Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов

© Коллектив авторов, 2013

© ООО «Проспект», 2013

Актуальные проблемы коррупциогенности информационного законодательства

Азаров М. С., младший научный сотрудник НИИ РПА Минюста России

Правовое регулирование отношений в сфере оборота информации в Российской Федерации осуществляется на основе Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»[1] (далее – Закон об информации). Анализ Закона позволяет выявить ряд коррупционных факторов или проявлений коррупциогенности его положений, в соответствии с рекомендованной постановлением Правительства РФ методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов[2](от 05.03.2009 г. № 196).

В отдельных положениях Закона отмечается широта дискреционных полномочий обладателя информации (государственного органа власти или органа местного самоуправления) в вопросах использования и распространения информации, что возможно может выступать предпосылкой для коррупции, в которой предметом сделки является информация.

В частности, в формулировке п. 3 ст. 6 указано, что «обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе: 2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению». Данное полномочие органа государственной власти или ОМС является юрисдикционным, однако порядок и условия реализации данного полномочия никак не детализируются в нормативных правовых актах. Кроме того, благодаря формулировке «по своему усмотрению» у ответственного должностного лица появляется возможность неправомерно трактовать свое право и, соответственно, неправомерно его реализовывать. Следует помнить также и об ограничениях при использовании информации. Поскольку правомочия обладателя информации, в соответствии с п. 2 ст. 6 Закона, осуществляются государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, которые установлены соответствующими нормативными актами, то отсутствие подобных норм будет означать наличие пробела в правовом регулировании, что и создает возможность его бесконтрольного и произвольного восполнения на практике.

Нормы, касающиеся правомочий обладателя информации, мы можем встретить, например, в ст. 10 Таможенного кодекса РФ[3] определяющей состав информации, получаемой таможенными органами, в п. 9 Указа Президента РФ от 19.07.2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел»[4], где очерчены вопросы не только информационного взаимодействия между МВД и другими государственными органами, но и рассмотрено формирование самим Министерством собственных информационных баз данных.

Пробельность правового регулирования в связи с правомочиями обладателей информации можно рассмотреть в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Уставы Курской и Белгородской области не содержат каких-либо положений, касающихся распоряжения государственными органами субъектов РФ своих информационных ресурсов.

Примером юридико-лингвистической неопределенности как коррупционного фактора может служить положение ст. 10 Закона, которым устанавливается, что информация, распространяемая без использования СМИ, должна включать в себя достаточные сведения о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию, в форме и объеме, которые достаточны для идентификации такого лица. Формулировка «в форме и объеме, достаточном для идентификации» носит оценочный и неясный характер в связи с отсутствием критерия достаточности для идентификации. В данном случае, слово «достаточны» может трактоваться уполномоченным должностным лицом по своему усмотрению, в зависимости от выгоды, личной заинтересованности, следовательно, этим и может определяться коррупционное применение нормы.

В п. 9 ст. 14 Закона об информации указано, что информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. В этой конкретной норме мы можем встретить сочетание нескольких коррупционных факторов. В российском законодательстве определения понятия «государственные информационные ресурсы» нет. Такой пробел в регулировании информационной сферы позволяет подводить под данное словосочетание любые виды информации, которые по своему характеру или качеству не могут или не должны являться собственностью государства. В указанной норме можно проследить еще один коррупционный фактор – бездействие. То есть акт или норма, определяющая содержание государственных информационных ресурсов, не принимается для того, чтобы не связывать свободу действий и неограниченное усмотрение чиновников. Все это в совокупности и предопределяет широту дискреционных полномочий чиновников в вопросе распоряжения так называемыми государственными информационными ресурсами. Следует заметить, что попытка дать определение государственным информационным ресурсам была дана в проекте ФЗ «О государственных информационных ресурсах», однако данный закон до сих пор не принят.

Полагаю, что можно в решении данной проблемы воспользоваться опытом Республики Беларусь. В Законе РБ от 10.11.2008 г. № 455-3 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» было дано определение государственным информационным ресурсам. Под государственным информационным ресурсом, в соответствии с Законом Белоруссии, понимается информационный ресурс, формируемый или приобретаемый за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, а также средств государственных юридических лиц. Таким образом, по смыслу данного определения, никакие иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы не могут включаться в государственный информационный ресурс, как это указано в п. 9 ст. 14 российского Закона об информации.

