Прокурорский надзор и особенности обеспечения законности в период кризисных явлений в экономике

§ 1.1. Кризисные явления в экономике: понятие, признаки и виды, их влияние на экономику России. Меры, принимаемые Российской Федерацией для преодоления последствий кризисных явлений

В конце октября 2019 г. интерес средств массовой информации был прикован к юбилейным датам – 90-летию первого мирового экономического кризиса^[2] и 100-летию введения первых международных экономических санкций против России^[3]. Причиной указанного интереса является то, что экономические кризисы (в том числе их порождающие и отягчающие их последствия международные экономические санкции) периодически оказывают влияние на экономику России и жизнь россиян.

В этой связи представляется необходимым исследовать понятие кризисных явлений в экономике (экономических кризисов), раскрыть их признаки, исследовать их виды, определить влияние на отечественную экономику. При этом следует изучить также меры, принимаемые Российской Федерации для преодоления последствий кризисных явлений.

Нормальным состоянием экономики является экономическое равновесие, которое представляет собой согласованное, равновесное развитие всех рынков (товаров и услуг, рабочей силы, капитала и др.), которое достигается в ходе взаимодействия и взаимоприспособления всех сфер, элементов, факторов производства. Экономическое равновесие предполагает, что имеющиеся рабочая сила и производственные мощности используются полностью, постоянно восстанавливаются нарушенные пропорции^[4].

Кризис как экономическое явление был неизвестен мировому хозяйству до XIX в. Только с окончательным разложением феодальных отношений, укреплением в качестве правящего класса буржуазии и развитием капитализма кризисы стали неотъемлемым признаком экономики^[5].

В самом широком смысле под кризисом (от греч. krisis – решение, переломный момент) понимается глубокое расстройство, резкий перелом, период обострения противоречий в процессе развития какой-либо сферы человеческой деятельности^[6].

В зависимости от сферы человеческой деятельности кризисы могут быть экономическими, политическими, социальными и др.

В экономике экономический кризис – это характерный для капитализма способ разрешения накапливающихся противоречий воспроизводства^[7]. Экономическая теория рассматривает экономический кризис^[8] как одну из фаз экономического цикла (делового цикла, воспроизводственного цикла), включающего последовательно следующие фазы: кризис, депрессию, оживление и подъем^[9]. Кратко дадим характеристику каждой из фаз цикла.

В период кризиса наблюдается падение уровня и темпов экономического роста, сокращение масштабов производства. Происходят массовые банкротства промышленных и торговых предприятий, сокращается заработная плата, растет безработица. В обществе нарушаются кредитные связи, расстраивается рынок ценных бумаг. Предприниматели испытывают острую потребность в деньгах для уплаты быстро образовавшихся долгов, норма банковского процента значительно возрастает.

В фазе депрессии приостанавливаются спад производства и снижение цен. Постепенно уменьшаются запасы товаров. Из-за незначительного спроса увеличивается масса свободного денежного капитала, ставка банковского процента снижается до минимума. Предложение товаров перестает обгонять спрос, прекращение выпуска товаров снижает их предложение до уровня спроса. В то же время создаются естественные условия для выхода из кризиса. Уменьшаются цены на средства производства и удешевляется кредит, что позволяет возобновить расширение производства на новой технической основе.

На фазе оживления производство расширяется до предкризисного уровня. Размеры товарных запасов устанавливаются на уровне, необходимом для бесперебойного снабжения рынка. Начинается небольшое повышение цен, вызванное увеличением покупательского спроса; сокращаются масштабы безработицы; возрастает спрос на денежный капитал, ставка процента увеличивается.

Выпуск продукции на фазе подъема превышает предкризисный уровень. Создаются новые предприятия, увеличиваются инвестиции, сокращается безработица. С расширением покупательского спроса возрастают цены на товары. Повышается прибыльность производства. Увеличивается спрос на кредитные средства, возрастает норма банковского процента. Если рост продолжается и становится бурным, то экономика переходит в подфазу перегрева, что ведет к напряжению денежного рынка, так как свободных денежных ресурсов не хватает на все (создание новых предприятий, увеличение инвестиций и кредита и др.), растут цены на ресурсы и товары, которые подогреваются биржевыми и торговыми спекулянтами, что в свою очередь создает предпосылки для очередного кризиса^[10].

Циклический характер кризисов получил оригинальную трактовку в трудах выдающегося экономиста Н. Д. Кондратьева, который полагал, что материальной основой больших циклов в экономике являются изнашивание, смена и расширение основных капитальных благ, требующих длительного времени и огромных средств для своего производства. Смена и расширение фонда этих благ идут не плавно, а точками, другим выражением чего являются большие волны конъюнктуры. Длинные волны Н. Д. Кондратьева разделяются на четыре фазы: дна, роста, пика и спада (или весна, лето, осень и зима). Переходы между фазами цикла связаны с техническим прогрессом, который влияет на уровень производства. Самим Н. Д. Кондратьевым были определены три фазы длинных волн, а четвертая и пятая были определены его последователями. Пять волн Н. Д. Кондратьева описывают ситуацию со времени первой промышленной революции и до настоящего времени. Вместе с тем современные научные исследования во многом опровергают данную теорию, связывая ее несостоятельность после отмены золотого стандарта в 1949 г., после чего слишком многие показатели стали зависеть от поведения национальных банков и налогово-бюджетной политики, что делает невозможным взгляд на экономику сугубо через призму чисто рыночного поведения. В частности, специалисты, придерживаясь теории Дж. Кейнса, утверждают, что денежно кредитная политика государства является причиной циклической динамики в экономике. Государственное вмешательство в экономике путем снижения или увеличения денежной массы или количества выданных кредитов создает волнообразное движение в экономике^[11].

Кредит в современном обществе получает такой уровень развития, разнообразия и распространения, что жизнь в кредит становится экономической культурой, нормой в условиях развитого капитализма. Именно широкое развитие кредита, подкрепленное желанием домохозяйств максимально увеличить свое потребление, приводит к неизбежности периодических кризисов в рыночной экономике. Так, с началом нового экономического цикла происходит нарастание кредитной задолженности домашних хозяйств и предприятий. Рост задолженности стимулируется общим оптимизмом, который был вызван соответствующими мерами экономической политики, и получением на этой основе кредитов. Они в свою очередь увеличивают платежеспособный спрос и создают дальнейшую основу для получения следующих кредитов и т. д. В условиях развитого финансового рынка данный процесс опосредуется ростом курсовой разницы финансовых активов, которыми располагают домашние хозяйства и предприятия. Домашние хозяйства получают возможность привлекать новые займы под обеспечение ценных бумаг и недвижимости. Чем выше поднимается их цена, тем больше возможностей открывается для получения новых кредитов. Инновации в финансовой сфере позволяют расширять инструментарий кредитования и быстрее аккумулировать для этих целей свободные ресурсы у домашних хозяйств и предприятий. Кредит оплетает всю экономику. На пике экономического бума кредитная нагрузка достигает некоторого критического уровня, срабатывает спусковой крючок, и вся система рушится, наступает кризис. Роль спускового крючка играют действия экономических субъектов на том рынке, на котором сформировался финансовый пузырь. В этой связи экономические кризисы являются неизбежными^[12].

Каковы же основные признаки кризиса? Согласно В. А. Мау признаками кризиса считаются существенные изменения в худшую сторону параметров экономической и социальной динамики: валового внутреннего продукта (далее – ВВП) (не обязательно выход в отрицательную зону, но и резкое торможение), занятости, инфляции, бюджетного дефицита, государственного долга, процентных ставок и ряда других^[13].

Кризисы как экономическое явление можно классифицировать по различным основаниям^[14].

1. По масштабам нарушения равновесия в хозяйственных системах.

Общие кризисы охватывают все национальное хозяйство.

