Борьба с коррупцией в Российской Федерации
© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2025
© Авторский коллектив, 2025
© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2025
Рецензенты:
Агапов П. В., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации;
Афанасьева О. Р., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Мельник В. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры уголовного процесса Военного университета Министерства обороны Российской Федерации
Библиотека М. К. Треушникова
По имеющимся данным, человек за всю жизнь не может прочитать больше двух процентов книжных произведений, созданных в этом мире. Каждому из нас рано или поздно приходит мысль, какими должны быть произведения, на которые мы тратим личное время и жизненную энергию, отдаем им часть себя. Общение с книгой должно приносить и удовольствие, и пользу, а в идеале – еще и полноценный диалог с автором.
Мы стоим перед выбором: что читать. Так, создается личная библиотека. На первых порах она складывается стихийно: человек учится чтению, привыкает к книге, а действующие образовательные программы, начиная с дошкольных учреждений и заканчивая высшими учебными заведениями, предлагают базовый набор произведений, с которыми следует познакомиться, осмыслить и понять. При вхождении в самостоятельную взрослую жизнь мы имеем уже багаж прочитанного – у нас есть начальная библиотека, но вряд ли кто-то этим объемом и ограничивается. Порой мы решаем задачу – стоит ли очередное произведение и его автор нашего внимания. Чем больше вариантов, тем сложнее выбор. Чем мы старше – тем жестче критерии отбора. И каждому последующему поколению приходится труднее предыдущего. Но никто еще не отказался от ее решения и может предложить на обсуждение свое как единственно верное.
Библиотека, созданная человеком, – уникальна, как уникален индивид и каждое произведение, ее составляющее. Вряд ли в мире найдутся две одинаковые библиотеки. Стремления, тревоги человека тот час же отражаются на выборе книг, которые требуются для чтения. Произведение литературы – это не только выражение психики его автора, но и выражение психики тех, кому оно нравится. Эта давняя мысль Эмиля Геннекена, подхваченная и развитая Николаем Рубакиным и его последователями[1], кажется, годится не только для художественных произведений, но, вообще, для всех, включая научные труды (несмотря на их особенный язык и среду возникновения). Таким образом, собираемые и читаемые произведения становятся не только источником, но и отражением мировоззрения создателя коллекции, они способны показать неповторимость его опыта, знаний, ценностей. Собрание книг приобретает частичку личности, которая при определенных условиях способна пережить создателя.
Наверно не ошибемся, если сочтем, что срок жизни личной библиотеки равен в целом сроку жизни ее создателя. Период активного чтения у человека длится 50–60 лет, а в последние годы жизни он устает и практически не находит сил на чтение имеющихся книг, не говоря уже о поиске новых. В связи с этим обычно библиотека жива, пока жив ее владелец, в отличие от авторских произведений и научных открытий, способных пережить создателей на десятки и сотни лет.
Каждой личности хотелось бы передать «интеллектуальный тип», образ мира, читательскую среду последователям моложе и сильнее, чтобы продолжить начатое дело освоения и постижения этого мира. Автор продолжает жить в произведениях, ученый – в открытиях, а читатель – в своих книгах.
Миру Михаила Константиновича Треушникова были знакомы все три ипостаси, ему посчастливилось выступить в роли автора, ученого и читателя.
Михаил Константинович передал часть домашней научной библиотеки кафедре гражданского процесса МГУ имени М. В. Ломоносова. Но это ее статическая часть, собранная им лично.
Открываемая книжная серия «Библиотека М. К. Треушникова» – попытка издателя, родных, учеников, коллег и друзей Михаила Константиновича сберечь и посильно продолжить создание личной библиотеки, вселить в нее жизнь, продолжить то мировосприятие, которое было присуще Михаилу Константиновичу как человеку своей эпохи.
Антон Михайлович Треушников
Издательский Дом «Городец»
Кафедра гражданского процесса Юридического факультета
МГУ имени М. В. Ломоносова
Авторский коллектив
Аристархов Алексей Леонидович, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 2 и 3 главы 2 (совместно с Е. В. Великой).
Великая Екатерина Видадиевна, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 2 и 3 главы 2 (совместно с А. Л. Аристарховым).
Додонов Вячеслав Николаевич, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 4 главы 2 (совместно с Е. В. Красниковой).
Жубрин Роман Владимирович, проректор – директор НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук – введение, заключение.