В заключение хотелось бы отметить, что информационное законодательство в настоящее время не является предметом пристальной экспертизы на коррупциогенность, не пользуется вниманием независимых экспертов. Вместе с тем исключение коррупциогенности норм информационного законодательства важно как для частноправовой, так и публично-правовой сфер. Такая экспертиза поможет упредить коррупционные угрозы в отношении прав и интересов всех сторон правоотношений, которые заинтересованы в безопасности бизнеса, прозрачности деятельности как государственных, так и частноправовых институтов.

Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов

Астанин В.В., кандидат юридических наук, доцент, проректор ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Очищение российского законодательства от коррупционных положений на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Возможность успешного ее выполнения обеспечена политической и правовой поддержкой со стороны Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Такая поддержка проявлялась в динамике на протяжении последних лет. Первоначально предпосылки к определению концептуальных основ проведения экспертизы законодательства на коррупциогенность возникли в 2006 г. в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции в ст. 5, которой определена необходимость каждого государства – участника Конвенции проводить периодическую оценку адекватности законодательства на предмет предупреждения коррупции. Затем задачи организации экспертизы были отражены в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. В Федеральном законе от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза определена в качестве самостоятельной меры профилактики коррупции. И, наконец, в истекшем 2009 г. правовое регулирование антикоррупционной экспертизы сферы нормотворчества и законодательства получило окончательное оформление. Постановлениями Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 195 и 196 утверждены Правила и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В июле прошедшего года был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 195, которым утверждены Правила проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее – Правила), экспертизу на коррупциогенность помимо Минюста России проводят и независимые эксперты, аккредитацию которых осуществляет Минюст России. По информации с заседания коллегии Минюста России, прошедшего 25 декабря 2009 г., на котором рассматривался вопрос об исполнении «Национального плана противодействия коррупции»[5], Минюстом России проведена антикоррупционная экспертиза в отношении 2039 проектов нормативных правовых актов федерального уровня. В 190 проектах нормативных правовых актов выявлено наличие коррупциогенных факторов.

Из 1889 проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, поступивших на регистрацию в Минюст России, коррупциогенные факторы выявлены в 112 актах. Территориальными органами Минюста России проведен мониторинг на коррупциогенность 73 720 действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в ходе которого в 1819 актах выявлены положения, способствующие проявлению коррупции. Минюстом России аккредитовано 678 физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы на коррупциогенность. Процесс аккредитации продолжается.

Происходящее накопление практики проведения экспертизы на коррупциогенность сферы нормотворчества позволяет отмечать ряд вопросов, решение которых будет способствовать совершенствованию подходов к применению специального института экспертизы.

1. Для наиболее прицельного и оперативного выявления коррупционных технологий, которые основываются на использовании недостатков законодательных и иных нормативных правовых актов, требуется проведение мониторинга не только самих актов, но и практики их применения. С целью реализации задач мониторинга правоприменения, как представляется, необходимо решение вопроса о создании единой информационной базы, целью которой являются систематизация и учет выявляемых типичных коррупционных факторов в различных сферах правоотношений. Такой подход, во-первых, будет обогащать экспертизу и придавать ей свойства всеобъемлющей. Во-вторых, будет опосредованно реализована межотраслевая задача – повышение качества и эффективности законодательства, а именно: систематическое получение информации о состоянии действующего законодательства; упорядочение законотворческой деятельности; определение эффективности правового регулирования, причин и пробелов в правоприменительной практике; выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования и выработке мер по его совершенствованию.

2. Расширение состава полиотраслевых специалистов, обладающих юридико-техническими знаниями, которые необходимы для проведения анализа на коррупциогенность нормативных правовых актов и их проектов применительно к различным сферам правоотношений. Важность этой задачи определяется тем, что уполномоченные на проведение экспертизы субъекты, в первую очередь это относится к независимым экспертам, безусловно, не могут выступать универсальными специалистами. Полнота экспертизы обуславливаются в данном случае знанием особенностей сферы правоотношений, которая подвергается экспертизе.

Как правило, профессиональные участники правоотношений, будь то в сфере оказания государственных или иных услуг, в том числе в связи с обеспечением добросовестной конкуренции, в наибольшей степени заинтересованы в устранении коррупционных факторов и практик. Соответственно, именно они могут выступать в качестве потенциальных независимых экспертов, безошибочно, и что немаловажно, превентивно (без издержек наступления тяжких последствий коррупции) указывающих на недостатки в сфере нормотворчества, которые могут способствовать коррупции. Такой подход оправдан необходимостью формирования компетентного состава независимых экспертов, аккредитацию которых проводит Министерство юстиции Российской Федерации.

