Организация ведомственной статистики в органах прокуратуры Российской Федерации

§ 1.1. Правовая статистика в системе статистики Российской Федерации, система ведомственной правовой статистики органов прокуратуры

Считается, что слово «статистика» происходит от латинского слова “status”, означающее состояние, положение вещей, явлений, событий[4]. Этим термином вначале Нового времени именовалась деятельность по учету единиц наблюдаемой совокупности (людей, скота, товаров, имущества), осуществляемая в целях фиксации состояния дел в государстве.

В дальнейшем с развитием экономики, сопровождавшимся становлением современных математических методов, статистика, оставляя за собой учетную функцию, всё больший приоритет отдает количественному анализу и совершенствованию собственной методологии.

Сегодня в термин «статистика» с точки зрения когнитивно-семантического содержания вкладывают три значения[5].

Во-первых, под статистикой понимается совокупность данных о процессах, проходящих в природе и обществе: статистика конкретных видов представителей животного мира (например, амурских тигров), статистика торговли, статистика населения, статистика преступлений и т. п. Эти данные представляются числовыми величинами (абсолютными и относительными), они отражают уровень, динамику и структуру рассматриваемого процесса.

Во-вторых, статистика рассматривается как вид деятельности, имеющей целью сбор и обработку данных, с последующим анализом полученной информации, характеризующей количественно то или иное массовое явление.

В-третьих, статистика – это наука, которая занимается изучением теоретических и прикладных вопросов сбора, сводки, группировки данных, измерения и анализа информации о многообразных общественных явлениях и процессов, и поиском в них закономерностей.

Как всякая наука, статистика имеет собственный предмет и метод. Предметом статистики служат количественные характеристики общественных явлений и процессов. Методами же являются массовое наблюдение (иногда используют термин «полный охват»), выборка элементов из изучаемой совокупности по определенным типологическим признакам и количественный анализ.

Говоря о статистике как науке, чаще всего, выделяют два ее основных направления: математическая и прикладная статистика.

Математическая статистика представляет собой раздел математики, занимающийся разработкой и изучением математических методов анализа статистических данных, а также доказательством состоятельности этих методов[6].

Прикладная статистика тесно связана с общественными науками и, основываясь на их базовых положениях, ориентирована на использование математического инструментария и организацию исследований в предметной области этих наук с целью выявления закономерностей и совершенствования форм и методов сбора и подготовки данных, а также предоставления результатов.

В последние годы в сферу интересов прикладной статистики входят и вопросы автоматизации сбора и обработки данных с использование компьютерной техники и соответствующего программного обеспечения[7].

Кроме того, важной задачей прикладной статистики является прогнозирование тенденций развития массовых общественных явлений и процессов.

Исходя из характерных признаков предметной области, в прикладной статистике различают следующие отрасли или направления: экономическую, демографическую, медицинскую статистику, статистику образования и т. п.

В этот список входит и правовая статистика, которая отражает правовые процессы, проходящие в обществе, их количественные параметры в неразрывной связи с качественным содержанием.

Количественные параметры этих процессов представляют собой систему показателей, характеризующих результативность применения норм права и реализацию юридической ответственности, законность и правопорядок на обслуживаемой территории, деятельность судов, прокуратуры, полиции и т. п.[8]

Заметим, что в последние годы термин «правовая статистика» вышел за сугубо научные рамки и стал использоваться как для обозначения статистических совокупностей, так и деятельности по сбору, обработки данных и анализу информации в конкретной предметной области.

Для осуществления такой деятельности и повышения ее эффективности необходимы соответствующие институты.

В Российской Федерации исторически сложилась единая система статистики, направленная на обеспечение информационных потребностей личности, общества и государства в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах, проходящих в нашей стране.

В основу организации статистической работы в Российской Федерации положены следующие принципы:

1) полнота, достоверность, научная обоснованность, своевременность предоставления и общедоступность статистической информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами);

2) применение научно обоснованной статистической методологии, соответствующей международным стандартам и принципам статистики, а также законодательству Российской Федерации, открытость и доступность такой методологии;

3) рациональный выбор источников в целях формирования статистической информации для обеспечения ее полноты, достоверности и своевременности предоставления, а также в целях снижения нагрузки на респондентов;

4) возможность формирования статистической информации по Российской Федерации в целом, по субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, министерствам, ведомствам и организациям;

5) обеспечение сохранности и безопасности статистической информации, первичных статистических данных и административных данных.

С точки зрения организационной составляющей единая система статистики в Российской Федерации включает следующие элементы:

1) систему официальной государственной статистики;

2) ведомственную статистику – статистику министерств и ведомств;

3) альтернативную статистику – статистику независимых организаций, научно-исследовательских и образовательных учреждений, специалистов.

Уточним, что в дальнейшем, говоря о государственной и ведомственной статистике, мы будем иметь в виду их триединое содержание (как и в родовом понятии «статистика»). Какая сущность превалирует в конкретном фрагменте монографии – статистические данные, деятельность или наука – следует из контекста.

Информационное наполнение с последующей обработкой и анализом внесенных данных для каждого из вышеназванных элементов единой системы статистики (мы называем эти действия статистическим учетом) осуществляется субъектами статистического учета в соответствии с направлениями их деятельности.

Система официальной государственной статистики находится в ведении Правительства Российской Федерации и подотчетна ему, что обеспечивает неразрывную связь с органами государственной власти и управления[9]. Эта система имеет иерархическую структуру, включающую федеральный, республиканский, краевой, областной, окружной, городской и районный уровни.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, по контролю в сфере официального статистического учета, является Федеральная служба государственной статистики (далее – Росстат), которая в настоящий момент находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

Территориальные органы Росстата расположены во всех субъектах Российской Федерации, часть из которых объединены, например: Управление Федеральной службы государственной статистики по Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре и Ямало-Ненецкому автономному округу; Управление Федеральной службы государственной статистики по Красноярскому краю, Республике Хакасия и Республике Тыва и др.

Распоряжением Правительства Российской Федерации утверждается перечень субъектов официального статистического учета, которые осуществляют формирование официальной государственной статистики в установленной сфере деятельности. В этот перечень входят различные федеральные государственные органы, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (всего 64 субъекта на 28.02.2023).

Формирования официальной государственной статистики происходит в два этапа.

На первом этапе субъекты официального статистического учета проводят федеральное статистическое наблюдение, в ходе которого респонденты предоставляют первичные и административные данные, характеризующие массовые социальные, экономические, демографические, экологические и другие общественные процессы в Российской Федерации.