Колесникова Наталья Валерьевна, старший научный сотрудник Университета прокуратуры Российской Федерации – § 2 главы 1 (совместно с Н. В. Павловской).
Красникова Екатерина Всеволодовна, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1, 4, 5 главы 1, § 1 главы 2 (совместно с Н. В. Павловской); § 3 и 6 главы 1 (совместно с Н. В. Павловской, А. А. Литвиновым), § 4 главы 2 (совместно с В. Н. Додоновым).
Литвинов Антон Анатольевич, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 3 и 6 главы 1 (совместно с Н. В. Павловской, Е. В. Красниковой).
Павловская Надежда Владимировна, заведующий лабораторией НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1, 4 и 5 главы 1, § 1 главы 2 (совместно с Е. В. Красниковой); § 2 главы 1 (совместно с Е. В. Колесниковой); § 3 и 6 главы 2 (совместно с Е. В. Красниковой, А. А. Литвиновым).
Введение
Противодействие коррупции – одна из основных задач деятельности прокуратуры Российской Федерации и правоохранительных органов. Наиболее значимое направление противодействия коррупции в деятельности прокуратуры и правоохранительных органов – это борьба с коррупционными преступлениями, что включает их выявление, раскрытие, расследование, уголовное преследование коррупционеров.
Правоохранительными органами Российской Федерации проводится последовательная системная работа по пресечению коррупционных деяний, привлечению к ответственности виновных лиц, предотвращению ущерба от коррупции. Особое внимание уделяется выполнению задач, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на 2021–2024 годы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2021 № 478. Этот документ стратегического планирования учитывает все действующие приоритеты соответствующей работы, ключевая роль в выполнении которой отведена Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Результаты этой работы свидетельствуют, что количество выявленных преступлений коррупционной направленности в течение последних лет увеличивается. Среди других позитивных тенденций можно выделить увеличение числа выявленных лиц, совершивших преступления данного вида, сосредоточение усилий правоохранительных органов на выявлении преступлений, связанных со взяточничеством, рост количества преступлений коррупционной направленности, совершенных организованной группой или преступным сообществом (преступной организацией).
В наиболее коррупциогенных отраслях экономики – в сферах размещения и исполнения государственного и муниципального заказа, использования государственного имущества, расходования бюджетных средств, в том числе в рамках реализации федеральных и региональных программ, в оборонно-промышленном комплексе Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с правоохранительными органами реализован комплекс мер по борьбе с коррупцией в субъектах Российской Федерации.
Следует отметить возросшую эффективность деятельности правоохранительных органов по возмещению ущерба, причиненного коррупционными преступлениями, когда стоимость имущества, на которое наложен арест, и изъятых ценностей превысили размер материального ущерба, причиненного преступлениями данного вида.
В связи со значимостью вопросов возмещения ущерба от криминальной коррупции дальнейшее совершенствование деятельности правоохранительных органов на этом направлении включает реализацию по каждому уголовному делу мер, направленных на установление местонахождения и арест преступных доходов, а также имущества обвиняемого, привлечению к поиску такого имущества оперативных служб и Росфинмониторинга при проверке информации о коррупционных проявлениях. Материалы уголовных дел должны содержать достаточные доказательства преступного происхождения соответствующих доходов либо имущества, приобретенного на такие доходы.
Кроме того, оперативным и следственным органам следует на ранней стадии установления должностных лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений и имеющих значительный объем имущества, предположительно приобретенного на незаконные доходы, налаживать взаимодействие с прокурорами и кадровыми подразделениями соответствующих государственных органов для обеспечения соблюдения установленной законом процедуры контроля за расходами и сохранения перспектив предъявления исков о взыскании в доход государства имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы.
Вопросы возмещения ущерба от коррупционных преступлений тем более актуальны, что преступниками активно используются возможности новых цифровых технологий, в частности криптовалюты.
Как отметил в своем выступлении на Межгосударственном совете по противодействию коррупции Генеральный прокурор Российской Федерации И. В. Краснов, еще несколько лет назад раскрытие и расследование подобных фактов казались практически невозможными. Однако сегодня задачи по выявлению таких активов, наложению на них ограничительных мер успешно решаются, хотя имеются определенные технические и правовые сложности. Например, в России в законную силу вступил приговор за получение взятки в виде биткойнов с их конфискацией[2].