Частичные распространяются на какую-либо одно сферу или отрасль экономики. Так, финансовый кризис – глубокое расстройство государственных финансов. Он проявляется в постоянных бюджетных дефицитах. Крайним проявлением финансового кризиса является неплатежеспособность государства по иностранным займам.

Денежно-кредитный кризис – потрясение денежно-кредитной системы. Происходит резкое сокращение коммерческого и банковского кредита, массовое изъятие вкладов и крах банков, погоня населения и предпринимателей за наличными деньгами, падение курсов ценных бумаг, снижение нормы банковского процента.

Валютный кризис выражается в обесценении валюты отдельных стран (нехватка иностранных «твердых» валют, истощение валютных резервов в банках, падение валютных курсов).

Биржевой кризис – резкое снижение курсов ценных бумаг, значительное сокращение их эмиссии, глубокие спады в деятельности фондовой биржи.

2. По регулярности нарушения равновесия в экономике.

Периодические кризисы повторяются регулярно через определенные промежутки времени.

Промежуточные не охватывают полный деловой цикл и прерываются на каком-то этапе, являются менее глубокими и менее продолжительными.

Нерегулярные кризисы имеют свои особые причины возникновения. Отраслевое потрясение охватывает одну из отраслей народного хозяйства и вызывается изменением структуры производства, нарушением нормальных хозяйственных связей. Например, аграрный кризис – резкое ухудшение сбыта сельскохозяйственной продукции. Структурный кризис обусловлен нарушением нормальных соотношений между отраслями производства (однобокое развитие одних отраслей в ущерб другим, ухудшение положения в отдельных видах производства).

3. По характеру нарушений пропорций воспроизводства.

Кризис перепроизводства – выпуск излишнего количества товаров, не находящих сбыта. Кризис недопроизводства – острая их нехватка для удовлетворения платежеспособного спроса населения.

Применительно к России за последние 25 лет В. А. Мау выделяет следующие виды кризисов^[15]:

• трансформационный кризис, в рамках которого осуществляется выработка новой экономико-политической модели функционирования общества. Его особенностью выступает одновременное изменение политических, экономических, социальных и идеологических основ развития страны, причем иногда оно сопровождается изменением государственных границ, крахом государства, и в этом случае кризис принимает форму полномасштабной революции;

• системный (структурный) кризис как кризис сложившейся модели экономического роста и экономического регулирования предполагает для выхода из него осуществление серьезных институциональных преобразований. В его основе лежат масштабные технологические сдвиги;

• циклический (инвестиционный) кризис, отражающий колебания в темпах роста ВВП, инвестиций и занятости;

• финансовый кризис, который, в свою очередь, может распадаться на кризис бюджетной, денежной, банковской систем. Они могут проявляться совместно или преимущественно в той или иной другой финансовой сфере;

• кризис внешних шоков, который связан с обстоятельствами, внешними для данной страны, – войнами с их экономическими последствиями, резким изменением условий торговли и др.^[16]

Влияние кризисов на экономику России в последнее время получило достаточно широкое освещение в научной литературе и в средствах массовой информации^[17], с учетом чего можно дать описание основных кризисов, затронувших отечественную экономику на протяжении последних 30 лет.

Не секрет, что причины системного кризиса экономики России произрастают из негативных проблем, доставшихся по наследству из экономики СССР, которые во многом не были разрешены в переходном периоде отечественной экономики. Объективными факторами, сложившимися к концу 80-х гг. XX в., характеризующими отечественную экономику, являлись:

• крайне высокая степень огосударствления экономики, почти полное отсутствие легального частного сектора при неуклонно расширявшейся «теневой» экономике;

• длительно существование принципиально нерыночной экономики, что ослабляло хозяйственную инициативу большинства населения и порождало преувеличенное представление о социальной роли государства;

• сверхмонополизация производства, что в условиях начавшейся либерализации экономики вело к раскручиванию инфляции;

• крайне искаженная структура национальной экономики, где ведущую роль играл военно-промышленный комплекс, а роль отраслей, ориентированных на потребительский рынок, была принижена;

• неконкурентноспособность преобладающей части производств, отягченная затяжным структурным кризисом в сельском хозяйстве.

Указанные обстоятельства были усугублены действием факторов, носивших субъективный характер: нерешительностью в проведении экономических реформ в 1987–1991 гг.; политическим и социальным кризисом, обострившимся в 1989–1991 гг. и сохранившим свою остроту в последующие годы; неготовностью значительной части населения к жизни в условиях рыночной экономики^[18].

Негативные кризисные явления сопровождали отечественную экономику на протяжении 80–90-х гг. XX в. С начала 1980-х гг. кризис приобрел открытый характер, падение производства стало очевидным, отмечался рост неудовлетворенного спроса, рост инфляции (в 1986–1988 гг. – 4 %, в 1988–1990 гг. – 11–16 %), резкое увеличение внешнего долга с 39 млрд долл. в 1987 г. до 75 млрд долл. в 1991 г. Нарастание кризиса происходило к 1991–1992 гг., в эти годы Центральный банк перестает контролировать денежную систему, влиять на политику кредитования. Снижение предложения денег привело к резкому сокращению производства и заставило предприятия стремиться к установлению бартерных отношений с поставщиками. Такая форма натурального обмена дала возможность эффективно уходить от налогов, занижая реальный оборот и налогооблагаемую базу. В результате на многих предприятиях до 95 % сделок осуществлялось в бартерной форме, причем каждый второй бартерный контракт не был реализован, что породило новые дефициты. В январе 1992 г. проводится либерализация цен на значительную часть продукции производственного и потребительского назначения, сняты ограничения с частнопредпринимательской деятельности, ликвидирована государственная монополия на внешнеэкономические связи, предпринята попытка сформулировать курс на создание благоприятного климата для иностранных инвесторов. Для предотвращения краха финансовой системы вводится налог на добавленную стоимость и другие налоги. Либерализация цен приводит к быстрому удорожанию сырья, энергии и прочих элементов издержек производства, а введение дополнительных налогов привело к тому, что платежи в бюджет составили более половины созданной на предприятиях добавочной стоимости. В совокупности это сделало положение предприятий еще более тяжелым. С введением в обращение новых денежных купюр в 1993 г. происходит окончательный раздел между Россией и другими бывшими республиками СССР, рвутся прежние производственные связи. Одновременно с этим нарастает экономическое неравенство в регионах страны, цены в одних регионах значительно отличаются от цен в других регионах. Предприятия оказались не готовы работать в новых экономических условиях. Пытаясь повысить технический уровень выпускаемой продукции или наладить производство непрофильной, но пользующейся спросом продукции, предприятия начинали вкладывать средства в строительство новых цехов, закупку оборудования и пр. Вместе с тем финансовые аспекты начинаемых проектов продумывались плохо, в связи с чем большинство проектов не приносили ожидаемого эффекта. Кроме того, предприятия в целях получения прибыли продавали имущество или сдавали его в аренду, что привело к истощению основного капитала. Спад производства постоянно рос: в 1995 г. по сравнению с 1990 г. он составил 53 % (1991 г. – 13 %, 1992 г. – 19 %, 1993 г. – 12 %, 1994 г. – 15 %). В связи с невыгодностью производства продукции (растут стоимостные затраты, продолжительность производственного цикла оттягивает возможность погасить затраты, а инфляция съедает их) предприятия переместили деятельность в сферу услуг, в 1994 г. в структуре ВВП доля услуг составила 50,5 % против 42,2 % в 1993 г. В октябре 1994 г. происходит «черный вторник» – обвальное падение рубля по отношению к доллару США (на 1/3 в течение одного дня). Приближение, а в отдельных случаях и превышение уровня внутренних цен к мировым за счет того, что основную долю товаров потребительской корзины составляла импортная продукция, или за счет использования при производстве импортного сырья, оборудования, приводило предприятия к банкротству и в конечном итоге к экономическому параличу производства. Бедное экономическое положение населения, неразвитость банковского сектора, всеобщее недоверие к финансовым институтам вследствие неоднократного мошенничества со стороны организаций по привлечению средств населения (МММ, Чара-банк, Властилина и др.) привело к тому, что большинство свободных денежных средств населения было исключено из экономического оборота. В этой связи финансовые институты ощущали нехватку денежных средств со стороны населения, что неблагоприятно сказывалось на перспективах развития банковского сектора и инвестиционной деятельности в целом. Таким образом, в России сложилась обособленность двух важных звеньев экономики: населения и финансового рынка, в связи с чем финансовые институты вкладывали средства в государственные краткосрочные обязательства (далее – ГКО), что, в свою очередь, явилось причиной очередного экономического кризиса 1998 г.^[19]

