Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации
Авторы:
Ализаде М. Г. – гл. 2, § 7; Бакурова Н. Н., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 3; Васюхно И. О., к. ю. н. – гл. 2, § 8; Ведяшкин С. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 3, гл. 1, § 6 (совм. с А. В. Илюшиным); Власова В. С. – гл. 3, § 5; Зайцев Д. И. – гл. 1, § 2, гл. 3, § 3, заключение; Илюшин А. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 6 (совм. с С. В. Ведяшкиным); Кожемякин А. А. – гл. 3, § 7; Комовкина Л. С., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 1; Лахтина Т. А., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 5; Лебедева Е. А., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 1; Матюшенков Д. М. – гл. 2, § 4; Мигачев Ю. И., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 7 (совм. с Е. В. Мигачевой); Мигачева Е. В., к. ю. н. – гл. 1, § 7 (совм. с Ю. И. Мигачевым); Нечевин Д. К., д. ю. н., проф. – гл. 3, § 2; Поляков М. М., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 6; Сабаева С. В., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 4; Сладкова А. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 2; Стандзонь Л. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 4–5; Старостин С. А., д. ю. н., проф. – введение, гл. 2, § 6; Степаненко Ю. В., д. ю. н., проф. – гл. 2, § 1.
Рецензенты:
Фатьянов А. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин РЭУ имени Г. В. Плеханова, заведующий кафедрой информационного, энергетического права и уголовно-правовых дисциплин РГУ нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина;
Жалсанов Б. Ц., кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя.
© Коллектив авторов, 2021
© ООО «Проспект», 2021
Введение
Учебное пособие посвящено анализу системы и структуры органов исполнительной власти Российской Федерации. В нем анализируются не только общие проблемы формирования и совершенствования исполнительной власти России, не только система и структура федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и малоизученные проблемы формирования органов исполнительной власти в федеральных округах, проблемы взаимодействия исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти.
В результате освоения дисциплины студенты должны овладеть знаниями об исполнительной власти, принципах и порядке формирования ее системы и структуры. Студенты должны получить еще и новые знания и умения оценивать результаты деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Полученные знания позволят им эффективно исполнять профессиональные обязанности на должностях государственной службы всех ее видов.
У студентов должно быть сформировано целостное и глубокое представление о реформе государственного управления, в том числе о реформе исполнительной власти.
В результате изучения дисциплины «Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации» студент должен:
знать:
– принципы формирования и функционирования системы органов исполнительной власти;
– соотношение понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти;
– состав и компетенцию Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти;
– организацию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
– правовые основы организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;
– административно-правовой статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
– правовые основы взаимодействия и координации в системе федеральных органов исполнительной власти;
– принципы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти;
владеть:
– юридической, управленческой и научной терминологией;
– навыками работы с правовыми актами и теоретическими источниками по изученной теме;
– навыками анализа функционирования системы органов исполнительной власти;
уметь:
– оперировать изученными административно-правовыми и управленческими понятиями и категориями;
– анализировать юридические факты, относящиеся к теме, и возникающие в связи с ними управленческие отношения;
– правильно использовать полученные знания в правоприменительной практике;
– находить и анализировать новую научную литературу по теме.
Глава 1
Исполнительная власть: понятие, признаки, история и современность
§ 1. Понятие исполнительной власти, ее место и роль в системе органов государственной власти
Конституционное закрепление системы разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и определение исполнительной власти как самостоятельной ее ветви создало легальную базу существования понятия «исполнительная власть».
Прежде чем привести определение понятия «исполнительная власть», необходимо определиться с термином «власть».
Власть – специфический инструмент управления, используемый для достижения поставленных целей, способность и возможность осуществлять целенаправленное воздействие на общественные отношения, подчинение воли управляемого объекта воле субъекта управления.