Несмотря на достигнутые успехи в борьбе с коррупцией, анализ правоприменительной практики свидетельствует о наличии отдельных недостатков в деятельности правоохранительных органов. К их числу можно отнести недочеты при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, такие как недостаточное использование возможностей технических средств, некачественное планирование оперативно-розыскных мероприятий, отсутствие у ряда сотрудников достаточной квалификации и практического опыта.
Ошибки, допущенные при организации оперативно-розыскных мероприятий и в ходе их проведения, могут служить препятствием к получению доказательств причастности лица к совершенному коррупционному преступлению, повлечь прекращение уголовных дел по реабилитирующим основаниям на предварительном следствии, а порой и вынесение оправдательного приговора судом.
В деятельности органов предварительного следствия и дознания при расследовании коррупционных преступлений отмечается в отдельных случаях наличие противоречий в показаниях допрошенных лиц и отсутствие достоверных доказательств размера причиненного ущерба; несоответствие обвинения фактически установленным в ходе расследования обстоятельствам совершения преступления; неверное применение уголовного закона.
О недостатках в деятельности органов предварительного расследования могут свидетельствовать оправдательные приговоры судов. Основными причинами постановления оправдательных приговоров по делам о коррупционных преступлениях являются недостаточность доказательств вины подсудимого, отсутствие в деянии подсудимого состава преступления (в том числе недоказанность умысла на совершение преступление), вступившее в законную силу решение арбитражного суда, затрагивающее фактические обстоятельства дела.
В целях совершенствования борьбы с коррупцией органами прокуратуры Российской Федерации осуществляется координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Регулярно проводятся координационные совещания руководителей правоохранительных органов различных уровней по вопросам борьбы с коррупцией, обеспечена деятельность межведомственных рабочих групп из числа представителей правоохранительных и контролирующих органов, приняты и реализуются межведомственные планы мероприятий.
Прокурорами активно реализуются и иные формы координации, например, межведомственные совещания, издаются межведомственные организационно-распорядительные документы в сфере борьбы с коррупционной преступностью, в правоохранительные органы направляются информационные бюллетени, сборники и иные совместные издания, осуществляются выезды в регионы, проводятся семинары, конференции и иных мероприятия для повышения квалификации работников правоохранительных органов.
Дальнейшее совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией требует научного осмысления. Вопросам противодействия коррупции посвящено множество научных публикаций, активно исследуются проблемы привлечения к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений, профилактики и предупреждения коррупционных проявлений, прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции, совершенствования антикоррупционного законодательства, реализации административных мер противодействия коррупции.
Вместе с тем в научном изучении непосредственно борьбы с коррупционными преступлениями на монографическом уровне имеется определенный пробел. При этом актуальность данной проблематики не снижается с учетом использования коррупционными преступниками современных информационных технологий, необходимости организации борьбы с коррупцией в условиях ограниченного международного сотрудничества, реализации эффективных мер борьбы с коррупцией в новых субъектах Российской Федерации.
Научной основой этой борьбы должны служить результаты комплексного анализа данных о состоянии и динамике коррупционной преступности в России, достоверности статистических данных; оценки экспертного и общественного мнения об уровне коррупции, эффективности принимаемых правоохранительными и иными государственными органами усилий по борьбе с коррупцией. Именно эти вопросы рассмотрены в ходе проведения данного исследования.
Объектом исследования стали коррупционная преступность как негативное социально-правовое явление. Предмет исследования составляют отдельные элементы криминологической характеристики коррупционной преступности: ее количественные и качественные показатели, определяющие ее состояние, структуру и динамику; причины и условия, способствующие совершению преступлений коррупционной направленности; личность преступника-коррупционера; результаты деятельности правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных преступлений (борьбе с коррупцией).
Целью исследования является информационное обеспечение управленческой деятельности органов прокуратуры по организации противодействия коррупционной преступности на основе научно-обоснованной оценки ее состояния и тенденций развития, а также разработка предложений по совершенствованию деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.
Для достижения указанной цели перед авторским коллективом были поставлены следующие задачи исследования:
• изучить вопросы правового регулирования борьбы с коррупцией на национальном уровне;
• проанализировать состояние, структуру и динамику коррупционной преступности в Российской Федерации;
• выявить особенности личности преступника-коррупционера;
• установить наиболее значимые факторы, влияющие на динамику коррупционной преступности;
• проанализировать результаты деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями коррупционной направленности;
• проанализировать основные результаты прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельностью и участия прокурора в рассмотрении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.