Среди внешних причин, послуживших толчком к развитию кризиса 1998 г., специалисты выделяют снижение мировых цен на нефть. К середине 1990-х гг. цена на нефть упала до 10–12 долл. США за баррель. Также к внешним причинам следует отнести кризис в странах Юго-Восточной Азии. В июне 1997 г. таиландское правительство объявило о девальвации национальной валюты. В течение последующего месяца кризис перекинулся на экономики Вьетнама, Индонезии, Китая, Лаоса, Малайзии, Сингапура, Тайваня, Филиппин, Южной Кореи и Японии. В этих странах были зафиксированы падение фондовых индексов, увеличение объема корпоративного долга, падение курса национальных валют, рост инфляции. Фондовый рынок России отреагировал на кризисные явления в Юго-Восточной Азии резким снижением индексов. Вместе с тем, не умаляя значение внешних факторов, отметим, что кризис 1998 г. в России был обусловлен главным образом внутренними причинами. Жесткая монетарная политика в середине 1990-х гг., направленная на сдерживание инфляции за счет удержания завышенного курса рубля и отказа от эмиссии денег, сочеталась с необоснованно раздутыми бюджетами. Начиная с 1994 г. в стране началось наращивание выпуска ГКО, необходимое для покрытия внутреннего долга. Значительная часть государственных облигаций в условиях повышения их средней доходности использовалась для покрытия долга по предыдущим траншам облигаций, а поступления в государственный бюджет, соответственно, падали. Постепенно рынок ГКО практически перестал быть источником финансирования бюджетного дефицита. Еще одной причиной кризиса 1998 г. была политика удержания курса рубля к доллару США, который находился в достаточно узком «валютном коридоре» и поддерживался интервенциями Банка России. При этом валютные резервы истощались, что привело Правительство Российской Федерации к решению девальвировать валюту и произвести дефолт. В результате курс доллара в течение нескольких месяцев увеличился почти в четыре раза. Остановимся по последствиях этого кризиса для экономики России. За первые девять месяцев 1998 г. индекс промышленного производства страны уменьшился со 105 % до 88 %. В меньшей степени (со 103 % до 90 %) уменьшился за тот же период индекс, отражающий изменение обрабатывающих производств. При этом масштабного падения производства не произошло. Наоборот, из-за высокого курса доллара, снижения экспорта на 40 % промышленность страны стала быстро восстанавливаться, и уже к осени 1999 г. соответствующие индексы достигли значений 120 %. Несмотря на быстрое восстановление индикаторов сферы реальной экономики, кризис повлек глубокий спад в социальной сфере, росту инфляции и безработицы, существенному снижению уровня жизни населения^[20].

Серьезным испытанием для страны стал кризис 2008 г., начавшийся с финансовых потрясений в США, и который стал к концу года общемировым. В России распространение кризиса, началось с сентября-октября 2008 г., и обусловило сжатие совокупного спроса. Банки сокращали объем кредитования производства, выдачу потребительских кредитов. В банковском секторе, сфере услуг наблюдалось сокращение персонала, в металлургии сокращались заказы, выплавка стали, на транспорте – объем грузоперевозок. Причины возникновения кризиса в России можно разделить на две группы: внешние и внутренние. К внешним причинам относятся: резкое падение цен на нефть с почти 150$ до 40$ за баррель; финансовая катастрофа в США и последовавшая за ней цепная реакция по всему миру. Мировой кризис ограничил доступ российских компаний к дешевым иностранным кредитам. Внутренние причины финансового кризиса в России: сильная зависимость экономики России от цен на энергоносители (нефть и газ); экономика России, ориентированная на экспорт сырьевых товаров, столкнулась с ситуацией, когда спрос и цены на сырье упали. Особенностью российской экономики перед кризисом являлся большой объем внешних корпоративных долгов при незначительном государственном долге, и третьих в мире по величине золотовалютных резервах государства. Слабая банковская система вызвала кризис ликвидности и банковский кризис в России, после чего предприятия перестали получать доступ к дешевым кредитам. Резкое падение биржевых индексов РТС и ММВБ, падение цен на экспортную продукцию (сырье и металл) в октябре-ноябре 2008 г. сказались на реальном секторе экономики, начался резкий спад промышленного производства. В декабре 2008 г. падение промышленного производства в России достигло 10,3 % по отношению к декабрю 2007 г., что стало самым глубоким спадом производства за последнее десятилетие. Впервые страна столкнулась с экономическим кризисом глобального масштаба, с которым не сравнится даже кризис на азиатских рынках, послуживший причиной для дефолта 1998 г. Если в начале 2008 г. экономический блок правительства боролся с инфляцией, то в конце года перед ним предстала перспектива первого за десятилетие экономического спада. Рекордные за десятилетия показатели роста цен были отмечены в США, Европе, Китае и Индии. В большинстве своем они были вызваны стремительным подорожанием сельскохозяйственной продукции, нефти и металлов. Попытки правительства сдержать падение курса российского рубля привели к потерям до четверти золотовалютных резервов Российской Федерации; с конца ноября 2008 г. финансовые власти приступили к политике «мягкой девальвации» рубля, которая, значительно ускорила спад в промышленности в ноябре-декабре 2008 г., вынуждая предприятия свертывать производство и выводить оборотные средства на валютный рынок. Однако рассматривать кризис только с отрицательной стороны было бы не совсем верно. К его положительным последствиям можно отнести падение цен на недвижимость, в том числе и землю, которые раньше были искусственно завышены. Кроме того, промышленный рынок пережил так называемый «естественный отбор», который оставил на плаву наиболее дееспособные предприятия. Кризис показал значительную отсталость отечественного сельскохозяйственного машиностроения от других стран, но в результате этого был разработан проект «Стратегия развития сельскохозяйственного машиностроения до 2020 года». Влияние кризиса носит еще один положительный эффект – возвращение под контроль государства части важных активов, утерянных в результате «поспешной» приватизации. Также можно выделить оздоровление экономики, оживление предпринимательской инициативы, замещение импортных товаров отечественными^[21].

Кратко остановимся на основных негативных трендах последнего экономического кризиса. В 2014–2015 гг. Россия столкнулась с проявлением трех кризисных компонент: структурной, циклической и внешней. По оценкам Института экономической политики имени Е. Т. Гайдара структурные темпы роста ВВП снизились примерно с 4–5 % в год в 2000-е гг. до 1–1,5 % в 2014 г., то есть отечественная экономика теряла за последние 10–15 лет 3–4 п.п. роста ВВП в год. Признаками циклического кризиса выступают снижение на протяжении нескольких лет темпов роста банковского кредита нефинансовому сектору, рост доли «плохих» долгов у банков, расширение потребительского спроса со стороны населения, подогреваемого потребительским кредитованием, снижение доли прибыли в экономике и сокращение числа малых и средних предприятий. Изменение же внешней экономической конъюнктуры (перелом в тренде цен на нефть) сократило долю внешнеторговой составляющей роста ВВП в 2014 г. практически до нуля. К указанным последствиям надо также добавить негативные факторы, связанными с введенными в отношении России санкциями, прежде всего в финансовой сфере. Последние существенно дестабилизируют динамику капитала и тем самым экономическую динамику. Отток капитала оказывается связан одновременно с этими двумя факторами – падением цен на нефть и отсечением российской экономики от внешних финансовых рынков^[22].