Наиболее ярко содержание понятия «власть» раскрывалось в теории общественного договора, представителями которой являлись Т. Гоббс, Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо. По их мнению, государство возникло на основе общественного договора для обеспечения всеобщего мира и безопасности. В результате общественного договора на государя были перенесены права отдельных граждан, добровольно ограничивших свою свободу. Благо народа – высший закон государства. Забота о мире – основа естественного права, созданного общественным договором. Правительству передается только некоторая часть «естественных прав» ради эффективной защиты всех остальных – свободы слова, веры, собственности. Законодательная власть должна быть отделена от исполнительной и судебной, причем само правительство должно подчиняться закону. Народ остается безусловным сувереном и имеет право не поддерживать и даже ниспровергать безответственное правительство. Основной принцип политической системы состоит в реализации прямой демократии через республиканское государство, управляемое системой законов, принятых собранием всех граждан.
Государственная власть – это система особых общественных отношений и деятельность государственных органов, осуществляемая посредством установленных форм и методов и направленная на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и обеспечение эффективного управления и контроля.
Существует множество определений термина «исполнительная власть». И. Л. Бачило писала, что исполнительная власть является ветвью государственной власти, выраженной системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера1.
Другие авторы считают невозможным понимать исполнительную власть как систему органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную власть, поскольку в этом случае к ним можно отнести, например, избирательные комиссии, хотя последние организационно не включены в систему органов исполнительной власти2.
Указывается на функциональный характер исполнительной власти. В частности, Н. Ю. Хаманева определяет исполнительную власть в качестве основного рабочего механизма, реализующего политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной. Исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти3.
Есть и мнения о производном, субсидиарном характере исполнительной власти. Так, В. В. Лазарев указывал на исполнительную власть как на вторичную, подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти4.
Исполнительная власть рассматривается в тесной взаимосвязи с понятием «государственное управление», где исполнительная власть – это возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других, а государственное управление – подзаконная исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Государственное управление по своему назначению есть не что иное, как государственная деятельность, в рамках которой реализуется исполнительная власть5. Представляется, что такое понимание соотношения исполнительной власти как политико-правовой категории и государственного управления как организационно-правовой категории возможно только в том случае, если мы рассматриваем государственное управление в узком смысле. Государственное управление в широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы общества, поведение индивидов и их коллективов. Данная деятельность осуществляется всеми органами власти6.
Приведенное разнообразие в определении рассматриваемого понятия вызвано отсутствием легального определения, его многогранным характером, разнообразием признаков. На наш взгляд, наиболее удачными являются следующие определения рассматриваемого понятия.
Исполнительная власть – это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции. Исполнительная власть – это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти7.
Важное значение в понимании сущности исполнительной власти имеют ее признаки, отличающие ее от других ветвей власти – законодательной и судебной.
1. Предназначение исполнительной власти – организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного, права.
2. Организация исполнительной власти. Исполнительная власть не только имеет свою систему и структуру, значительно отличающиеся от законодательной и судебной властей, но и ее деятельность не распространяется на эти ветви власти. Легального определения терминов «система исполнительной власти» и «структура исполнительной власти» нет, а при всей этимологической близости понятий они различны. Если система органов исполнительной власти включает в себя Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, то структура исполнительной власти предопределена задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти и представляет собой перечень конкретных, входящих в эту систему органов. В отличие от законодательной, для исполнительной власти характерна многоуровневая вертикаль власти: строгая иерархия и подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Современная система и структура исполнительной власти устанавливаются Президентом Российской Федерации.
3. Принуждение в деятельности исполнительной власти. В отличие от других ветвей власти, исполнительная власть вправе использовать принуждение – характеризующуюся высоким уровнем оказываемого давления или понуждения форму влияния. Принуждение есть категория, тесно связанная с исполнительной властью, ее властными полномочиями. Обладание правом на законное применение физического принуждения является отличительным признаком государства. Для этого исполнительная власть не только обладает правом применять принуждение, но и имеет для этого соответствующие уполномоченные органы – МВД, ФСБ, Росгвардия, ФСИН и др.
4. Подзаконный характер исполнительной власти. В отличие от законодательной власти, которая носит первичный характер, исполнительная власть является производной от нее, действует на основании и во исполнение законов, дополняя их уточнениями, регулируя общественные отношения более основательно.