На втором этапе происходит обработка полученных данных: их оценка, редактирование, импутация (замещение). На этом этапе также осуществляется свод, группировка, агрегирование данных и формирование различного рода отчетностей – документов в установленной форме, содержащих сведения о наблюдаемых общественных процессах.

Итогом второго этапа является создание официальной статистической информации о количественной стороне общественных процессов, которая распространяется субъектом официального статистического учета путем ее опубликования в официальных изданиях, средствах массовой информации и размещения для всеобщего доступа в информационно-телекоммуникационных сетях.

Кроме того, согласно действующему законодательству официальная статистическая информация в обязательном порядке предоставляется Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

Иным органам государственной власти и местного самоуправления, судам, учреждениям и организациям официальная статистическая информация предоставляется по их письменному запросу или в соответствии с соглашениями об информационном взаимодействии.

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» деятельность по федеральному статистическому наблюдению и обработке полученных данных носит название «официальный статистический учет».

Все ее этапы осуществляются в точном соответствии с официальной статистической методологией, которая разрабатывается субъектами учета и утверждается по согласованию с Росстатом.

Процесс формирования официальной государственной статистики представлен на рис. 1.1.1.

Субъекты официального статистического учета – государственные органы, отвечающие за состояние правовой сферы – осуществляют формирование и ведение государственной правовой статистики в рамках закрепленных полномочий и компетенции.

Следует отметить, что численность таких органов измеряется десятками, но мы, в настоящей монографии, будем рассматривать только те из них, на которые возложены полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

Основное предназначение государственной правовой статистики состоит в осуществлении официального статистического учета данных о состоянии и тенденциях развития преступности, правонарушаемости, законности и правопорядка и предоставление такой информации органам государственной власти и местного самоуправления, юридическим и физическим лицам.

Рис. 1.1.1. Процесс формирования официальной государственной статистики

Количество показателей, характеризующих вышеназванные процессы, приближается к тысячи, поэтому государственная правовая статистика оперирует лишь наиболее общественно значимыми из них, которые аккумулируются в государственной отчетности по следующим формам федерального статистического наблюдения:

– № 1-ЕГС «Единый отчет о преступности»;

– № 2-ЕГС «Сведения о лицах, совершивших преступления»;

– № 3-ЕГС «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях»;

– № 4-ЕГС «Сведения о состоянии преступности и результатах расследования преступлений»;

– № 5-ЕГС «Сведения о потерпевших и совершенных в отношении их преступлениях»;

– № 6-ЕГС «Сведения о преступлениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, и лицах, их совершивших»;

– № 1-Е «Сведения о следственной работе и дознании»;

– № 1-ЕМ «Сведения об основных показателях следственной работы и дознании»;

– № 2-Е «О рассмотрении сообщений о преступлениях»;

– № 1-КОРР «Сведения о результатах работы правоохранительных (правоприменительных) органов по борьбе с преступлениями коррупционной направленности»;

– № 1-Э «Сведения о преступлениях экономической направленности и лицах, их совершивших»;

– № 1-ФЭТ «Сведения о преступлениях террористического характера и экстремистской направленности» (2018 г.).

Кроме того, ряд показателей включен в Федеральный план статистических работ, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 671-р (в ред. от 10.06.2023).

Среди них:

– «Доля несовершеннолетних осужденных, у которых восстановлены социально полезные связи, в общем числе лиц, утративших такие связи»;

– «Доля выявленных несовершеннолетних, совершивших преступления, в численности населения в возрасте от 14 до 17 лет» (включительно) в общем числе лиц, совершивших преступления;

– «Количество погибших в дорожно-транспортных происшествиях на 10 тыс. транспортных средств» и ряд других.

Количественные значения показателей из этих форм размещены для широкого пользования на информационно-аналитическом портале правовой статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в Единой межведомственной информационно-статистической системе ЕМИСС (URL: https://www.fedstat.ru).

Обязанность по осуществлению государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре (далее – статистический учет данных о состоянии преступности), а также проведению соответствующего федерального статистического наблюдения на основе первичных статистических данных, предоставляемых государственными органами, в соответствии со ст. 51 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), возложена на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Подчеркнем, что Законом о прокуратуре Генеральной прокуратуре Российской Федерации отводится главенствующая роль в организации деятельности по статистическому учету данных о состоянии преступности.

Так, Генеральная прокуратура РФ по согласованию с федеральными государственными органами и федеральными органами исполнительной власти наделена правом утверждать формы федерального статистического наблюдения, указания по их заполнению, официальную статистическую методологию (которая не подлежит согласованию с Росстатом. – Курс. авт.), порядок и сроки предоставления первичных статистических данных.

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам государственного единого статистического учета, согласованные с федеральными государственными органами и федеральными органами исполнительной власти, обладающими соответствующими первичными статистическими данными, обязательны для исполнения указанными государственными органами[10].

Головным подразделением, отвечающим за ведение статистического учета данных о состоянии преступности в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, является Главное управление правовой статистики и информационных технологий (далее – ГУПСиИТ)[11].

В перечень его задач в сфере государственной правовой статистики, помимо статистического учета, входит:

– создание, развитие, ввод в эксплуатацию и обеспечение функционирования государственной автоматизированной системы правовой статистики и других информационных систем, предназначенных для выполнения задач и реализации полномочий органов прокуратуры Российской Федерации;

– организация работы по обеспечению в установленном порядке руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации и подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, органов государственной власти и правоохранительных органов Российской Федерации полной и достоверной статистической информацией о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе и дознании.

Помимо ГУПСиИТ, в соответствии с установленным порядком в формировании государственной статистики в рамках компетенции участвуют также главные управления и управления Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам[12].

Помимо государственной статистики, субъекты официального статистического учета отвечают за формирование ведомственной статистики.

В отличие от государственной, ведомственная статистика субъекта официального статистического учета ориентирована на работу не только со значимыми показателями и данными, отражающими динамику общественных явлений или процессов, контроль за которыми возложен на этот субъект, но и показателями, характеризующими результаты его работы и внутреннее состояние (например, кадровыми показателями или показателями дисциплины).

Разница состоит также и в том, что статистическая информация, выраженная в формах ведомственной отчетности, как правило, не становится достоянием общественности и не выкладывается для широкого доступа. Она главным образом используется для совершенствования внутриведомственной деятельности.

В соответствии с выявленной двойственностью будем называть функцию ведомственной статистики, связанной с работой с общественно значимыми показателями, – внешней, а используемые при ее реализации сведения – данными для широкого круга пользователей.

Вторую функцию отнесем к категории внутренних, а сведения, сопровождающие ее осуществление, – данными для специалистов или специализированными данными.