С другой стороны, специалистами отмечается, что экономические кризисы выступают как средство временного разрешения текущих противоречий воспроизводства, выполняют функцию «выравнивателя» накопившихся диспропорций, дают импульс дальнейшему экономическому росту. Под давлением кризисов осуществляется частичная коррекция производственных отношений, форм собственности и механизма хозяйствования применительно к новому уровню и характеру производительных сил. Тем самым экономические кризисы выступают для предпринимателей той внешней принудительной силой, которая заставляет их под угрозой разорения гибко реагировать на изменения рыночной конъюнктуры, то есть в конечном счете – общественных потребностей. Следовательно, кризис – это не только фаза резкого обострения противоречий воспроизводства, но и период их временного разрешения, в течение которого происходит перестройка производства в соответствии с запросами рынка^[23]. В этом смысле кризис выступает, по удачному выражению Ю. М. Осипова, как «дезорганизующий организатор»^[24].

Не является исключением в этом смысле и отечественная экономика, которая с учетом итогов кризиса 2014–2015 гг. получила новые стимулы для структурной перестройки и оздоровления. Одним из элементов структурной перестройки стало импортозамещение, под которым понимается содействие локализации в стране производства ранее импортируемой продукции, а также создание новой продукции, аналогичной или превосходящей зарубежную по своим параметрам, адаптированную к отечественным климатическим и географическим условиям. В целях реализации политики импортозамещения в 2014–2016 гг. был принят ряд действий институционального характера, в том числе к 2016 г. Минпромторгом России было утверждено 20 отраслевых планов импортозамещения, охватывающих 2200 технологических направлений промышленности и определяющих меры стимулирования предприятий, принимающих участие в реализации этих программ. Как результат – наибольшие успехи достигнуты в оборонном комплексе и сельском хозяйстве, есть позитивные сдвиги в производстве оборудования для нефте- и газодобычи, некоторых отраслях химической промышленности и фармацевтики, производстве сельскохозяйственной техники^[25].

Не менее важным достижением отечественной экономики является переориентирование внешних связей на страны, являющиеся дружественными по отношению к России. В частности, при непосредственном участии России с 2006 г. действует объединение государств БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай, ЮАР), которое стало очень влиятельной международной организацией. Достаточно сказать, что сегодня на долю пяти стран, входящих в это неформальное межгосударственное объединение с населением 42 % от всех жителей планеты, приходится 31 % всего мирового производства. Причем в обозримом будущем страны БРИКС планируют довести эту цифру до 50 %. Необходимо отметить, что успешное сотрудничество стран БРИКС является примером современной кооперации государств, которые ответственно подходят к современным международным вызовам, вопросам безопасности и не приемлют политику внешнего давления. То, что это объединение успешно развивается, в полной мере продемонстрировал 11-й саммит БРИКС, состоявший в ноябре 2019 г. в Бразилии. Круг вопросов, которые стояли в повестке прошедшего форума, был широк и касался в основном финансово-экономического сотрудничества стран «пятерки». Не случайно встреча в г. Бразилиа проходила под девизом «Экономический рост в интересах инновационного будущего». Саммит в очередной раз подтвердил, что сотрудничество стран этой неформальной группы, вопреки прогнозам ряда западных скептиков, успешно развивается и имеет неплохие перспективы в будущем. Что это действительно так, подтвердил доклад Всемирного банка под названием «Глобальные экономические перспективы на 2020-й год», согласно которому в России в 2020 г. рост экономики составит 1,6 % и в течение двух ближайших лет останется на уровне в 1,8 %. Как утверждается в докладе Всемирного банка, низкие процентные ставки и крупные инфраструктурные проекты («национальные проекты») помогут сделать общую картину роста экономики России вполне благоприятными^[26].

По мнению специалистов, приоритетами экономической политики в целях преодоления последствий экономического кризиса должны являться следующие элементы:

1) сохранение консервативной макроэкономической политики, включая устойчивость бюджета при снижении бюджетной нагрузки в ВВП и снижении зависимости бюджета от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры;

2) последовательное проведение курса на снижение инфляции;

3) упорядочение экономической ситуации в регионах, принятие мер к ограничению наращивания расходных обязательств и долгов при повышении заинтересованности регионов в собирании налогов;

4) использование сложившихся из-за девальвации условий для стимулирования диверсификации национальной экономики и экспорта, развитие отечественных производителей и импортозамещения;

5) стимулирование конкуренции, сосредоточение внимания антимонопольных органов на противодействие монополистическим тенденциям крупных компаний, обладающих административным ресурсом;

6) развитие человеческого капитала, повышение эффективности институтов социального государства;

7) реформирование рынка труда и повышение территориальной мобильности рабочей силы;

8) наращивание усилий по интеграции российской экономики в международное разделение труда;

9) обеспечение безопасности жизни и собственности как условие для предпринимательской деятельности, повышение эффективности государственного управления, деятельности судебной системы и правоохранительных органов^[27].

Соответственно этим направлениям Правительством Российской Федерации, органами государственной власти федерального и регионального уровней на протяжении ряда лет осуществлялись мероприятия, направленные на преодоление последствий кризисных явлений в экономике.

Так, в 2015 г. ключевые направления действий Правительства Российской Федерации включали в себя:

• поддержку импортозамещения и экспорта по широкой номенклатуре несырьевых, в том числе высокотехнологичных, товаров;

• содействие развитию малого и среднего предпринимательства за счет снижения финансовых и административных издержек;

• создание возможностей для привлечения оборотных и инвестиционных ресурсов с приемлемой стоимостью в наиболее значимых секторах экономики, в том числе при реализации государственного оборонного заказа;

• компенсацию дополнительных инфляционных издержек наиболее уязвимым категориям граждан (пенсионеры, семьи с несколькими детьми);

• снижение напряженности на рынке труда и поддержку эффективной занятости;

• оптимизацию бюджетных расходов за счет выявления и сокращения неэффективных затрат, концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития и выполнении публичных обязательств;

• повышение устойчивости банковской системы и создание механизма санации проблемных системообразующих организаций^[28].

Соответствующие мероприятия по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры в 2015–2017 гг. были реализованы региональными властями в субъектах Российской Федерации^[29].

Следует признать, что во многом благодаря усилиям Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, Центрального банка Российской Федерации и других заинтересованных структур последствия кризиса в России во многом преодолены.

Так, по оценкам Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации:

• в целом в 2016 г. население адаптировалось к последствиям инфляционного шока 2015 г., а личное потребление товаров перешло на новый уровень равновесия^[30];

• заработная плата в 2016 г. перестала быть драйвером снижения общих доходов населения, увеличившись на 0,6 % в реальном выражении^[31];

• в 2016–2017 гг. доля продовольствия в розничных продажах стала медленно снижаться, что говорит о постепенном восстановлении докризисной конфигурации спроса^[32];

• совокупный объем депозитов (рублевых и валютных) физических лиц в апреле 2017 г. составил 24,3 трлн руб., удвоившись за последние 5 лет^[33];

• с лета 2016 г. началось оживление в ряде отраслей российской экономики, которая постепенно начинает выходить из спада. Товарный импорт России вернулся к положительным приростам с августа 2016 г., а падение экспорта сильно замедлилось^[34].

Указанные обстоятельства получили соответствующую оценку со стороны Президента Российской Федерации В. В. Путина, который в ходе «Прямой линии» 2017 г. заявил, что кризис преодолен^[35].