5. Универсальность и самостоятельность исполнительной власти. Исполнительная власть действует непрерывно на всей территории государства. Полномочия исполнительной власти распространяются на экономическую, социальную, административно-политическую сферы. Исполнительная власть самостоятельна и не подчинена ни Федеральному Собранию РФ, ни Верховному суду РФ. Но самостоятельность и независимость исполнительной власти не является абсолютной и безответственной: обе ветви власти имеют эффективные рычаги воздействия на исполнительную власть.
Необходимо понимать и обеспечивать правильное соотношение исполнительной власти с другими ветвями власти. Принцип разделения властей способствует взаимному контролю, обеспечивает систему «сдержек и противовесов» между самостоятельными ветвями власти.
В Конституции РФ устанавливается, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды РФ; государственную власть в субъектах РФ – образуемые ими органы государственной власти. Реализация принципа разделения властей не только на уровне федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ обеспечена ст. 11 Конституции РФ, установившей принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами – республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Законодательный орган – Федеральное Собрание РФ принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, участвует в создании судебных органов РФ. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются отдельными формами парламентского контроля (контролем за исполнением бюджета, рассмотрением вопроса о доверии Правительству РФ и др.). Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной – принятие законов и других правовых актов, обязательных для органов исполнительной власти.
Исполнительная власть вносит в парламент проекты законов, которые он обязан рассмотреть, участвуя таким образом в осуществлении законодательной власти.
Судебная власть может признать акты органов исполнительной власти или их отдельные предписания не соответствующими Конституции РФ, законам и лишить их юридической силы. Судебная власть осуществляет правосудие, рассматривает жалобы граждан и организаций на действия, решения исполнительной власти.
Исполнительная власть реализуется по отношению к коллективным и индивидуальным субъектам и является выражением деятельности органов исполнительной власти.
§ 2. Системы исполнительной власти дореволюционной России
1. Приказная система
1.1. Понятие приказа
Слово «приказ» в XV–XVII вв. означало: 1) личное поручение князя; 2) должность («приказчик»); 3) центральное учреждение государственного управления8.
Мы будем употреблять этот термин в последнем, третьем, смысле.
1.2. Оформление приказной системы
Появление первых приказов принято относить к эпохе Ивана III Великого. Вместе с тем точная дата их создания неизвестна. «Если некоторые приказы, – рассуждал по этому поводу С. М. Соловьев, – должны были явиться непременно при Иоанне III, то не понимаем, почему некоторые из них не могли явиться ранее»9.
Период становления приказной системы вызывает не меньшие трудности. Дело в том, что приказы возникли не сразу (по распоряжению царя или в результате реформы), а постепенно, «без явной реорганизации предшествовавших управленческих структур»10. Поэтому определить промежуток времени, в который множество обособленных друг от друга приказов образовало единый и единственный бюрократический аппарат, – задача не из легких.
В современной историко-правовой науке считается, что приказный строй сложился к середине XVI в.
1.3. Сущность приказной системы
М. И. Горчаков, характеризуя Монастырский приказ как административный орган, констатировал: «Ему приказана деятельность, но не даны законы и правила для управления. Ему отведена весьма значительная часть государства <…> но как управлять этой частью, – ему не указано»11.
Эта цитата применима и к другим приказам. Все они, во-первых, функционировали перманентно, т. е. на постоянной основе (что и отличало приказы от численной (десятичной) и дворцово-вотчинной систем управления), а во-вторых – без строгой правовой регламентации.
Непрерывность деятельности (или деятельность в собственном смысле слова) и пробельность (доверительность/неопределенность) ведомственного регулирования составляют сущность приказной власти.
1.4. Признаки приказной системы
Основная черта приказов – недостаточно четкое разграничение компетенции и, как следствие, дублирование функций (ведомственная чересполосица), выражавшееся преимущественно в том, что один приказ мог рассматривать дела разных видов (ведомств), а разные приказы, соответственно, – дела одного и того же вида.