При этом соотношение названных функций в каждом конкретном субъекте официального учета или ведомстве различно. В одних превалирует внешняя функция, в рамках которой формируется государственная статистической отчетность, в других – внутренняя, с преобладанием ведомственной отчетности.

Например, Генеральная прокуратура Российской Федерации отвечает за ведение 11 форм государственной и 21-й формы ведомственной статистической отчетности.

Подавляющее большинство ведомственных форм связано с правовой статистикой, имеющей целью осуществление ведомственного статистического учета данных о состоянии и тенденциях развития надзорной и иной деятельности органов прокуратуры. В связи с этим в дальнейшем термины «ведомственная статистика» и «ведомственная правовая статистика» мы будем использовать как синонимы.

Организационно система ведомственной статистики органов прокуратуры имеет иерархическую структуру, на вершине которой находится Главное организационно-аналитическое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации (далее – ГОАУ)[13], состоящее из Аппарата Генерального прокурора Российской Федерации, организационного управления и информационно-аналитического управления (частью которого является отдел ведомственной статистики).

На региональном уровне в ряде регионов функционируют управления правовой статистики, информационных технологий и защиты информации, в состав которых входят отделы ведомственной статистики.

В остальных случаях, когда таких управлений нет, ведение ведомственного статистического учета и отчетности возложено на старших прокуроров (прокуроров) отделов правовой статистики, информационных технологий и защиты информации (причем эти прокуроры отвечают исключительно за ведомственную статистику).

Кроме того, в пяти прокуратурах (Ненецкого автономного округа, Амурской бассейновой природоохранной, Байкальской межрегиональной природоохранной, Волжской межрегиональной природоохранной и прокуратуре комплекса «Байконур») ведомственной статистикой (но наряду с государственной) занимаются старшие помощники (помощники) прокурора прокуратуры.

Отделы, старшие прокуроры, прокуроры, отвечающие за ведение ведомственной статистики, обеспечивают сбор, накопление, обработку и хранение первичных статистических данных, поступающих из аппарата городских, районных и специализированных прокуратур.

В городах с районным делением полномочия по ведению первичного учета надзорной и иной деятельности прокуратуры, формирование ведомственных статистических отчетов возложены на прокуроров таких городов[14].

Условная схема системы ведомственной статистики органов прокуратуры приведена на рис. 1.1.2.

Согласно Положению о Главном организационно-аналитическом управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденному Генеральным прокурором Российской Федерации 19.08.2022, ГОАУ осуществляет следующие функции в сфере ведомственной статистики:

• ведение ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, проверку полноты и достоверности статистических данных, оказание методической и практической помощи в этой работе подразделениям Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним специализированным прокуратурам;

• подготовку сводных ведомственных статистических отчетов Генеральной прокуратуры РФ, их представление в установленном порядке на подпись руководству Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

• изучение предложений подразделений Генеральной прокуратуры РФ о внесении изменений в порядок формирования и представления ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры.

Как показал проведенный нами анализ организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, из всех подразделений ГОАУ основную нагрузку по организации и ведению ведомственной статистики в органах прокуратуры несет отдел ведомственной статистики, входящий в состав информационно-аналитического управления.

Рис. 1.1.2. Условная схема системы ведомственной статистики органов прокуратуры

В его задачи и функции, в частности, входят:

• осуществление сбора, обработки и анализа ведомственной статистической отчетности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к них специализированных прокуратур по направлениям деятельности органов прокуратуры, подготовка аналитических таблиц и выборочных статистических данных;

• организация ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, проверка полноты и достоверности формирования соответствующих статистических показателей, оказание практической помощь в этой работе подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратурам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним специализированным прокуратурам

• разработка форм статистической отчетности об основных направлениях надзорной и иной деятельности органов прокуратуры, подготовка предложений по совершенствованию этих форм;

• разработка и контроль за единым порядком формирования и представления ведомственной статистической отчетности органов прокуратуры;

• подготовка проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ по организации и ведению ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, разработка соответствующих методических рекомендаций;

• участие по поручению Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей в проверках деятельности подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур по вопросам ведения учета надзорной и иной деятельности прокуроров и состояния ведомственной статистической отчетности;

• подготовка информационно-статистических, иллюстрационных и иных материалов для руководства Генеральной прокуратуры РФ, органов государственной власти и правоохранительных органов Российской Федерации для размещения на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и в средствах массовой информации и некоторые другие.

В своей деятельности подразделения органов прокуратуры, входящие в систему ведомственной статистики, руководствуются федеральным законодательством, подзаконными актами и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

§ 1.2. Правовые основы ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры

Традиционно, иерархию нормативных правовых актов (далее – НПА), регулирующих общественные отношения в сфере прокурорской деятельности, выстраивают в следующей последовательности[15]:

• Конституция Российской Федерации, федеральные законы;

• подзаконные акты (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации);

• организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации (приказы, указания, распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации).

Безусловно, для НПА, связанных с организацией и ведением ведомственной статистики, приведенная последовательность также является актуальной.

Вместе с тем она требует своего обоснования, поскольку в федеральном законодательстве в настоящее время отсутствует понятие «ведомственная статистика», а разработка и утверждение форм ведомственной статистической отчетности производится в соответствии с положениями, закрепленными в организационно-распорядительных документах государственных органов – субъектов официального статистического учета.

Базовым законом, регулирующим общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществлении официального статистического учета, является Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (далее – ФЗ-282).

В свою очередь, ФЗ-282 основывается на Конституции Российской Федерации, в п. (р) ст. 71 которой говорится о том, что официальный статистический учет находится в исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Следует заметить, что главный акцент в ФЗ-282 сделан на правовом регулировании официального статистического учета, система государственной статистики упоминается в его тексте лишь семь раз.

Как сказано в ч. 1 ст. 1 ФЗ-282, целью данного закона является «создание правовых основ для реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета, направленной на обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации о социальных, об экономических, о демографических, об экологических и о других общественных процессах в Российской Федерации».

ФЗ-282 вводит в легальный оборот ряд терминов из сферы статистического учета и государственной статистики, раскрывает принципы официального статистического учета и его содержание, порядок и правила предоставления и распространения официальной статистической информации, проведения федерального статистического наблюдения и формирования официальной статистической методологии.

ФЗ-282 не оперирует понятиями «ведомственная статистика» и «ведомственный статистический учет», однако используемые в нем определения официального статистического учета и федерального статистического наблюдения позволяют сделать предположение о возможности отнесения ведомственного статистического учета органов прокуратуры к официальному.