§ 1.2. Факторы, детерминирующие социальную напряженность в период кризисных явлений в экономике

Главная цель общественного развития – поддержание достойного уровня жизни граждан, их материальной обеспеченности^[36]. Финансово-экономический кризис, сопровождаясь политической и экономической нестабильностью, падением производственной активности, уменьшением бюджетных доходов и расходов влечет негативные социальные последствия в виде снижения уровня жизни, утраты прежней системы социальных гарантий, девальвации ценностных ориентиров правомерного поведения и пр.

Современные экономические кризисы актуализируют теорию социального государства, повышают ответственность государства за сохранение социальной стабильности и безопасности общества в условиях негативной экономической динамики. Кризис поднимает проблему сокращения государственных расходов, отказа от поддержки иждивенческих настроений в разных социальных группах^[37].

Кризис неизбежно влечет за собой проблемы с реализацией прав человека и гражданина, усиливая разрыв между провозглашенными Конституцией Российской Федерации правами граждан, особенно в социальной сфере, и их реализацией. Под угрозой срыва оказывается выполнение ряда социальных обязательств^[38]. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований под кризисный удар попадают целевые программы социальной направленности. Например, в период разгара кризиса 2016 г. такие программы были полностью либо частично «заморожены»^[39].

По результатам проведенного в рамках данного исследования анкетирования наибольшему риску распространения нарушений в период кризисных явлений подвержены такие сферы социальной жизни как трудовые отношения (60,8 %), социальное обеспечение и социальная защита (42,3 %), занятость (самозанятость) (20 %), здравоохранение (19,8 %).

Несмотря на то, что Правительством Российской Федерации разрабатывается и реализуется комплекс антикризисных мер, степень защищенности конституционных прав остается неравномерной, а негативное влияние кризисов на социальную ситуацию в России порождает многочисленные факторы социальной напряженности, которые носят политический, экономический, социальный, национальный, экологический, культурный характер. Совокупность этих факторов обуславливает рост социальных конфликтов.

Серьезным политическим фактором, имеющим ярко выраженные негативные последствия, является принятие непопулярных в обществе, жестких управленческих мер по преодолению негативных последствий кризисных явлений, перераспределение бюджетных средств прежде всего в целях защиты национальной безопасности, а нередко в интересах крупного бизнеса, который владеет мощными рычагами для лоббирования своих интересов, что приводит к свертыванию социальных программ, увеличению налогового бремени на средний и мелкий бизнес, росту цен и инфляции, безработице. Кроме того, крупный бизнес, ориентированный на получение государственных заказов, стремится возместить свои потери от кризиса, находя новые сферы приложения своих усилий^[40]. В социальной сфере происходит отвлечение огромных средств от целей общественного развития, и как итог, обостряется бюджетный кризис и власть становится не способной решать социальные проблемы.

Так в период проявления кризисных явлений последних лет средствами для экономии государственных средств и снижения государственных расходов на социальные нужды стали модернизация здравоохранения в виде ее оптимизации, привлечение граждан к софинансированию расходов на здравоохранение, увеличение доли платных услуг, повышение пенсионного возраста.

С началом экономического кризиса в бюджетах всех уровней остается значительно меньше средств, с помощью которых можно было бы удовлетворять социальные запросы населения. В связи с чем государство, стремясь сократить бюджетные расходы, ограничивает возможности развития системы социальной помощи по видам и кругу объектов, которым она адресована; приступает к реорганизации систем здравоохранения, образования и других отраслей, что вызывает неудовлетворенность населения в объеме, качестве и доступности социальных услуг, необходимости доплачивать за них, что в свою очередь порождает обеднение населения с сопутствующими последствиями.

Закрытие медицинских учреждений, сокращение медицинских работников и времени пребывания больных в стационаре, падение реального уровня зарплат медиков, обсуждение на государственном уровне планов по ограничению количества бесплатных посещений медучреждений и вызовов «скорой помощи» для работающих граждан^[41] – все эти факторы негативно влияют на общественные настроения, снижают социальную поддержку преобразований, проводимых в стране.

Еще одна опасность заключается в том, что в условиях сокращения ресурсов, вызванного спадом экономики, в период кризисных явлений государство не только не может урегулировать социальную напряженность путем финансовых вливаний, но, напротив, вынуждено сокращать собственные расходы и увеличивать налоговую нагрузку. Это ведет к реформированию отдельных отраслей экономики, обострению социальных проблем, что способно привести к массовым протестным акциям, ярким примером которых явились в последние годы забастовки учителей, врачей и противников пенсионной реформы.

В числе политических факторов также следует рассматривать и коррупцию во властных структурах, неудовлетворенность деятельностью органов государственной власти и правоохранительных органов, а также органов местного самоуправления, утрату доверия к ним, а также к различным политическим и гражданским институтам. Эти явления, постоянно присутствующие в обществе, обостряются в период нестабильности и кризисов из-за обострения социально-экономических противоречий, роста напряженности, необходимости проведения политики непопулярных решений, ослабления действия привычных механизмов и регуляторов общественной жизни.

Политические факторы непосредственно влияют на экономическую политику и порождают экономические факторы социальной напряженности, тесно переплетающиеся и связанные с факторами социальными, среди которых следует выделить рост цен, девальвацию национальной валюты, снижение занятости, рост бедности и безработицы, сокращение официальной внешней трудовой миграции и рост теневой миграции; снижение реального уровня заработной платы, размеров пенсий и других денежных выплат; задержки с выплатой заработной платы и др.

По мнению респондентов, принявших участие в опросе в ходе проведения данного исследования, наиболее значимыми социальными факторами в кризисные периоды являются: безработица (77,5 %), уменьшение доходов населения, обнищание (73,9 %), инфляция, рост цен на товары, работы, услуги (55,7 %), миграция населения, приток дешевой рабочей силы из иных регионов и государств (23,4 %).

В сфере трудовых отношений факторами социальной напряженности выступают невыплата заработной платы, общее снижение уровня оплаты труда из-за изменения системы оплаты труда, отсутствия индексации, снижения покупательной способности граждан. Увеличение НДС и тарифов влечет рост цен на продукты и услуги ЖКХ, нарушения условий труда, особенно по несоблюдению режима рабочего времени и увеличению нагрузки, сокращение, увольнение работников, ликвидация предприятий, учреждений и организаций, угрозу банкротства.

Все эти явления представляют собой негативные факторы в сфере трудовых отношений и ведут к росту социальной напряженности и обострению социально-трудовых конфликтов.

Так, в период с 2016 по 2018 гг. практически в два раза выросла средняя вовлеченность работников в социально-трудовые конфликты – с 24 % в 2016 г. до 42 % в 2018 г.^[42]

В 2018 г. уровень бедных, т. е. части населения, у которой денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, в целом по стране составил 12,9 %, тогда как в 2012 г. число таких лиц было 10,7 %.

Доля населения, имеющего доходы ниже границы бедности, установленной на международном уровне с учетом паритета покупательной способности составила в 2018 г. 13,2 %, что выше показателей 2012 г. на 2,5 %^[43].

Недостаток финансовых средств в бюджетах субъектов Российской Федерации приводит к несбалансированности и дефициту финансирования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Непродуманная социальная и кадровая политика имеет следствием недостаточный уровень качества первичной медико-санитарной помощи и ее малой доступности для населения.

На фоне общего обеднения и истощения социальных ресурсов возрастает социальная нагрузка, снижается уровень социальной защиты населения, что проявляется в неудовлетворительной работе органов здравоохранения, отсутствии доступного жилья; необеспеченности населения и низком качестве работы организаций здравоохранения, образования, дошкольного воспитания, культурного досуга; неоправданной и необоснованной дороговизне жилищно-коммунального обслуживания; этнических противоречиях.

Негативное влияние названных факторов приводит к высокому уровню заболеваемости и смертности населения, низкому уровню рождаемости.

Так, рождаемость в 2017 г. упала до минимума за последние 10 лет^[44], и даже снижение смертности не помогло сохранить естественный прирост населения, а ожидаемая продолжительность жизни в России (72 года) значительно ниже средней продолжительности жизни в западных странах Европы (77–82 года)^[45].