Гипотезы исследования. Данные правовой статистики о преступлениях коррупционной направленности характеризуют в большей степени не состояние и тенденции коррупционной преступности, а результативность принимаемых правоохранительными органами усилий по борьбе с ней.
Большое значение для борьбы с коррупцией имеет деятельность органов прокуратуры в сфере уголовно-правовой статистики, а также прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельностью.
В оценке криминальных процессов, связанных с коррупцией, необходимо более широкое применение социологических методов исследования, выяснение экспертного и общественного мнения. Для повышения эффективности борьбы с коррупцией требуется совершенствование российского антикоррупционного законодательства, разработка и принятие организационно-управленческих и иных мер.
Методика исследования включает применение комплекса общенаучных и частнонаучных способов и приемов познания криминальных процессов, включая статистический, математический и социологический методы, анализ документов и др.
Эмпирическую основу исследования составляют:
• результаты анализа данных статистической отчетности о преступлениях коррупционной направленности по формам федерального статистического наблюдения, а также ведомственной статистической отчетности МВД России и Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
• результаты проведенного анкетирования 656 работников органов прокуратуры в 21 субъекте Российской Федерации (прокуратуры республик Алтай, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Чувашской Республики – Чувашии и Республики Хакасия; Амурской, Архангельской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Курской и Нижегородской областей, Забайкальского, Камчатского и Красноярского краев; приложение);
• результаты анализа иных социологических исследований (ФОМ, ВЦИОМ и др.), региональных социологических исследований, проводимых в субъектах Российской Федерации во исполнение Национальных планов противодействия коррупции;
• результаты анализа материалов прокурорской и судебной практики, докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации, а также 134 приговора судов первой инстанции по делам о преступлениях коррупционной направленности, опубликованных в сети «Интернет» на портале Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие» (https://sudrf.ru/);
• результаты изучения научных исследований по данной проблематике.
Глава 1. Научные подходы к оценке борьбы с коррупцией в России
§ 1. Понятие и правовые основы борьбы с коррупцией в России
Началом современного этапа борьбы с коррупцией в России можно считать 2008 г., когда был принят Федеральный закон Российской Федерации от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – ФЗ «О противодействии коррупции») и ратифицированы важнейшие международно-правовые документы в данной сфере – Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 (далее – Конвенция ООН против коррупции), а также Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999. Были приняты федеральные законы от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», которые направлены на установление правовых основ противодействия коррупции в России.
На сегодняшний день положения отечественного антикоррупционного законодательства отражают важнейшие характеристики коррупции и ее основные признаки в понимании международных документов. Так, согласно ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции» понятие коррупции не сводится только к таким ее проявлениям, как подкуп и продажность, а понимается более широко как любое незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих, а также незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Признается также коррупцией и совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
С принятием ФЗ «О противодействии коррупции» в России появилось и легальное определение борьбы с коррупцией. В соответствии со ст. 1 данного Закона под борьбой с коррупцией следует понимать деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений. При этом борьба с коррупцией считается частью более широкого по содержанию понятия «противодействие коррупции», которое помимо борьбы, включает также профилактику коррупции (деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции), а также минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений.
Следует отметить, что в криминологии существует и является широко распространенным противоположный подход, согласно которому понятие борьбы с преступностью охватывает все три названных в ФЗ «О противодействии коррупции» направления противодействия: борьбу, предупреждение и ликвидацию последствий. Так, А. И. Долгова определяет борьбу с преступностью как сложную системную деятельность, представляющую собой единство трех подсистем: общей организации борьбы, предупреждения преступности и правоохранительной деятельности[3]. Как «совокупность мер экономического, политического, правового, психологического, организационного, технического характера, которые направлены на устранение (ослабление) факторов, способствующих совершению преступлений, на предупреждение, пресечение, регистрацию, раскрытие (розыск преступников) и расследование преступлений, на осуществление уголовного правосудия, исправление лиц, совершивших преступление, и контроль за их поведением после отбывания наказания, а также на возмещение отрицательных последствий преступлений» понимается борьба с преступностью В. Н. Кудрявцевым и В. Е. Эминовым[4].