«Эта запутанность, – отмечал В. О. Ключевский, – отчасти происходила от того порядка, в каком учреждались приказы; они явились не все вдруг, а возникали постепенно, один за другим: усложнялись дела известного рода, – и для них учреждался особый приказ; между тем дела не переставали ведаться и в тех приказах, к которым они прежде принадлежали»12.
Второй, не менее веской причиной того, что круги компетенции приказов больше всего напоминали круги Эйлера, были лакуны в законодательстве о центральных органах государственной власти.
Таким образом, параллелизм приказной системы обуславливался ее сущностью и особенностями оформления.
Назовем другие признаки приказов. Это: 1) предельная степень административной концентрации (все приказы находились в московском Кремле); 2) единство распорядительства (единоначалие)13; 3) широкий объем дискреционных полномочий; 4) высокая значимость человеческого фактора; 5) модульность (абсолютность) административного потенциала; 6) низкий уровень бюрократической автономности; 7) предрасположенность к ручному управлению14.
1.5. Достоинства и недостатки приказной системы
Приказная система, как видно из перечня ее признаков, есть система крайностей.
С одной стороны, вседозволенность и порука «приказных людей» порождали взяточничество, волокиту и произвол. С другой стороны, благодаря иммунитету и сплоченности должностных лиц приказы всегда стояли на страже государственных интересов – достаточно сказать, что в период Смуты «приказная система продемонстрировала <…> прочность и пластичность, продолжая работать даже в самые тяжелые для страны моменты»15.
В целом же приказы могли распоряжаться делами как крайне эффективно (при обеспечении царских и общегосударственных нужд), так и крайне неэффективно (по ходатайствам частных лиц – челобитным). Поэтому итоговая оценка приказной системы зависит от того, какие интересы – публичные или частные – будут поставлены во главу угла.
1.6. Значение приказной системы
За время своего существования приказы начали и завершили юридизацию общества и государства. В. М. Шукшин в романе «Я пришел дать вам волю» (одним из консультантов которого выступил видный специалист по приказной системе – А. А. Зимин) описал режим, установившийся в России к концу XVII в., следующими словами: «Там, на Волге, надо орать, рубить головы, брать города, проливать кровь… Здесь, в Москве, надо умело и вовремя поспешить с бумагами – и поднимется сила, которая выйдет и согнет силу тех, на Волге <…> Ничто так не страшно было на Руси, как госпожа Бумага»16.
2. Коллежская система
2.1. Понятие коллегии
Коллегии, как и приказы, были центральными правительственными учреждениями.
Петр I Великий определял коллегии как «собрание многих персон (вместо Приказов), в которых Президенты или Председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели», поскольку «в Коллегиях <…> Президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить»17.
Другими словами, разница между приказами и коллегиями заключалась в порядке разрешения дел – единоличном в случае первых и коллегиальном в случае вторых.
2.2. Оформление коллежской системы
К началу XVIII в. приказное устройство не утратило своих достоинств. Однако оно олицетворяло собой то, что было ненавистно Петру Алексеевичу: беспорядочность и безотчетность, закрытость и кулуарность, неопределенность и случайность, таинственность и иррациональность, а главное – старую Россию и старую Москву. Дни приказов были сочтены.
В 1699 г. царь учредил Бурмистерскую палату (с 1700 г. – Ратушу) – орган, пришедший на смену «разным приказам»18 и основанный на коллегиальных началах.
В 1708 г. Петр инициировал губернскую реформу, в ходе которой «большинство приказов были или упразднены, или переведены в соответствующие губернии, или, ограниченные в своей деятельности, получили характер московских губернских учреждений»19.
В 1717–1721 гг. была проведена коллежская реформа. Она развивалась по двум направлениям – ликвидации оставшихся приказов20 и инкорпорации нового промежуточного звена между высшей и местной властью – коллегий.
2.3. Сущность коллежской системы
Коллегии представляли собой синтез нескольких институтов – порядка делопроизводства, законности принятых решений и коллегиальности. Охарактеризуем каждый из них.