Проблемы с получением услуг здравоохранения провоцируют рост заболеваемости в стране. С 2012 г. значительно выросло число лиц, инфицированных вирусом иммунодефицита человека, количество заболеваний системы кровообращения возросло на 20,4 %, число больных со злокачественными новообразованиями – на 14,5 %, уровень заболеваемости сахарным диабетом увеличился на 23 %. Отмечается распространенность других алиментарно-зависимых заболеваний, в том числе ожирения. В рационе питания взрослого населения ряда субъектов Российской Федерации наблюдается дефицит витаминов и микроэлементов.

Проблематичность получения полноценной бесплатной медицинской помощи привела к тому, что граждане стали чаще обращаться к платной медицине: в период с 2012 по 2017 г. объем платных медицинских услуг вырос в 1,9 раза и составил 626,6 млрд рублей. Расходы граждан на приобретение лекарственных препаратов и медицинских изделий выросли с 713,3 млрд рублей до 1254,1 млрд рублей, из них на приобретение лекарственных препаратов – с 598,1 млрд рублей до 1027,2 млрд рублей^[46].

Все это порождает недовольство населения, например, уровень удовлетворенности граждан качеством медицинской помощи в 2017 г. составил уже 39,9 %^[47].

Следствием влияния кризисных факторов стало падение качества жизни – алкоголизм, наркомания, усложнение криминальной обстановки, что, безусловно, ведет к росту социальной напряженности и протестной активности.

Из-за отсутствия средств, переключения внимания на решение неотложных жизненно важных проблем общества конструктивное разрешение других государственных задач в период кризисов отодвигается на задний план. Так остаются без должного внимания экологические проблемы, утилизация отходов, их переработка и складирование проводятся с нарушением установленного порядка: без проведения оценки воздействия на окружающую среду, без общественных слушаний, экологических и градостроительных экспертиз^[48].

Ничто так не провоцирует социальные конфликты, как чувство неравенства и несправедливости. Одна из самых острых и злободневных проблем общества, находящегося в кризисе, социальное неравенство, означающее неодинаковый доступ больших социальных групп людей к экономическим ресурсам, социальным благам и политической власти. Социальное неравенство, имущественное расслоение становятся мощным фактором роста социальной напряженности.

Это связано с тем, что государство не всегда может обеспечить реализацию конституционных прав граждан при недостаточности необходимых финансовых и материально-технических ресурсов^[49].

Полагаем, однако, что в развитом социальном государстве степень реализации социальных прав не должна быть связана с финансовым положением страны. По этому поводу однозначно определил свою позицию Конституционный Суд Российской Федерации, заключив, что ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно лишь при соблюдении таких критериев, как соразмерность ограничений конституционно признаваемым целям и сохранение существа и реального содержания права. Конституционными основаниями для такой трактовки послужили положения ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации о том, что права человека могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционных ценностей, а также ч. 2 ст. 55, содержащей запрет на умаление прав и свобод человека и гражданина^[50].

Таким образом, позиция органов конституционного контроля особо подчеркивает, что вынужденное сокращение бюджетных расходов на социальные нужды должно быть пропорциональным, продиктованным чрезвычайной ситуацией и не может полностью освобождать государство от его обязательств перед гражданами.

Особенно болезненным для общества фактором социальной напряженности последних лет стало значительное повышение пенсионного возраста для всех категорий трудящихся. Решение о проведении пенсионной реформы вызвало массовые длительные акции протеста, остроту которых не удалось снизить даже путем применения политехнических и правовых технологий: объявлении пенсионной реформы накануне проведения всемирного чемпионата по футболу, в период которого было запрещено проведение акций протеста. Несмотря на искусственно-созданные препятствия социальное недовольство проявило себя в значительных масштабах в конце лета и осенью 2018 г., когда по всей территории Российской Федерации активно проходили акции протеста против повышения пенсионного возраста, всего было зарегистрировано более 680 протестных мероприятий^[51].

Необходимо иметь в виду, что степень значимости указанных факторов в разных регионах различается. Факторы, приоритетные в одном субъекте Федерации, оказываются незначимыми в другом.

Например, такой фактор, как этнические противоречия является одним из детерминирующих в большинстве регионов Южного федерального округа. Противоречия, основанные на почве национальных проблем, вызывают рост социальной напряженности, выраженной в разного рода негативной социальной активности, вплоть до проявления радикализма, религиозного экстремизма, мигрантофобии, шовинизма и расизма^[52].

Экологические факторы в период кризисов больший вес оказывают на социальную напряженность в промышленно развитых регионах, где загрязнение окружающей среды может достигать опасных уровней, вызывая рост заболеваемости и приводя к росту протестных акций. Этот фактор, постоянно присутствующий в современном обществе, существенно актуализируется в кризисные периоды.

В процессе развития российского общества с изменением социально-экономической ситуации в стране, факторы, определяющие социальную напряженность в регионах, и их весовые характеристики могут изменяться. Своевременное выявление факторов и очагов социальной напряженности позволяет предотвращать ее эскалацию и перерастание в социальные конфликты.

Таким образом, факторы социальной напряженности имеют многообразный и разноплановый характер, и могут лежать в сфере экономических, политических, социальных, культурных, экологических отношений.

Эффективному преодолению негативного воздействия рассматриваемых факторов может способствовать своевременное принятие соответствующих нормативных правовых актов.

Однако своеобразной преградой на пути законодательного воплощения позитивных инициатив в социальной сфере выступает конституционное требование, предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, согласно которому законопроекты об изменении финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Подавляющая часть законодательных инициатив в сфере социального обеспечения попадает в сферу действия указанного конституционного положения.

На уровень законов выходят только те законопроекты, которые либо внесены в Государственную Думу с положительным заключением Правительства Российской Федерации в части финансового обеспечения предлагаемых законодательных новелл, либо вносятся самим Правительством. В литературе отмечается, что сложившаяся модель законотворческого процесса может быть охарактеризована как «одноканальная», с доминированием одного из субъектов права законодательной инициативы^[53].

В контексте изложенного необходимо отметить, что социальная напряженность, как явление, стала актуальным предметом научного осмысления в российском обществе с началом перестройки, когда практически все слои населения утратили привычные экономические и социальные опоры. Как заключил в свое время В. Н. Кудрявцев, социальная напряженность, «представляет собой эмоциональное состояние в группе или обществе в целом, вызванное давлением природной или социальной среды, продолжающееся, как правило, в течение более или менее продолжительного времени. Напряженность может быть вызвана отнюдь не только стремлением достичь какой-либо цели, но и разного рода ошибками и некомпетентностью лидеров»^[54].

При формировании социальной напряженности в широких кругах населения утверждаются настроения недовольства положением дел в важных сферах политической, экономической и социальной жизни; снижается авторитет власти; в обществе возникает атмосфера массового беспокойства, эмоционального возбуждения. В условиях острой социальной напряженности: возрастает уровень конфликтности в межличностных отношениях; разрываются устоявшиеся социальные связи; ослабляется сдерживающее воздействие общественного мнения; активизируется вынужденная миграция населения.

Социальная напряженность характеризуется распространением настроений неудовлетворенности существующей ситуацией в той или иной жизненно важной сфере общественной жизни, под влиянием которых утрачивается доверие к властям, снижается авторитет власти и власть авторитета, появляется ощущение опасности, широкое хождение приобретают пессимистические оценки будущего. В обществе в целом, как и в отдельной территориальной общности, возникает атмосфера массового психического беспокойства, эмоционального возбуждения. На поведенческом уровне социальная напряженность проявляется как в стихийных массовых действиях, различных конфликтах, митингах, демонстрациях, забастовках и иных формах гражданского неповиновения и протеста, а также вынужденной и добровольной миграции в другие регионы и за границу^[55].