Именно такой широкий подход к определению борьбы с коррупцией, включающий в качестве неотъемлемой составляющей и предупреждение коррупционных проявлений, и минимизацию их последствий, применяется при проведении данного исследования. Вместе с тем следует отметить, что, хотя понятие борьбы с коррупцией распространяется на все виды коррупционных правонарушений (уголовные, административные, гражданско-правовые, дисциплинарные), в настоящем издании исследуются только вопросы, касающиеся выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования наиболее общественно опасных их разновидностей – коррупционных преступлений.
В криминологическом аспекте основное содержание антикоррупционной политики выражается в борьбе с уголовно-наказуемыми коррупционными и иными проявлениями (продуцирующими коррупцию или ее производными) с обязательным использованием превентивных антикоррупционных средств, имеющих полиотраслевую специфику[5]. Таким образом использование мер предупреждения преступности или превентивных антикоррупционных средств необходимо рассматривать как обязательный элемент успешной реализации борьбы с коррупцией.
Правовую основу борьбы с коррупцией в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации[6], иные федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты и муниципальные правовые акты.
Законом Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» ряд антикоррупционных запретов и ограничений, распространяющихся на государственные, муниципальные должности, а также на должности государственной и муниципальной службы, внесены непосредственно в Конституцию Российской Федерации. Так, ст. 77 и 78 Основного закона дополнены новыми частями (3 и 5 соответственно), устанавливающими запрет для высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и руководителей федерального государственного органа открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.
В числе значимых документов стратегического планирования, направленных в том числе на борьбу с коррупцией, необходимо отметить Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400, в которой искоренение коррупции обозначено в числе основных национальных интересов Российской Федерации. В Стратегии указывается, что на фоне сохраняющихся в Российской Федерации социально-экономических проблем растет потребность общества в усилении борьбы с коррупцией и нецелевым использованием бюджетных средств и государственного имущества, в проведении не подверженной влиянию групповых и родственных интересов кадровой политики в органах публичной власти и организациях с государственным участием.
Постоянно совершенствуемая система мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающих федеративное устройство Российской Федерации и охватывающих федеральный, региональный и муниципальный уровни представлена в Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 год».
В целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих, Указом Президента Российской Федерации от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Основными задачами Совета являются подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Для реализации положений международных антикоррупционных конвенций, ратифицированных Россией, были приняты Указ Президента Российской Федерации от 18.12.2008 № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» и Указ Президента Российской Федерации от 18.12.2008 № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества», Указ Президента Российской Федерации от 13.02.2012 № 180 «Об органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок». Названными указами Генеральная прокуратура Российской Федерации определена органом, ответственным за реализацию положений упомянутых Конвенций по всем вопросам взаимной правовой помощи, за исключением гражданско-правовых.
Правовое регулирование борьбы с коррупцией постоянно совершенствуется на основе научного и методологического обеспечения данной деятельности. Так, с момента принятия ФЗ «О противодействии коррупции» его нормы увеличились в три раза, внесено более 50 поправок[7], появились новые федеральные законы, сформировавшие правовые институты, направленные на борьбу с коррупцией.
В развитие положений ст. 8 ФЗ «О противодействии коррупции» установившей обязанность для отдельных категорий служащих предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера Указами Президента Российской Федерации от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»; от 21.09.2009 № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»; от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» и от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» были: утверждены соответствующие Положения; осуществлена подробная регламентацию вопросов представления лицами, замещающих должности федеральной государственной службы, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также проверки этих сведений; утвержден перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые и замещении которых граждане обязаны предоставлять помимо сведений о собственных доходах аналогичные сведения в отношении своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей; определен порядок размещения данных сведений на официальных сайтах государственных органов и в средствах массовой информации, а также порядок проверки представляемых сведений кадровыми службами федеральных государственных органов.
На борьбу с коррупцией, включая предупреждение наиболее общественно опасных ее проявлений – преступлений, направлены следующие правовые институты.
Институт конфликта интересов. Впервые законодательно понятие конфликта интересов на гражданской службе было закреплено в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», с принятием ФЗ «О противодействии коррупции» в 2008 г. понятие и содержание конфликта интересов было скорректировано. Федеральным законом от 05.10.2015 № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» в антикоррупционное законодательство внесены изменения в части совершенствования правового регулирования конфликта интересов.
Институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Введен в действие Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В его развитие Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» внесены изменения в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Институт ротации. Понятие ротации введено Федеральным законом от 06.12.2011 № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе», нормативные положения о ротации гражданских служащих закреплены в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Практическая реализация этих норм началась с 01.01.2013.
Институт увольнения в связи с утратой доверия. Введен Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». Федеральным законом от 28.12.2017 № 423-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования государственных информационных систем на государственной гражданской службе Российской Федерации» ФЗ «О противодействии коррупции» дополнен ст. 15 «Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия».
Институт контроля за расходами чиновников. Введен в действие с 01.01.2013 Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»; 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
Федеральным законом от 06.03.2022 № 44-ФЗ «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”» и Федеральный закон “О противодействии коррупции”» ФЗ «О противодействии коррупции» дополнен новой нормой, которой установлен порядок контроля за законностью получения чиновниками денежных средств. Названной нормой урегулирована процедура взыскания в доход государства денежных средств, в отношении которых не получены достоверные сведения, подтверждающие законность получения этих средств (ст. 82).
Антикоррупционная составляющая уголовной политики государства предполагает наличие эффективных уголовно-правовых норм, ориентированных на противодействие коррупционным преступлениям. В связи законодателем уделяется значительное внимание противодействию коррупции уголовно-правовыми средствами.
Уголовная ответственность за совершение коррупционных преступлений предусмотрена различными статьями Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) и применяется в судебном порядке к лицу, виновному в совершении преступления. При этом статьи УК РФ, устанавливающие ответственность за коррупционные преступления, не систематизированы в отдельной главе Особенной части УК РФ, а рассредоточены по различным его разделам и главам.
Не содержится понятия и перечня видов коррупционных преступлений и в ФЗ «О противодействии коррупции». Теме не менее такой перечень в России существует. Он разработан и принят совместным указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» (перечень № 23 преступлений коррупционной направленности), который ежегодно актуализируется.
Следует отметить, что решение вопроса определения критериев отнесения преступлений к числу коррупционных и установления их перечня подзаконным актом не раз подвергалось критике в науке. Согласно результатам исследований, более эффективному применению уголовного закона способствовало бы законодательное закрепление единого перечня коррупционных преступлений с четким определением их признаков (такое решение поддерживают более половины экспертов из числа сотрудников органов прокуратуры – 51,5 %), более того, значительное число экспертов высказываются за то, чтобы перечень коррупционных преступлений был выделен в отдельную главу УК РФ (43,5 %)[8].
В целях совершенствования борьбы с коррупцией в последние годы УК РФ претерпел ряд существенных изменений.
Неоднократной корректировке подверглось понятие должностного лица. Соответствующие изменения внесены Федеральным законом от 13.07.2015 № 265-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральным законом от 24.02.2021 № 16-ФЗ «О внесении изменений в статьи 201 и 285 Уголовного кодекса Российской Федерации». Объем понятия должностного лица расширялся за счет соответствующего сужения круга лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации[9]. С 07.03.2021 к должностным лицам, которые могут выступать субъектами преступлений, предусмотренных гл. 30 УК РФ, отнесены работники государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации и их территориальные подразделения и т. п.) и публично-правовых компаний (унитарных некоммерческих организаций, созданных Российской Федерацией). Расширены также критерии хозяйственных обществ с государственным участием, работники которых могут выступать субъектами указанных преступлений.
Рядом федеральных законов УК РФ был дополнен новыми составами преступлений коррупционной направленности. Так, Федеральным законом от 03.07.2016 № 324-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» криминализированы посредничество во взяточничестве (ст. 2911 УК РФ) и мелкое взяточничество (ст. 2912 УК РФ). Федеральным законом от 29.12.2017 № 469-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» в УК РФ введены новые нормы: ст. 2011 (Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа) и ст. 2854 (Злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа). Федеральный закон от 23.04.2018 № 99-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» дополнил УК РФ нормой, устанавливающей уголовную ответственность за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 2004), а также установил наказание за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок (ст. 2005). Федеральным законом от 27.12.2018 № 520-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» введена уголовная ответственность за заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 2006 УК РФ). Федеральным законом от 27.10.2020 № 352-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» УК РФ дополнен нормой, устанавливающей уголовную ответственность за подкуп арбитра (третейского судьи) (ст. 2007).