Порядок делопроизводства поддерживался нормами Генерального регламента (1720 г.) – акта, заложившего основы архивного и канцелярского дела на столетия вперед (так, в 1960 г. крупный советский документовед К. Г. Митяев признал, что «мы живем системой регистрации, разработанной еще в XVII–XVIII вв.»21). Регламент установил единую систему документационного обеспечения: формы и реквизиты документов, порядок их регистрации и сдачи в архив, контроль и сроки исполнения документов, способы защиты информации, ответственность за хищение и подделку документов и т. д.
Законность решений центральных органов власти, равно как и законность как таковая, утверждалась в России впервые (ранее, в Московском государстве, даже к смертной казни приговаривали крайне избирательно, так как «при строгом и последовательном, по букве закона, ее применении, на Руси не осталось бы ни воевод, ни дьяков, ни торговых людей, ни других жителей»22). Переход к правовому государству не был завершен при Петре, однако именно в период петровских преобразований были выдвинуты «основные требования, связанные с законностью» – например, Генеральный регламент предусматривал, что коллегии не вправе исполнять распоряжения Сената, если они противоречат указам Его Величества23.
Коллегиальность была краеугольным камнем коллежской системы. Под ней понималось принятие совместных (коллективных) решений по принципу большинства голосов (альтернативный способ использовался на Земских соборах, где одобрялись лишь единогласные решения). Таким образом, целью коллегиального рассмотрения дел являлся не консенсус, а компромисс.
Коллегиальность имела глубокие религиозные корни. Ввиду этого говорилось о ней не столько в Генеральном, сколько в Духовном регламенте (1721 г.). Обосновывая приоритет коллегиальности над единоличием, составители церковного устава приводили следующий довод: «в единой персоне не без страсти бывает»24 – «известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом»25.
Здесь мы обнаруживаем сущностное различие между приказами и коллегиями. Если первые, по критическому замечанию С. Г. Рункевича, строились «исключительно на доверии»26, то вторые – исключительно на недоверии: к подчиненному, к начальнику, к челобитчику, к человеку вообще. Иначе говоря, если в приказах «государь поручал управление не учреждениям, а лицам»27, то в коллегиях – не лицам, а учреждениям.
2.4. Признаки коллежской системы
Признаки коллежской системы есть производные от ее сущности.
Стремление к порядку делопроизводства детерминировало жестко очерченную компетенцию коллегий (многие из них уже носили отраслевой характер), детальную фиксацию управленческих действий, срочность (на исполнение указов царя и Сената давалась неделя, на рассмотрение дел челобитчиков – 6 месяцев), стабильность и экзогенность системы.
Достижение законности принятых решений предполагало прозрачность (открытость) деятельности коллегий, их подотчетность и подконтрольность.
Обеспечение коллегиальности провоцировало расщепление ответственности должностных лиц.
2.5. Достоинства и недостатки коллежской системы
Реформы Петра I встречали и поддержку, и сопротивление в обществе. В этих условиях главным достоинством коллегий становилась их явная неспособность к государственному перевороту. Объяснялась она тем, что энергия коллежских чиновников была направлена не во внешний мир, как это происходило в приказах, а вовнутрь – на урегулирование разногласий между собой и поиск компромиссного, удовлетворяющего большинство голосующих решения.
Неопасность коллегий для верховной власти нивелировала все их недостатки – медлительность, слабо выраженную дифференциацию труда, чрезмерный формализм, механицизм и алгоритмизацию управленческих процессов28.
2.6. Значение коллежской системы
«Регулярное государство»29 Петра I оставило отечественной администрации единственное наследие – бюрократизацию государственного аппарата.
Трудно сказать, насколько адекватен этот результат уничтожению приказной системы, утрате древних административных традиций. Можно, пожалуй, лишь согласиться с позицией Н. К. Нелидова, согласно которой «продолжительный опыт, знакомство русских людей с наукой об организации государства, возвышение умственного уровня служащих должны были неизбежно привести к улучшению и очищению приказной системы, и она <…> могла бы прямо переродиться в современную систему министерств, минуя ту форму коллегиального устройства центральных установлений, которая была принята Петром Великим»30.