Социальная напряженность играет криминогенную роль в обществе, в связи с чем обоснованно отмечается, что в условиях острой социальной напряженности возрастает уровень конфликтности в межличностных отношениях; разрываются устоявшиеся социальные связи; ослабляется сдерживающее воздействие общественного мнения; активизируется вынужденная миграция населения. Не случайно, в связи с отчетливо прослеживающейся криминальностью социальной напряженности учеными обоснованно предлагается в системе мер противодействия преступности признать социальную напряженность в качестве криминогенного фактора, требующего учета и профилактического воздействия в рамках системы мер предупреждения преступности, наравне с экстремизмом, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом и т. д.; определить на законодательном уровне понятие «социальной напряженности», предложить установить ответственность – дисциплинарную, административную и уголовную, за действия, приводящие к ее росту и, как следствие, совершению противоправных действий гражданами^[56].

Между тем социальная напряженность является необходимым элементом существования любого общества так как может мобилизовать массы, усилить позитивные процессы, например, экологическое движение^[57], благотворительные начинания, рост предпринимательской активности.

Немецкий социолог Р. Дарендорф полагал, что социальная напряженность зависит от типа общества, от степени его открытости и наличия в нем эффективных социальных лифтов. В условиях демократических режимов социальная напряженность и социальные конфликты снимаются через многообразные каналы взаимодействия населения и власти или через множество локальных конфликтов, не угрожающих существованию самой политической системы. В этих условиях социальные конфликты, как правило, проходят в рамках правового поля и не имеют разрушительных последствий. Более того, они сами обеспечивают сохранение политических свобод^[58].

Но если граждане не уверены в государственных гарантиях решения социальных проблем, когда общественное недовольство длится годами, а социальные проблемы не только не решаются, но продолжают накапливаться, обращения граждан игнорируются, конфликтные противоречия не разрешаются, а продолжают развиваться, то происходит рост уровня социальной напряженности, повышается уровень ее общественной опасности, что требует внимательного отслеживания, измерения и оценки, выявления причин роста, разработки мер профилактического характера^[59].

Между тем серьезной проблемой является отсутствие законодательного закрепления понятия «социальная напряженность» при том, что в современном законодательстве применение термина «социальная напряженность» является довольно распространенным. Эта правовая категория нашла свое отражение в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации^[60], федеральных законах^[61]; в иных нормативных правовых актах: указах Президента Российской Федерации^[62]; постановлениях Правительства Российской Федерации^[63]; приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 15.03.2019 № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан», в ведомственных актах^[64].

Несмотря на столь частое применение данного термина в нормативных правовых актах, в настоящее время ни в одном из них не сформулирована его дефиниция, а он сам употребляется как общепризнанный и не требующий пояснения.

Сложившаяся ситуация породила ряд проблем, связанных с использованием в нормотворческой деятельности наряду с термином «социальная напряженность» таких лексических образований, как «социальное бедствие», «социальный конфликт», «чрезвычайное положение», которые также неоднозначно понимаются учеными и практиками, что требует точного законодательного закрепления этого понятия.

В ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Э. Памфиловой по итогам 2014 г. указывается, что социальная напряженность – это эмоциональное состояние общества или отдельных групп людей, характеризующееся недоверием, страхом, настороженностью, агрессивностью, которая возникает в результате разрыва между потребностями людей и их удовлетворенностью и может вести к возникновению конфликтов. Проявлениями социальной напряженности выступают рост неудовлетворенности условиями жизни, падение межличностного доверия в обществе, негативное отношение к мигрантам и т. д. Выявить и измерить уровень социальной напряженности помогут такие теоретические и эмпирические социологические методы – социологические опросы; наблюдение; анализ статистических данных; контент-анализ неофициальных и официальных документов, в которых могут получить выражение те или иные аспекты развивающейся социальной напряженности^[65].

В связи с изложенным полагаем необходимым законодательно урегулировать понятие «социальной напряженности», что потребует выработки критериев, индикаторов ее состояния, основываясь на которых можно составить общую картину этого явления в стране в целом и в отдельных ее регионах, разработать меры по снижению и преодолению негативных последствий кризисных явлений.

При этом совершенствование методологии анализа социальной напряженности, разработка методик определения ее уровня, тенденций развития и форм проявления выступает одним из важнейших условий осуществления контроля над ее состоянием, что особенно важно, поскольку в условиях неблагоприятных политических процессов любые действия, влекущие негативные последствия для социально-экономической обстановки, могут спровоцировать нарастание кризисных явлений, вызвать социальное напряжение в обществе и привести к социальному взрыву.

К негативным социально-опасным последствиям социальной напряженности следует отнести рост числа забастовок, рост преступности, убыль населения, уменьшение количества браков, увеличение разводов, увеличение численности населения с доходами ниже прожиточного минимума, увеличение количества самоубийств^[66].

Своевременное выявление факторов и очагов социальной напряженности с помощью мониторинговых эмпирических исследований позволяет предотвращать ее эскалацию и перерастание в социальные конфликты^[67].

Детальное изучение особенностей социальной напряженности, ее динамики, тенденций проявления социальной активности в регионах современной России позволяет прогнозировать протестную активность населения, выявлять актуальные для региона угрозы и риски, своевременно реагировать на нежелательные ситуации. Формирование необходимых управленческих воздействий для снижения социальной напряженности на основе повышения обоснованности и адекватности управленческих решений на региональном и государственном уровнях, способствует повышению стабильности общества, формированию справедливой социальной политики^[68].

Важнейшим инструментом преодоления последствий воздействия негативных факторов и порождаемой ими социальной напряженности является социальная политика, имеющая целью обеспечение необходимого и достаточного уровня социальной защищенности как населения в целом, так и каждой из его социальных групп, что приобретает особую актуальность в кризисные периоды.

Одним из главных способов нивелирования кризисных явлений для социальных слоев общества является государственное регулирование. В целях снижения негативного влияния кризиса на соблюдение прав человека, минимизации последствий экономических потрясений для социально уязвимых категорий граждан применяются рычаги государственного регулирования, в том числе правовые, в помощью которых можно напрямую влиять на характер общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности, особенно в периоды кризисных явлений в экономике^[69]. Правовое государственное регулирование осуществляется посредством принятия законов социальной направленности, где изложены цели, задачи и пути реализации соответствующих социальных мероприятий; закрепления в законах, имеющих социальное значение, соответствующих разделов, где обозначены меры по защите населения от негативных явлений, в том числе осуществление государственного надзора и контроля, Примерами правового государственного регулирования могут служить федеральные и региональные законы, прямо направленные на социальную защиту граждан^[70], или законы, имеющие соответствующие разделы о государственном регулировании правоотношений в сфере социальной политики^[71].

Социальная защита в этих условиях выступает как необходимый и существенный элемент конституционно-правового статуса личности, определяющий принадлежность к этому статусу комплексного по своей природе права на социальную защиту, которое вместе с тем выступает в качестве обеспечительно-гарантирующего средства в отношении осуществления большинства других конституционных прав и свобод; социальная защита служит своего рода конституционной характеристикой степени социальной безопасности личности и отдельных социальных групп^[72].

По своему назначению главную роль для гармонизации и оптимального регулирования общественных процессов призваны играть органы государственной власти и органы местного самоуправления. Большинство социальных проблем, находящихся в сфере развития образования, здравоохранения, культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения, может достаточно эффективно решаться на региональном и местном уровнях. В решении же крупномасштабных и острых социальных проблем, несомненно, требуется участие федеральных органов государственной власти, в том числе проведение активной государственной политики.

Недаром Федерация Независимых Профсоюзов России (ФНПР) отметила, что оперативное вмешательство органов государственной власти и надзорных органов в урегулирование социально-трудовых конфликтов (СТК) ведет к быстрому решению проблем и завершению СТК. Органы государственной власти всех уровней, в качестве стороны социального партнерства, играют весомую, а порой решающую роль в урегулировании СТК.