Помимо УК РФ и ФЗ «О противодействии коррупции», правовую основу борьбы с коррупцией составляют и другие многочисленные федеральные законы. Так, на борьбу с коррупцией в полной мере распространяется уголовно-процессуальное законодательство, а также законодательство, регулирующее оперативно-розыскную деятельность.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закон об ОРД) одна из задач оперативно-розыскной деятельности состоит в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, а также в выявлении и установлении лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. В соответствии со ст. 13 Закона об ОРД на территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется ограниченному кругу субъектов, к которым относятся: органы внутренних дел Российской Федерации; органы федеральной службы безопасности Российской Федерации; федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны (ФСО России); таможенные органы Российской Федерации; служба внешней разведки Российской Федерации; Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации.
Выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений коррупционной и экономической направленности осуществляется преимущественно силами органов внутренних дел Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в структуре центрального аппарата МВД России организовано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (далее – ГУЭБиПК МВД России). В соответствии с положением о Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 16.03.2015 № 340 «Об утверждении положения о Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации», ГУЭБиПК МВД России является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции Министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции в части, касающейся выявления, пресечения и раскрытия преступлений.
Другие субъекты оперативно-розыскной деятельности, перечисленные в ст. 2 Закона об ОРД, осуществляют выявление, пресечение и раскрытие преступлений коррупционной и экономической направленности в пределах своей компетенции. Так, например, в соответствии с п. 6 ст. 8 Указа Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» в числе основных задач ФСБ России – организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с коррупцией.
В соответствии со ст. 150 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) предварительное расследование производится в форме предварительного следствия либо в форме дознания. В соответствии с ч. 1 ст. 151 УПК РФ предварительное расследование производится следователями и дознавателями. Предварительное следствие производится также ограниченным числом субъектов: следователями Следственного комитета Российской Федерации; следователями органов федеральной службы безопасности Российской Федерации; следователями органов внутренних дел Российской Федерации. Правила подследственности уголовных дел о преступлениях коррупционной и экономической направленности определяются в соответствии со ст. 151 УПК РФ.
Например, в соответствии с упоминавшимся Перечнем № 23 преступлений коррупционной направленности к преступлениям коррупционной направленности в числе других преступлений без каких-либо дополнительных условий относятся деяния, предусмотренные п. «б» ч. 2 ст. 2291, ст. 184 и 204 УК РФ. В соответствии со ст. 151 УПК РФ предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 2291 УК РФ, производится следователями органов федеральной службы безопасности Российской Федерации, о преступлениях, предусмотренных ст. 204 УК РФ, – следователями Следственного комитета Российской Федерации, а о преступлениях, предусмотренных ст. 184 УК РФ, – следователями органов внутренних дел Российской Федерации.
Таким образом, все правоохранительные органы, к компетенции которых относится предварительное следствие, могут осуществлять эти функции по делам о преступлениях коррупционной направленности.
Особая роль в борьбе с коррупцией принадлежит органам прокуратуры, поскольку ни один другой государственный орган не обладает аналогичным потенциалом по защите общества от коррупции. В первую очередь следует отметить те функции прокуратуры, которые традиционно относятся к сфере борьбы с преступностью. Так, органы прокуратуры реализуют функцию уголовного преследования коррупционеров, которая после соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации от 2020 г.[10] стала конституционной функцией прокуратуры. На сегодняшний день применительно к деятельности прокуратуры Российской Федерации функция уголовного преследования включает принятие прокурором процессуальных решений, совершение процессуальных действий, направленных на изобличение подозреваемого и обвиняемого в совершении преступления, утверждение обвинительного заключения, постановления, акта и направление уголовного дела в суд, поддержание в суде государственного обвинения[11].
К функции прокуратуры, нацеленной на борьбу с коррупционной преступностью, относится координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Несмотря на то что на момент принятия ФЗ «О противодействии коррупции» координирующая роль прокуратуры по борьбе с преступностью уже была закреплена в ст. 8 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», законодатель посчитал необходимым обозначить прокуратуру как координатора борьбы с коррупцией в ч. 6 ст. 5 ФЗ «О противодействии коррупции». При этом борьбу здесь следует понимать в широком смысле как синоним противодействия, поскольку прокуратура координирует также деятельность правоохранительных органов и по предупреждению коррупции, и по минимизации и ликвидации ее последствий.