Действительно, согласно пп. 1, 4 и 5 ст. 2 ФЗ-282 под официальным статистическим учетом понимается деятельность, совершаемая субъектами официального статистического учета в целях формирования официальной статистической информации и связанная со сбором первичных статистических и административных данных (проведением федеральных статистических наблюдений) и их обработкой.

Выполняя работы по ведению ведомственной статистики, Генеральная прокуратура Российской Федерации фактически осуществляет такую деятельность. Кроме того, Генеральная прокуратура РФ дала согласие на вхождение в состав субъектов официального статистического учета и была включена в их список. Соответствующее решение утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации (далее – Правительство РФ) от 29.03.2011 № 533-р (далее – Распоряжение 533-р).

Вместе с тем высказанное нами предположение об отнесении ведомственного статистического учета органов прокуратуры к официальному требует своего уточнения, поскольку согласно ч. 5 ст. 5 ФЗ-282 официальный статистический учет должен производиться субъектами официального статистического наблюдения в соответствии с федеральным планом статистических работ. Названный план, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации 10.06.2023, ставит перед Генеральной прокуратурой Российской Федерации задачу по формированию лишь следующей официальной статистической информации:

• о преступлениях, совершенных на почве ненависти;

• следственной работе и дознании;

• рассмотрении сообщений о преступлении;

• преступлениях коррупционной направленности.

Иная информация, в том числе относящаяся к ведомственным статистическим учетам, в этот перечень не входит.

Более подробно данная проблематика будет рассмотрена в § 3.1 настоящей монографии.

Правовое регулирование отношений, которые связаны с поиском, обработкой, предоставлением и распространением официальной статистической информации, применением информационных технологий и обеспечением защиты информации и которые не урегулированы ФЗ-282, осуществляется Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Среди других НПА, актуальных для сферы ведомственной статистики органов прокуратуры, отметим:

• Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», которым регулируются общественные отношения, связанные с обработкой различными государственными органами (в том числе и органами прокуратуры) персональных данных лиц, участвующих в конституционном, гражданском, административном, уголовном судопроизводстве, судопроизводстве в арбитражных судах, а также в иных случаях, например, при обращении гражданина в органы прокуратуры с жалобой или заявлением;

• Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», действие которого распространяется на общественные отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей к информации о деятельности государственных органов. При осуществлении такого доступа необходимо обеспечить достоверность, полноту и актуальность информации, соблюсти сроки и порядок её представления, создать организационно-технические и программные механизмы, облегчающие доступ и т. п.;

• Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи», который регулирует отношения в области использования электронных подписей, в том числе при исполнении государственных функций и совершении иных юридически значимых действий. Например, в органах прокуратуры такие действия совершаются в автоматизированном информационном комплексе «Надзор-WEB» (далее – АИК «Надзор-WEB») при работе с документами (их проектами) в системе электронного документооборота.

Большое значение для сферы ведомственной статистики органов прокуратуры имеет Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре).

В ст. 51 Закона о прокуратуре данные о прокурорском надзоре наряду с данными о состоянии преступности, сообщениях о преступлениях, следственной работе и дознании, включены в перечень объектов государственного единого статистического учета, который осуществляет Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Следует отметить, что настоящая формулировка ст. 51 Закона о прокуратуре была предложена Федеральным законом от 27.12.2019 № 487-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре».

Соответствующие новации были внесены в ст. 51 в связи с созданием государственной автоматизированной системы правовой статистики (далее – ГАС ПС).

В более ранних редакциях Закона о прокуратуре деятельность Генеральной прокуратуры РФ в сфере ведомственной статистики описывалась детальнее. Так, ст. 51 данного закона, в своих редакциях со второй (от 17.11.1995) по шестидесятую включительно (от 16.12.2019), содержала уточнение, что Генеральной прокуратуры РФ устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры, т. е. указывала на конкретные задачи по ведению ведомственной статистики.

Особенностью современной трактовки ст. 51 Закона о прокуратуре является также и то, что в ней используется понятие «государственный единый статистический учет», которое отсутствует в Конституции Российской Федерации и базовом ФЗ-282. Это понятие, впервые введенное в легальный оборот также ФЗ-3, лексически диссонирует с понятием «официальный статистический учет».

Кроме того, в словосочетании «государственный единый статистический учет данных о прокурорском надзоре» содержится противоречие, поскольку, как мы уже отмечали в предыдущем параграфе, данные о прокурорском надзоре используются в сфере ведомственной статистики.

Среди подзаконных нормативных правовых актов отметим уже упоминавшиеся нами Распоряжение 533-р, а также распоряжение Правительства РФ от 17.12.2019 № 3074-р, которым утверждена «Концепция создания цифровой аналитической платформы предоставления статистических данных» (далее – Концепция ЦАП, Концепция).

В Концепции ЦАП на основе анализа недостатков информационного обеспечения государственной и ведомственной статистики делается вывод о необходимости разработки комплекса организационных, методологических, правовых мероприятий и информационных решений, обеспечивающих формирование и последующее использование единого информационного пространства статистического учета (цифровой платформы) в рамках национальной системы управления данными.

В Концепции сформулированы принципы построения единой цифровой платформы, раскрывается содержание мероприятий по ее созданию, описываются основные этапы реализации.

При беглом знакомстве с Концепцией ЦАП может сложиться впечатление, что она только косвенно затрагивает деятельность органов прокуратуры по ведению ведомственной статистики.

Это впечатление тем более усиливается, когда знакомишься с приведенным в Концепции определением ведомственной отчетности, как «отчетности, собираемой федеральными органами исполнительной власти в связи с осуществлением ими управленческих функций (кроме административных данных и официальной статистической отчетности)».

Вместе с тем положения Концепции ЦАП самым непосредственным образом обращены к субъектам официального статистического учета (к которым относится и Генеральная прокуратура РФ) и поставленная в ней задача «обеспечения скорости обработки и представления данных, интеграции на федеральном уровне статистической информации, административных данных и метаданных, получаемых различными субъектами статистического учета, применение согласованной методологии производства статистической информации на всех уровнях, а также новейших информационных технологий, в том числе позволяющих обеспечить и работу с «большими» данными», является актуальной и в систем ведомственной статистики органов прокуратуры.

Помимо отмеченных выше нормативно-правовых актов, вопросы ведомственной статистики регулируется и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Впервые цель формирования ведомственной статистической отчетности (далее – ВСО) в органах прокуратуры нашла закрепление в 2009 г. в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 18.08.2009 № 264 «Об утверждении Инструкции по формированию ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 264)[16].

Пункт 1.3 данной Инструкции, раскрывая содержание цели формирования ВСО, говорил о представлении «в установленном порядке Генеральному прокурору Российской Федерации, руководителям и работникам органов прокуратуры Российской Федерации достоверных статистических данных о результатах деятельности органов прокуратуры, а также последующее использование этих данных для совершенствования деятельности органов прокуратуры и повышения качества информационно-аналитической работы.