Более того, ФНПР подчеркивает, что наиболее результативно для работников разрешались СТК после обращений в суды и прокуратуру, сопровождавшиеся вниманием со стороны органов государственной власти различных уровней^[73].

В ходе реализации социальной политики и для целенаправленного разрешения социальных проблем в государстве создаются специальные организационные структуры государственного и негосударственного подчинения, деятельность которых нацелена на решение социальных проблем: Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребенка, службы социальной защиты, профсоюзы, комиссии по трудоустройству и т. д. – роль которых существенно возрастает в периоды кризисных явлений.

В обществе перманентно идут дискуссии о содержании социальной политики, отсутствии в ней четких, системных правил. Как отмечают исследователи, такие правила в социальной сфере давно сложились и, более того, они проверены временем. Это минимальные стандарты социального обеспечения, закрепленные в Конвенции № 102 МОТ, которую Россия частично ратифицировала в 2019 г.^[74]

Конвенция № 102 МОТ «справедливо считается своего рода цензом любого цивилизованного государства, тем более России, являющейся согласно своей Конституции правовым и социальным государством.

Конвенция справедливо указывает, что изыскание финансовых ресурсов на достижение минимальных стандартов социального обеспечения должно являться безусловным государственным приоритетом. Тем более что эти стандарты были приняты МОТ еще в 1952 г., поэтому говорить об их невыполнимости на втором десятке XXI в. по меньшей мере странно»^[75].

В связи с социальным назначением российского государства и участием в названной Конвенции, руководством страны принимаются законы, документы стратегического характера для обеспечения достойного уровня жизни граждан страны, в том числе, в целях преодоления негативных последствий кризисных явлений.

Так, в период кризиса 1998–1999 гг. был принят Федеральный закон «О государственной социальной помощи»^[76], который устанавливал порядок и виды оказания государственной социальной помощи в целях поддержания уровня жизни малоимущих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины установленного прожиточного минимума, а также в целях адресного и рационального использования бюджетных средств. Этот закон стал одним из действенных звеньев механизма государственной социальной политики и поддержки социально-уязвимых категорий граждан в жестких социально-экономических условиях в период кризиса.

Можно с определенностью утверждать, что кризисные явления 2008–2009 гг., во многом способствовали ускорению разработки и принятию таких Федеральных законов, как: от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», имеющих важное значение для совершенствования порядка организации здравоохранения, создания действенных механизмов обеспечения прав граждан на бесплатное оказание медицинской помощи, лекарственное обеспечение, преодоления в социальной сфере негативных явлений, порождаемых хаотичными рыночными процессами.

Эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации призваны обеспечить такие формы государственного регулирования социально-экономических процессов в обществе как государственные программы, которые разрабатываются и применяются во всех социальных сферах общества^[77]. Роль таких стратегических документов возрастает в период кризисных явлений поскольку одной из главных задач этих программ является обеспечение социальной устойчивости и социальной безопасности общества, в связи с чем они играют ключевую роль в решении проблем, порожденных кризисом.

В настоящее время лидирующее значение среди них занимает национальные проекты (программы), сформулированные Президентом России В. В. Путиным в Указе от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». В этих программных документах, направленных на осуществление прорывного социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека в качестве приоритетных направлений в социальной сфере глава государства выделил: демографию; здравоохранение; образование; жилье и городскую среду; экологию; безопасные и качественные автомобильные дороги; производительность труда и поддержку занятости; науку; культуру.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, к факторам, детерминирующим социальную напряженность, мы относим принятие жестких управленческих мер, приводящих к свертыванию социальных программ, увеличению налогового бремени на средний и мелкий бизнес, росту цен, инфляции и безработице; необоснованную «оптимизацию» социальной сферы в виде сокращения медицинских и образовательных учреждений, повышение пенсионного возраста, невыплата и падение реального уровня заработных плат и других социальных выплат, и ряд др.

С учетом изложенного полагаем, что среди действенных мер, способных снизить негативное воздействие указанных факторов, остроту социальной напряженности в обществе в период кризисных явлений, можно назвать следующие: противодействие демографическому кризису в стране посредством нейтрализации проявлений депопуляции населения; предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах Российской Федерации; сдерживание процесса имущественного расслоения наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионов.

Важными элементами социальной политики для снижения социальной напряженности в период кризисов является проведение пропагандистской, разъяснительной, просветительной работы, раскрывающей суть имеющихся в обществе проблем, пути, средства и сроки их решения; проведение мероприятий по снижению уровня противостояния основных субъектов социально напряженных ситуаций, включая организацию переговорного процесса, поиск компромиссов для достижения консенсуса и др.^[78]

Необходимо объединение усилий органов власти в социальном секторе, перестройка деятельности государственных органов для обеспечения управления на основе учета общественного мнения, поддержка и стимулирование регионов – основных исполнителей социальных обязательств государства, адресной действенной помощи особо нуждающимся, оперативная защита конституционных прав социально уязвимых категорий граждан правозащитными и правоохранительными органами.

Несомненно, огромная роль в предотвращении возникновения и снижении социальной напряженности в кризисные периоды принадлежит прокуратуре, играющей особую правозащитную роль. Прокуроры обладают широким кругом полномочий для защиты нарушенных прав граждан. В своей работе прокуратура обязательно акцентирует внимание на защите социально-уязвимых групп населения: пенсионеров, ветеранов, инвалидов, несовершеннолетних.

Более подробно роль прокуратуры в сфере преодоления негативных последствий кризисов будет рассмотрена в нижеследующих разделах настоящего издания.

§ 1.3. Особенности обеспечения законности в сфере экономики в период кризисных явлений

В период кризисных явлений прежде всего следует отметить обострение воздействия всех факторов, влияющих на состояние законности, наполнение экономической модели новым содержанием, проявление «провальных» участков, на которые надо обращать внимание и реагировать в первую очередь. На передний план выходит задача обеспечения экономической безопасности, напрямую связанная с обеспечением законности. Это обусловлено весомой ролью экономической безопасности в устойчивом развитии государства и экономики, в том числе, в успешном противодействии неблагоприятным факторам, внешним и внутренним угрозам.

Не случайно экономическая безопасность характеризуется как состояние защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации^[79].

С учетом того, что в период кризисных явлений еще больше усиливается актуальная для России проблема синхронизации проводимых экономических реформ и реформирования законодательства, возрастет необходимость анализа состояния законности в экономической сфере с применением комплексного подхода, основанного на важной для теории права аксиоме – законность – мера действия закона^[80]. Ее необходимо исследовать не только в процессе применения законов, регулирующих экономические отношения, но и в процессе их подготовки и принятия. При этом соблюдение закона (а следовательно, и уровень нарушаемости закона) зачастую ассоциируемое с законностью, нужно оценивать лишь как одну из составляющих действия закона. Следует учитывать, что высокая распространенность однотипных правонарушений, «устойчивая повторяемость их основных признаков далеко не всегда свидетельствует о преднамеренности, «злой воле» правонарушителей. В не меньшей степени это говорит о дефектности правового регулирования, несовершенстве законов, регламентирующих соответствующие виды общественных отношений»^[81].

Таким образом, в период кризисных явлений главная задача государства заключается в формировании экономического законодательства, отвечающего реальным потребностям, уровню сложности и характеру рыночной экономики, стимулирующего развитие частной инициативы и способствующего устойчивому улучшению делового и инвестиционного климата в России. Принятие соответствующих нормативных правовых актов создаст условия, способствующие преодолению негативных последствий кризиса, в том числе, посредством обеспечения максимального баланса публичных и частных интересов (в особенности, более слабых и уязвимых участников экономических правоотношений) без необоснованных ограничений экономической свободы, подразумевающей при этом полную экономическую, правовую и иную ответственность за результаты такой деятельности.