров при направлении в органы прокуратуры обращений по вопросам законности и обоснованности судебных постановлений, принятых в отношении этих лиц, а прокурорам – снизить случаи отказов в удовлетворении соответствующих обращений по причине отсутствия процессуальных полномочий (а значит, и имиджевые потери).

Населению необходимо разъяснять183, что право на судебную защиту включает не только право на обращение в суд, но и возможность эффективно пользоваться теми полномочиями стороны, которые предусмотрены процессуальным законодательством. Осуществляемая судом по каждому делу оценка нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативному правовому акту большей юридической силы (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ) не только выступает частью процедуры выбора подлежащих применению норм права (присуще принятию любого судебного решения), но и служит еще одним способом защиты нарушенных прав (абз. 13 ст. 12 ГК РФ), имеющим процессуально-правовое содержание.

В ч. 2 ст. 15 КАС РФ закреплено, что если при разрешении административного дела суд общей юрисдикции установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (если только суд не пришел к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции РФ184 – в этом случае согласно ч. 3 ст. 15, п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС РФ он обязан приостановить производство по административному делу и обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона).

При этом праву лица, участвующего в деле, самостоятельно поставить перед судом вопрос о неприменении нормативного правового акта, противоречащего акту большей юридической силы, и о принятии решения в соответствии с последним корреспондирует безусловная обязанность суда рассмотреть этот вопрос, отразив в решении мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (п. 4 ч. 4 ст. 180, п. 5 ч. 1 ст. 199, п. 5 ч. 2 ст. 311 КАС РФ). Исполнение данной обязанности обеспечивается, кроме прочего, возможностью отмены или изменения судебного решения вышестоящим судом в связи с неприменением закона, подлежащего применению (п. 1 ч. 3 ст. 310 КАС РФ).

Между тем, в отличие от признания судом нормативного правового акта не подлежащим применению в конкретном деле (как противоречащего акту большей юридической силы), последствием признания судом нормативного правового акта недействующим будет его полное или частичное исключение из системы правового регулирования (абз. 3 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50), что позволяет пересматривать в установленных случаях основанные на этом акте состоявшиеся судебные решения (п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ). Тем самым удовлетворяется как индивидуальный интерес лица в защите принадлежащих ему прав (уже нарушенных применением этого акта или находящихся под непосредственной угрозой нарушения в будущем), так и общественный интерес в поддержании законности и правопорядка в целом185