3. Министерская система
3.1. Понятие министерства
Министерство – это отраслевое учреждение центрального управления.
По сравнению с приказами и коллегиями министерства были не только исполнительными, но и распорядительными органами. В связи с этим А. С. Алексеев подчеркивал, что министерства «не только исполняют законы <…> но и самостоятельно и творчески регламентируют своими распоряжениями вновь возникающие отношения»31.
3.2. Оформление министерской системы
М. А. Приходько выделил в процессе создания министерств два этапа: 1) проведение министерской реформы (1802–1811 гг.) и 2) завершение правового оформления министерской системы (1811–1835 гг.)32.
Первый этап начался с издания Александром I Благословенным Манифеста «Об учреждении министерств» (1802 г.) и завершился с принятием «Общего учреждения министерств» (1811 г.) и некоторых сопряженных с ним актов. В этот период были законодательно закреплены «главные правила» (принципы) министерской системы, выделены «главные части» (отрасли) управления, созданы соответствующие министерства.
На втором этапе действие «Общего учреждения министерств» распространилось на отдельные министерства путем утверждения ведомственных «Учреждений»/«Образований» – от «Учреждения Министерства полиции» и «Учреждения Министерства финансов» (1811 г.) до «Образования Министерства внутренних дел», «Образования Министерства народного просвещения» и «Образования Министерства юстиции» (1835 г.).
Упразднение коллегий проходило в рамках (как содержательных, так и хронологических) оформления министерской системы. Оно растянулось на 30 лет – с 1803 г.33 по 1832 г.
3.3. Сущность министерской системы
О. О. Эйхельман интерпретировал министерскую власть как «организацию центрального управления, где разные части управления распределены между отдельными ведомствами по реальной или логической системе и во главе каждой части поставлено одно лицо (министр), которое имеет полное начальство над всеми подчиненными ему лицами и местами»34.
Из этого определения следует, что министерский режим зиждился на двух принципах – единства распорядительства и отраслевого управления (оно называлось «реальная система» и противопоставлялось областной или провинциальной системе, т. е. территориальному управлению). Первый принцип был позаимствован у приказной системы, второй – у коллежской.
3.4. Признаки министерской системы
Сочетание единоначалия и отраслевого принципа обусловило важнейшее свойство министерств – персональную ответственность министров за законность и целесообразность их действий. Ответственность подобного рода нельзя было возложить ни на «приказных людей» (из-за «сплетения дел» в приказах, исключающего всякую возможность деликтного регулирования), ни на коллежских чиновников (из-за коллегиального принципа рассмотрения дел в коллегиях).
Прочими признаками министерской системы являются: 1) бюрократизм (рациональное управление); 2) внутренняя (структурная) иерархия, линейная (отраслевая) исполнительская вертикаль, субординация и координация (осуществление вертикальных и горизонтальных функций); 3) специализация и профессионализм; 4) гибкость, оперативность и адаптируемость35; 5) исполнительное делопроизводство36; 6) предрасположенность к аппаратному управлению.
Упомянем также § 68 и § 369 «Общего учреждения министерств», в силу которых «главный признак благоустроенного министерства» есть «постепенное уменьшение числа дел»37, а «первый признак благоустройства в министерстве» – «строгое сохранение подчиненности во всех отношениях»38.
3.5. Достоинства и недостатки министерской системы
Ранее мы обращали внимание на то, что министерская система совмещала в себе и индивидуальное (приказное), и институциональное (коллежское) начало. Эта особенность прежде всего выражалась в полномочиях министров.
В пределах своей компетенции министры были самодостаточными и самодовлеющими фигурами39. Ввиду этого министерское управление не лишалось ни положительных, ни отрицательных сторон, однако последние утрачивали свойство системности (регулярности), оставаясь лишь следствием стечения неблагоприятных обстоятельств и (или) ошибочных действий конкретного министра.
Отсутствие системных недостатков40 есть ключевое достоинство министерской системы.