Приведенная формулировка была повторена и в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 8 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 8), пришедшем на смену Приказу № 264, однако она уже была использована для определения целей ведения ведомственного статистического учета.

Такие изменения в трактовке представляются справедливыми, поскольку «учет» во многих сферах человеческой деятельности считается более общим понятием по сравнению с понятием «отчетность». Так, ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» устанавливает, что бухгалтерская (финансовая) отчетность формируется в рамках бухгалтерского учета.

В настоящее время базовым организационно-распорядительным документом в сфере ведомственной статистики (по аналогии с базовыми отраслевыми законами) является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.11.2022 № 701 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета и отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 701).

В данном документе претерпело изменение не только название (по сравнению с Приказом № 8).

Изменилась и цель ведения ведомственного статистического учета, которая была расширена положением об использовании актуальных и достоверных статистических данных «для принятия управленческих решений, планирования и совершенствования деятельности органов прокуратуры».

Инструкция, утвержденная Приказом № 701, раскрывает содержание процесса ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, которое в определенной степени отличается от понятия «официальный статистический учет» (в трактовке ФЗ-282) и предполагает:

• разработку и утверждение форм отчетности, характеризующей результаты надзорной и иной деятельности органов прокуратуры;

• организационно-методическое обеспечение статистического наблюдения;

• формирование и представление отчетов;

• обработку, хранение, выдачу и анализ статистических данных.

Ведомственная статистическая отчетность строится на основе документов первичного учета (учетных карточек, книг, журналов, надзорных производств, актов прокурорского реагирования), общий порядок работы с которыми регламентирован приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 № 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации».

Каждый прокурорский работник лично ведет первичный учет своей деятельности и несет персональную ответственность за достоверность данных, представляемых им в учетные документы.

С внедрением современных информационных технологий в органы прокуратуры происходит постепенный переход от бумажной к электронной форме документов первичного учета (учетных карточек).

Этот процесс был начат в 2012 г., когда в ходе реализации новых полномочий в сфере правовой статистики, предусмотренных ст. 51 Закона о прокуратуре и связанных с принятием Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», а также в целях установления единых правил учета работы прокуроров и ведения ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры по заказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации было разработано специальное программное обеспечение – модуль «Учета работы прокурора» (далее – Модуль УРП, Модуль) – позволяющее вести учет работы прокуроров и ведомственную статистическую отчетность в автоматизированном режиме.

В целях регламентации работы Модуля УРП были разработаны и утверждены необходимые организационно-распорядительные документы.

Так, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 18.07.2013 № 295 была утверждена и введена в действие Временная инструкция по учету работы прокуроров, которая ориентировала 12 подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации и четыре региональные прокуратуры (Ставропольского края, Воронежской, Псковской и Ростовской областей) на использование Модуля УРП[17].

Временная инструкция устанавливала список электронных карточек первичного учета – учетных форм (всего 29 карточек), их реквизитный состав и единый порядок заполнения, список и содержание справочников, применяемых при заполнении учетных форм (всего 50 справочников), правила формирования ведомственных статистических отчетов, а также хранения, выдачи и анализа учетных форм и отчетов.

В дальнейшем с освоением Модуля УРП и наработкой опыта его использования, приказами Генерального прокурора Российской Федерации, во Временную инструкцию вносились многочисленные изменения, касающиеся увеличения числа прокуратур, участвующих в эксплуатации Модуля, более подробной детализации учетных форм и расширения списка справочников.

Достаточно сказать, что в 2018 г. в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.04.2018 № 183 «О проведении опытной эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров” специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики», количество подразделений Генеральной прокуратуры РФ и иных органов прокуратуры, работающих с Модулем, увеличилось до 20, учетных карточек – до 47, а справочников – до 78.

Сегодня эксплуатация Модуля УРП осуществляется согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 21.01.2022 № 15 «О проведении опытной эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров” специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики» (далее – Приказ № 15).

Как уже было отмечено, ведомственная статистическая отчетность формируется на основе документов первичного учета, заполняемых прокурорскими работниками в бумажном и (или) электронном виде.

В целях ускорения процесса создания ведомственных отчетов и повышения его качества в органах прокуратуры начиная с 2007 г. используется специальное программное обеспечение «Автоматизированное рабочее место “Статистика Генеральной прокуратуры Российской Федерации”» (далее – СПО АРМ «Статистика»)[18].

В настоящее время порядок автоматизированной подготовки форм ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры регламентирован приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.10.2017 № 695 «О порядке подготовки форм статистической отчетности в электронном виде с использованием специального программного обеспечения “Автоматизированное рабочее место "Статистика Генеральной прокуратуры Российской Федерации"”».

Следует отметить, что СПО АРМ «Статистика» и Модуль УРП в вопросах формирования ведомственной статистической отчетности органов прокуратуры решают схожие задачи.

Важно было согласовать различные аспекты их совместного использования в рассматриваемой сфере тем более, что внедрение СПО АРМ «Статистика» в прокурорскую деятельность исторически предшествовало внедрению Модуля УРП.

В связи с этим в приказах Генерального прокурора Российской Федерации, посвященных эксплуатации модуля «Учет работы прокурора», подчеркивается необходимость осуществления сверок данных ведомственных статистических отчетов, формируемых в Модуле, с аналогичными показателями, используемыми в СПО АРМ «Статистика».

Так, в п. 4.2 Приказа № 15 содержится указание о необходимости проведения ежемесячной проверки полноты информации, вводимой в модуль «Учет работы прокуроров», путем проведения сверки отчетных данных, формируемых в Модуле и в СПО АРМ «Статистика».

Данное указание не теряет своей актуальности на протяжении достаточного количества времени. В ходе проводимых проверок прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур отмечаются факты некачественного проведения сверок достоверности статистических данных, что не позволяет в полной мере использовать возможности Модуля по организационно-аналитическому обеспечению прокурорского надзора.

Регулированию совместного использования СПО АРМ «Статистика» и Модуля УРП при работе с ведомственной статистикой посвящен и абз. 3 п. 3.2 рассматриваемого выше приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 23.11.2022 № 701 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета и отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации», в котором говорится, что проводимая в органах прокуратуры опытная эксплуатация Модуля «не отменяет необходимости соблюдения требований организационно-распорядительных документов, касающихся использования АРМ “Статистика” для обработки статистических данных».