3.6. Значение министерской системы
Деятельность (внутренняя деятельность) министерств являлась ни чем иным, как оптимизацией государственного управления, которая, в свою очередь, рассматривалась не как конечный результат, а как непрерывный процесс. Этим фактом и объясняется «долгожительство» министерской системы: отвечая на внешние вызовы внутренней трансформацией, она сумела избежать обвинений в косности и архаичности, пережить XIX–XX вв. и триумфально войти в XXI в.
В 1861 г. М. А. Корф написал: «Переменялись царствования, переменялись неоднократно люди и системы, переделывались все уставы, старые и новые, а общее учреждение министерств полвека стоит неподвижно, не только в главных началах, но почти и во всех подробностях, будто изданное вчера…»41. Сегодня, спустя еще полтора века, эти слова звучат не менее актуально, ибо министерской системе по-прежнему не найдено достойной альтернативы.
§ 3. Задачи и функции исполнительной власти Российской Федерации
Самостоятельный характер исполнительной ветви государственной власти в Российской Федерации обусловлен ее местом и ролью в публично-правовом механизме. Цели, задачи и функции как определяющие критерии исполнительной власти подчеркивают специфику, выгодно отличают ее от иных ветвей.
Исполнительная власть как политико-правовая категория развивается и реализуется в условиях становления, совершенствования российской государственности. Это находит свое отражение в основных направлениях деятельности исполнительных органов власти и задачах, возложенных на них. Цели, задачи и функции исполнительной власти, ее органов перманентно модифицируются в силу их неразрывной связанности с процессами, которые происходят в современной России. Относя вопрос о целях, задачах и функциях исполнительной власти к основному в административном праве, в современных российских условиях они приобретает особое научное и практическое значение, что особенно важно в организации деятельности органов исполнительной власти.
Выделяя проблему формирования целей исполнительной власти, С. А. Старостин предлагает определение ее задач и функций связывать не только и не столько с точным пониманием этого термина – это важно, но, главное, с возможностью создания эффективной системы и структуры исполнительной власти, выбора необходимых способов управляющего воздействия на объекты государственного управления для приведения их в необходимое и желаемое для субъекта управления состояние42. Цели и задачи ориентированы на достижение конечного результата, а функция – это процесс, обеспечивающий решение сформулированных задач и достижение определенной цели.
Цель, по мнению С. А. Старостина, есть идеальный образ (логическая модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов; один из элементов поведения и сознательной деятельности человека, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств; идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности; желаемое состояние системы (конечное состояние) в результате управляемого процесса ее развития. Таким образом, цель управления – это то необходимое и желаемое состояние объекта управления, которое должно быть достигнуто.
Профессор Г. В. Атаманчук справедливо полагал, что цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые – «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что»43. В функциях проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления44.
Опираясь на определение функции (лат. functio) как исполнение, обязанность, круг деятельности, приходим к выводу, что функция управления есть реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемые объекты, отношения. Функция органа исполнительной власти – это элемент его управленческой деятельности, управляющего воздействия на объекты управления (по мнению Д. Н. Бахраха – предметный подход45). Она всегда имеет властный характер46. Функция, известно самостоятельная, однородная и повторяемая категория, отражает сферу действия и целеполагание (определение цели) исполнительной ветви. Непрерывный и длительный характер функций проецируется на ее существенные черты, олицетворяя в известной мере его предназначение и необходимость. Аксиоматично то, что функция – производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам.
Сущность функций исполнительной власти усматривается в контексте результатов, которые достигаются в процессе реализации власти исполнительной. Очевидно, что здесь проявляется их диалектическое единство, неразрывность, обусловленное социальным назначением исполнительной власти и ее особым положением в системе разделения властей.
Задача (греч. problema – задача) – то, что требует исполнения, разрешения, ситуация с известными начальным и конечным состояниями системы, причем алгоритм достижения конечного состояния системы известен (в отличие от проблемы, когда алгоритм достижения конечного состояния системы не известен). Таким образом, понятие «задача» непосредственно связано с явно заданной целью, которую необходимо достичь, т. е. это то, что необходимо сделать для достижения поставленной цели47.