В заключении описания организационно-правовых аспектов использования Модуля УРП в деятельности органов прокуратуры отметим, что приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.01.2023 № 3 временно приостановлена опытная эксплуатация ГАС ПС (в состав которой входит и Модуль) на объектах пилотной зоны, определенных приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 18.01.2016 № 18 «О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики», от 27.12.2019 № 913 «О вводе в опытную эксплуатацию модернизированного специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики» и от 21.01.2022 № 15 «О проведении опытной эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров” модернизированного специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики» до издания соответствующих организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации.

Эксплуатация СПО АРМ «Статистика» продолжается в прежнем объеме.

В числе информационных систем, участвующих в реализации задач ведомственной статистики органов прокуратуры, нельзя не назвать автоматизированный информационный комплекс «Надзор-WEB» (далее – АИК «Надзор-WEB»). Он используется при формировании статистического отчета «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений» (по форме ОЖ).

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.06.2020 № 341 работникам подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, дислоцированных вне г. Москвы, органов военной прокуратуры, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратур предписывалось приступить к работе в АИК «Надзор-WEB» с 1 июля 2020 г.[19] Перечень таких прокуратур содержал 55 пунктов.

В настоящее время в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 31.05.2021 № 286 опытная эксплуатация АИК «Надзор-WEB» начата еще в 46 прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах[20].

Говоря о правовых основах ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, нельзя не остановиться на Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 21.01.2010 № 13, которым утверждена Инструкция по организации проверок оперативного учета и статистики в органах прокуратуры Российской Федерации.

Данная Инструкция касается и вопросов формирования ведомственной статистической отчетности в прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратурах (далее – прокуратуры субъектов Российской Федерации).

В круг этих вопросов входит:

• проверка исполнения федерального законодательства, приказов, указаний, инструкций и поручений Генеральной прокуратуры Российской Федерации по организации статистического учета;

• изучение состояния первичного учета в органах прокуратуры, а также соответствия данных, отраженных в ведомственной статистической отчетности, фактическому положению дел;

• выявление недостатков в организации первичного учета в прокуратурах субъектов Российской Федерации, установление причин и условий, способствующих их возникновению;

• оценка влияния прокуратуры субъектов Российской Федерации на повышение эффективности деятельности подчиненных прокуратур в рамках организации первичного учета и статистической отчетности;

• обеспечение соблюдения прав и законных интересов граждан в части доступности к информации о деятельности органов прокуратуры с использованием данных статистических отчетов;

• определение качества подбора и расстановки кадров, отвечающих за работу по организации статистического учета в органах прокуратуры;

• анализ эффективности взаимодействия с федеральными правоохранительными органами в субъектах Российской Федерации по проверке достоверности показателей статистической информации;

• выявление, изучение и распространение положительного опыта работы.

По результатам проведенной проверки оформляется соответствующая справка – докладная записка руководству Генеральной прокуратуры Российской Федерации с предлагаемой оценкой деятельности проверяемой прокуратуры и планом устранения выявленных недостатков.

В необходимых случаях могут готовиться и информационные письма, издаваться приказы Генерального прокурора Российской Федерации, в которых определяются меры, направленные на совершенствование деятельности по ведению ведомственного статистического учета и формированию отчетности.

Важную роль в правовом регулировании вопросов ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры играют организационно-распорядительные документы, утверждающие формы статистических отчетов и инструкции по их заполнению.

За период с 1992 г. с момента образования Прокуратуры России было принято много таких документов, что связано с необходимостью актуализации форм.

Как мы уже отмечали в § 1.1, разработка форм ведомственной статистики осуществляется Главным организационно-аналитическом управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации на основании представляемых предложений профильных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо по указанию руководства ведомства.

Соответствующие предложения подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации согласовываются с курирующим заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

Каждая статистическая форма содержит информацию о работе прокурора на каком-либо из направлений деятельности.

В 2022 г. произошла серьезная редакция существующих форм, был принят ряд приказов, уточняющих содержание утверждаемых ими инструкций и реквизитный состав бланков форм:

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.02.2022 № 51 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов” по форме НП и Инструкции по его формированию».

Отчет содержит сведения о результатах проверок исполнения законодательства (включая и меры прокурорского реагирования) при реализации 13 национальных проектов, предусмотренных Указами Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 04.02.2022 № 64 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Реализация полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях” по форме АДМ и Инструкции по его формированию».

Настоящий отчет состоит из двух разделов, в которых содержатся сведения о реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях и в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников СК России и иных лиц).

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 08.02.2022 № 72 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве” по форме ГАС и Инструкции по его формированию».

Помимо детальной информации об участии прокурора в рассмотрении гражданских и административных дел в судах, в отчете отражаются сведения об исках, заявлениях, административных исковых заявлениях, поданных прокурором в рамках гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а также иски и заявления прокурора в порядке арбитражного судопроизводства.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14.02.2022 № 86 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Сведения о работе прокурора за исполнением законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле” по форме ГМК и Инструкции по его формированию».

Отчет состоит из двух разделов. В первом отражается статистика рассмотрения прокурором поступивших заявлений о согласовании проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и о результатах проверки законности деятельности контролирующих органов при организации и проведении проверок указанных лиц.

Во второй раздел заносятся сведения о работе прокурора по надзору за деятельностью контрольных (надзорных) органов (МЧС России, МВД России, Роспотребнадзор, Роструд и др.), регулируемой Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.02.2022 № 98 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина” по форме ОН и Инструкции по его формированию». В отчете отражаются сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, включая иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев и членов их семей, а также на транспорте и в таможенной сфере.

В отчете отражаются:

• сведения о работе прокурора по надзору: за исполнением законов в различных сферах человеческой жизнедеятельности (в сфере экономики, в сфере охраны окружающей среды и природопользования и т. п.); за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав и интересов несовершеннолетних; за защитой прав субъектов предпринимательской деятельности;

• сведения о работе транспортных прокуроров прокурора по надзору за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина на транспорте и в таможенной сфере;

• дополнительные данные о количестве граждан (включая иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев и членов их семей), право которых защищены – с разбивкой на отрасли законодательства или сферы, в которых были выявлены нарушения прав, а также другая информация.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 01.03.2022 № 117 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “О работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления” по форме НПА и Инструкции по его формированию».

Девять строк отчета отводятся фиксации количества изученных в прокуратуре в отчетный период проектов НПА, подготовленных законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления; числа высказанных по ним отрицательных заключений; количества НПА, принятых без учета замечаний, высказанных прокуратурой и т. п.

В десятой строке отражается количество заседаний органов государственной власти, органов местного самоуправления, комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, в работе которых принимали участие прокурор, его заместители, старшие помощники и помощники.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31.07.2023 № 496 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Защита интересов органов прокуратуры в судах” по форме ЗИП ГАС и Инструкции по его формированию».

В отчете содержатся сведения о результатах обеспечения представительства и защиты интересов органов и организаций прокуратуры и (или) их должностных лиц при рассмотрении судами дел в порядке гражданского, административного и арбитражного судопроизводства в первой, апелляционной, кассационной инстанциях и Верховном Суде Российской Федерации по спорам, в которых органы прокуратуры являются истцами, ответчиками, заинтересованными или третьими лицами.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 05.03.2022 № 127 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности” по форме ОРД и Инструкции по его формированию».

Отчет содержит сведения о результатах работы органов прокуратуры по надзору за исполнением Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Он включает два раздела, в первый из которых заносятся количество и характер выявленных нарушений, а во второй – принятые меры прокурорского реагирования.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.03.2022 № 134 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета «“Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства” по форме НСиД и Инструкции по его формированию».

В первом разделе отчета отражаются сведения о результатах надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства (за исключением данных о надзоре за исполнением Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», которые отражаются в отчете по форме ОРД) по всем органам, осуществляющим предварительное расследование согласно подследственности, определенной ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Во втором разделе содержатся сведения об основных результатах надзора за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, по уголовным делам и материалам о преступлениях коррупционной, экстремистской направленности, террористического характера, преступлениях, связанных с легализацией доходов, приобретенных преступным путем, по делам и материалам о преступлениях, связанных с оборонно-промышленным комплексом, преступлениях в сфере предпринимательской деятельности. При этом особый акцент делается на СК России, МВД России и ФСБ России. Данные о по ФССП России, ФСИН России и МЧС России просто суммируются и заносятся в соответствующую графу одним числом.

Третий раздел посвящен результатам деятельности прокурора по надзору за законностью избрания и продления меры пресечения, а также проведения иных процессуальных действия, которые допускаются на основании судебного решения. Кроме того, в отчет включаются сведения об участии прокурора в суде первой инстанции при рассмотрении вопроса о законности произведенных следственных действий в случаях, не терпящих отлагательства, и сведения о проверке прокурором материалов, направленных ему дознавателем в порядке ч. 5 ст. 165 УПК РФ.

В четвертом разделе отражается деятельность прокурора по участию в рассмотрении судом первой инстанции жалоб на решения и действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих дознание и предварительное следствие, а также прокурора и заместителя прокурора.

• приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29.03.2022 № 180 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Участие прокурора в судебных стадиях уголовного процесса” по форме УСО и Инструкции по его формированию».

В шести разделах отчета содержаться:

• сведения об участии прокурора в рассмотрении уголовных дел судом первой инстанции (за исключением дел частного обвинения);

• сведения об участии прокурора в рассмотрении уголовных дел судом апелляционной инстанции;

• сведения об участии прокурора в рассмотрении уголовных дел судами кассационной и надзорной инстанций;

• информация о принесенных и отозванных представлениях прокурора на судебные решения по уголовным делам;

• данные (учет идет по лицам) о результатах рассмотрения судами апелляционной, кассационной и надзорной инстанций представлений прокурора, принесенных на судебные решения по уголовным делам, включая решения, вынесенные в ходе досудебного производства;

• результаты рассмотрения судом жалоб на итоговые и промежуточные судебные решения (также, только по лицам).

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14.09.2022 № 511 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “О реализации органами прокуратуры Российской Федерации отдельных полномочий по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции”» по форме К и Инструкции по его формированию».

В названном отчете отражаются:

• сведения о лицах, допустивших нарушения, связанные с неисполнением обязанностей, несоблюдением запретов, требований и ограничений, возложенных законодательством о противодействии коррупции на соответствующую категорию лиц, а также меры реагирования, принятые в связи с этим прокурорами, и результаты их рассмотрения;

• исковая работа прокурора в сфере противодействия коррупции и внесудебные меры, направленные на возмещение ущерба, причиненного актами коррупции (протесты, представления, информации);

• сведения о проверке правовых актов, а также сведения о коррупциогенных факторах, выявленных в НПА (проектах НПА).

Более подробно об эволюции форм ведомственной статистической отчетности и их содержании будет рассказано в следующем параграфе.

§ 1.3. Формы ведомственной статистической отчетности органов прокуратуры

Эволюция форм ведомственной статистической отчетности органов прокуратуры проходит уже на протяжении более тридцати лет.

Длительное время (с 1991 по 2010 г.) в прокуратуре Российской Федерации показатели, характеризующие основные направления прокурорской деятельности, были представлены в двух формах отчетности: форме П «Отчет о работе прокурора» (полугодовая) (далее – Форма П) и форме ОРД «Надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (также, полугодовая, секретная).

Впервые форма П была утверждена и введена в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по статистике (Госкомстата СССР) от 24.01.91 № 1 «Об утверждении статистического инструментария для организации Генеральной прокуратурой Российской Федерации статистического наблюдения за работой прокурора». На следующий год была утверждена новая редакция названной формы.

В дальнейшем изменения и дополнения в форму П вносились приказами Генерального прокурора Российской Федерации и осуществлялись в целях совершенствования статистической отчетности.

Так, в 1997 г. в соответствии с приказом и. о. Генерального прокурора Российской Федерации от 06.08.1997 № 49 изменилась структура раздела 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» формы П, в который вошли подразделы «В сфере экономики», «В сфере охраны окружающей среды», «В сфере охраны окружающей среды», «В сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина», «О правах и интересах несовершеннолетних».

Всего форма П включала восемь разделов, отражающих сведения о работе прокурора по всем видам надзора: раздел 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; раздел 2 «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие»; раздел 3 «Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве»; раздел 4 «Участие прокурора в гражданском судопроизводстве»; раздел 5 «Участие прокурора в уголовном судопроизводстве»; раздел 6 «Работа по рассмотрению и разрешению жалоб»; раздел 7 «Надзор за исполнением законов в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом»; раздел 8 «Гласность в деятельности прокуратуры. Выступления в средствах массовой информации».

Большинство разделов состояли из нескольких таблиц, обозначаемых заглавными русскими буквами. Например, раздел 5 состоял из трех таблиц: таблица А «Участие прокурора в рассмотрении дел судом»; таблица Б «Протесты прокурора»; таблица В «Результаты опротестования судебных постановлений». При этом таблицы могли состоять из нескольких частей.

В целях автоматизированной обработки в каждой таблице (части таблицы) проставлялся код, где первая цифра обозначала номер раздела, следующая – номер таблицы, далее указывался отчетный период (2 – полугодие, 4 – год) и четырехзначный код прокуратур субъекта Российской Федерации или приравненных к ним специализированных прокуратур (рис. 1.3.1).