Элементарный анализ норм Конституции РФ, актов административного и административно-процессуального законодательства позволил профессору А. И. Стахову выделить следующие административно-правовые задачи исполнительной власти, представляющиеся как наиболее значимые для достижения баланса публичных, частных прав и законных интересов:
– установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;
– предоставление и обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага;
– возложение и обеспечение реализации публичных обязанностей физических лиц и организаций;
– побуждение граждан и организаций к совершению правомерных действий, в которых заинтересовано государство;
– официальная оценка наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерной деятельностью физических лиц и организаций, представляющей опасность (способной причинить вред) частным и публичным правам, законным интересам;
– предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений;
– досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений;
– противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного, иного рода48.
Цели, задачи и функции исполнительной власти диалектически взаимосвязаны с целями, задачами и функциями Правительства РФ – высшего органа исполнительной власти; фактически отмечается их детерминизм. Представляется, что данный тезис не будет точно отражать целеполагание и функциональную характеристику исполнительной власти, поскольку не учитывает функции органов исполнительной власти, сформированных на федеральном, окружном и региональном уровнях.
Теория административного права сформулировала несколько критериев (подходов), обеспечивающих исследование их видового разнообразия. Один, упоминавшийся ранее, это «предметный подход», в основе которого находится объект управленческого воздействия. Исполнительная власть в целом, ее органы демонстрируют максимальную нацеленность на достижение общегосударственных целей и решение задач в публичной сфере, в сравнении с законодательной и судебной ветвями государственной власти. В этом контексте функции исполнительной власти предопределяются видами объектов управления, их особенностями, что обуславливает, в свою очередь, выбор способа управляющего воздействия на него. К числу основных объектов относятся: национальная безопасность, международное взаимодействие, международная коммуникация, деятельность экономических и социально-ориентированных структур и т. д.
«Инструментальный подход» обеспечивает дифференциацию функций исполнительной власти, беря за основу способ – воздействие на объекты управления. Опираясь на сформулированный критерий, традиционно выделяются функции: прогнозирование, планирование, регулирование, координирование, подбор кадров, контроль и т. д.
Опираясь на результат деятельности исполнительной власти как критерий, уместным представляется их следующее видовое разнообразие:
1) исполнительная (правоприменительная) функция, фактически выражающаяся в обеспечении соблюдения Конституции и иных нормативно-правовых актов РФ. Деятельность исполнительных органов власти фактически сводится к изданию уполномоченными субъектами индивидуально-правовых актов, обеспечивающих конкретные административные дела.
Правоприменение направлено на совершенствование общественных отношений, упорядочивает поведение их участников, определяет начала взаимодействия субъектов административного права, выступая как организующая властная деятельность.
Функция правоприменения реализуется в пределах правоприменительных правоотношений в особых установленных законом формах. Публично-властный характер принимаемых им актов означает, что они являются юридическими, неисполнение которых является основанием для государственного принуждения.
Специфика правоприменительной функции проявляется в ее строгой, точной и неукоснительной реализации в пределах, которые определены правом. Соответствие установленной процедуре является гарантией законности деятельности исполнительных органов власти, что в свою очередь является юридическим средством обеспечения прав, свобод лиц, в отношении которых, например, применяются меры административного принуждения.
Результатом реализации правоприменительной функции исполнительной власти является оформление ее итогов. Это связано с выработкой и формализацией юридических последствий правоприменения к конкретному случаю или лицу. Проявляя свой авторитет и силу, государство придает индивидуально-правовым актам государственно-властный характер;
2) правозащитная функция49 – достаточно часто выделяется как основная, обеспечивающая соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В основе данного тезиса, безусловно, имеются свои достойные аргументы. Достаточным и необходимым является констатация положений Основного закона РФ, на основании которых высшей ценностью признается человек, его права, свободы и законные интересы (своего рода конституционная и административно-правовая максима), что является основой выстраиваемого механизма административно-правового регулирования в целом. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, обеспечивать их реализацию и защиту.