В связи с введением в действие с 1 июля 2002 г. нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) форма П претерпела существенные изменения.

Были преобразованы раздел 2 «Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия» и раздел 5 «Участие прокурора в судебном разбирательстве по уголовным делам».

В эти годы сведения, заносимые в форму П, шли не нарастающим итогом, а фиксировались отдельно за первое и второе полугодие. Кроме того, на официальном бланке формы появляется сквозная нумерация.

В связи с принятием Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» форма П в очередной раз модернизируется и начиная с 2008 г. именуется статистическим отчетом «О работе прокурора» по форме П[21].

Рис. 1.3.1. Фрагмент таблицы А раздела 5 из бланка формы П за 1997 г.

Форма П становится ежеквартальной. Кроме того, в ней увеличивается – до 28 – общее количество разделов и осуществлена подробная детализация представленных в них сведений.

Так, информация о надзоре за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства, которая в форме П образца 2007 г. была сосредоточена в одном разделе, в форме П 2008 г. была разнесена по шести разделам. Аналогичные изменения произошли и с другими разделами формы.

В 2008 г. прокуроры ежеквартально отчитывались по форме К «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» и форме ФБ “Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности”».

В 2009 г. в целях совершенствования организации работы по формированию ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 18.08.2009 № 264 была утверждена и введена в действие «Инструкция по формированию ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 264)[22].

Названная Инструкция впервые устанавливала порядок разработки и утверждения форм статистической отчетности по основным направлениям прокурорской деятельности, порядок их заполнения, регламентировала работу по составлению отчетов в подразделениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов и районов, приравненных к ним специализированных прокуратурах.

В дальнейшем ей на смену пришла Инструкция, утвержденная приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 8 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета в органах прокуратуры Российской Федерации». В настоящее время действует приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.11.2022 № 701 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета и отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации».

Согласно Приказу № 264 формы ведомственной статистической отчетности, изменения и дополнения к ним утверждаются приказами Генерального прокурора Российской Федерации и в зависимости от продолжительности периода, на который они вводятся в действие, могут быть постоянными или временными.

Следует отметить, что начиная с 2008 г. в связи с увеличением основных направлений надзорной и иной деятельности органов прокуратуры наблюдается постепенное увеличение количества форм отчетности.

В 2009 г. в список ведомственных форм добавилась еще форма ПНП (квартальная), содержащая сведения о работе прокурора в сфере реализации приоритетных национальных проектов[23].

В целях сбора, обобщения и анализа данных о практике возмещения за счет средств казны Российской Федерации вреда, причиненного незаконным привлечением к уголовной ответственности, был разработан статистический отчет «Сведения о реабилитации лиц в порядке, установленном главой 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – форма Р), который введен в действие начиная с I квартала 2010 г.[24]

Форма Р состояла из четырех разделов: раздел 1 «Решения органов предварительного расследования и вступившие в законную силу решения суда, повлекшие признание права на реабилитацию», раздел 2 «Требования о возмещении имущественного, морального вреда и о восстановлении трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав в порядке, установленном ст. 135, 136 и 138 УПК РФ», раздел 3 «Возмещение имущественного и морального вреда, причиненного незаконным уголовным преследованием», раздел 4 «Надзор за соблюдением конституционных прав граждан на досудебной стадии уголовного судопроизводства».

После дополнения Кодекса об административных нарушениях Российской Федерации ст. 5.59, предусматривающей ответственность за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органом местного самоуправления, в практику прокурорской работы была введена временная отчетность по форме АДМ «О работе прокурора в сфере административного преследования по ст. 5.59 КоАП РФ»[25].

В 2010 г. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.06.2010 № 233 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “О работе прокурора” по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П» (далее – Приказ № 233) была утверждена новая (и последняя) редакция формы П.

Фактически на ее основе были образованы две новые самостоятельные формы: форма статистического отчета «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений» (форма ОЖ), аккумулирующая сведения о работе прокурора с обращениями граждан[26], и форма, отражающая результаты взаимодействия прокурора со средствами массовой информации (форма СМИ)[27].

В 2011 г. форма П прекратила свое существование. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2011 № 106 был утвержден и введен в действие статистический отчет «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме ОН и Инструкции по его составлению, а Приказ № 233, признан утратившим силу.

Разделы формы П преобразовались в самостоятельные формы отчетности:

«Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина транспортными прокурорами» по форме ОНТ (далее – форма ОНТ)[28];

«Сведения о результатах надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» по форме НСиД (далее – форма НСиД)[29];

«Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве» по форме ГАС (далее – форма ГАС)[30];

«Участие прокурора в судебных стадиях уголовного процесса» по форме УСО (далее – форма УСО)[31];

«Сведения о результатах надзора за законностью исполнения уголовных наказаний» по форме УИС (далее – форма УИС)[32];

«О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений» (далее – форма ОЖ)[33] и ряд других.

Форма ОН, в которой отражаются данные об «общем надзоре», является одной из форм, в наибольшей степени характеризующих прокурорскую деятельность.

В 2011 г. форма ОН состояла из четырех разделов: раздела 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; раздела «Результаты работы по санкционированию решений налоговых и таможенных органов об аресте имущества»; раздела 3 «Дополнительные данные о работе по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; раздела 4 «Результаты работы в сфере административного преследования».

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 14.12.2012 № 454 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина” по форме ОН и Инструкции по его составлению» и от 17.03.2014 № 128 «О внесении изменений в приказы Генерального прокурора Российской Федерации» не внесли существенных изменений в форму ОН.

Ситуация изменилась в 2016 г. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2016 № 828 упразднялась форма ОНТ и принималась новая редакция формы ОН.

В ней появился раздел 2 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина на транспорте и в таможенной сфере».

Кроме того, изменился принцип учета выявленных нарушений законов. Так, ранее количество выявленных прокурором нарушений законов считалось не только по числу нарушенных статей нормативного акта либо количеству частей статьи нормативного акта, если каждая из этих частей содержит самостоятельные нормы или составы правонарушений, но и по числу лиц.

Если, например, установлены несвоевременная выплата заработной платы, незаконное увольнение либо перевод на режим неполной рабочей недели нескольких лиц, неправомерное привлечение ряда граждан к административной ответственности, однотипное ущемление иных прав граждан, то количество учитываемых нарушений законодательства должно быть равно числу лиц, в отношении которых допущены данные нарушения[34].

С 2016 г. нарушения федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, содержащие тождественную норму, учитываются как одно нарушение[35]