3. Следует ожидать, что накопление и систематизация практики проведения экспертизы со временем потребует оптимизации ее методики. В связи с этим в настоящее время научному, образовательному, а также экспертному юридическому сообществу России потребуется продолжить работу по разработке совершенствующих экспертизу технологий (методики, правил), в особенности в отношении выявления и устранения сложных случаев прорастания в законодательстве корней коррупции. Наряду с этим, важной задачей выступает организация специального обучения лиц, которые претендуют на звание независимого эксперта. Поскольку институт антикоррупционной экспертизы – новый для российской правовой системы, и итоги экспертизы могут существенно оказывать влияние на содержание нормативных правовых актов, то целесообразным представляется специальное обучение лиц с присвоением им квалификации «независимый эксперт». Такое обучение должно предварять процедуры аккредитации лиц в качестве независимых экспертов в Минюсте России.

Почему такой подход важен? В соответствии с Правилами, а также с приказом Минюста России от 31.03.2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» требования, которые предъявляются к независимым экспертам, исчерпывающие – наличие высшего профессионального образования и стажа по специальности не менее пяти лет.

Здесь возникают первые вопросы: какое образование приемлемо – юридическое, инженерное, военное, медицинское? Далее, если это юридическое образование, то достаточно ли степени бакалавра или магистра? Есть еще вопросы стажа: каким он должен быть – профессиональным, специальным, общим?

Эти вопросы подлежат разрешению, поскольку требования, которые предъявляются к независимым экспертам, для аккредитации Минюстом, достаточно исполнимые для всех тех, кто желает, но еще никогда не проводил экспертизы.

Разрешение ситуации как минимум предполагает использование одного из двух подходов. Первый подход заключается в необходимости обременения потенциальных соискателей звания эксперта дополнительными специальными критериями, которым они должны соответствовать. Такими критериями могли бы выступать следующие:

– наличие высшего юридического образования (аттестата доцента или профессора по юридической специальности);

– наличие не менее пяти научных трудов в соответствующей сфере регулирования исследуемого проекта нормативного правового документа (очень важный сегмент, который подтверждает всеобъемлемость экспертизы).

Второй подход может рассматриваться как дополнение к первому либо выступать самостоятельным компонентом, предваряющим аккредитацию эксперта. На наш взгляд, он предпочтителен по отношению к первому варианту. Реализация подхода находится в тесной связи с обеспечением образовательного компонента. Технологически характеризует подход следующая формула: прежде чем стать независимым экспертом, необходимо пройти специальное обучение (получить сертификат соответствия профессиональным целям и задачам экспертизы). На первый взгляд, спорным может стать вопрос определения субъекта, предоставляющего такую образовательную услугу. Безусловно, что предпочтения в определении таких образовательных центров в данном случае на стороне государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования. Профиль таких учреждений также не может вызывать особых дискуссий, если придерживаться требований о том, что это должны быть юридические вузы, реализующие программы повышения квалификации специалистов. Немаловажным могло бы выступать то обстоятельство, что такие программы подготовки экспертов в области экспертизы на коррупциогенность сферы нормотворчества могли бы проводить вузы, специализирующиеся на подготовке служащих системы юстиции. Должен отметить, что в Российской правовой академии Минюста России в настоящее время завершается подготовка учебно-методического комплекса по специальной дисциплине «Экспертиза на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов и правовых документов». В данном случае реализация образовательных программ рассматривается в рамках обеспечения потребностей Минюста России в специалистах из числа выпускников Академии и в особенности тех, которые получают образовательные услуги на бюджетной основе.

Рассматривая эти два подхода, вне зависимости от того, какой из них наиболее целесообразен, важно обратить внимание на те риски, которые могут возникать в случае нереализации обозначенных подходов. Главенствующий риск – это проявление нерепрезентативных оценок коррупциогенности подвергаемых анализу проектов нормативных правовых актов и иных правовых документов. Без специальной подготовки, основываясь лишь на житейских, но не правовых понятиях и категориях, не исключено, что независимый эксперт может, образно говоря, «наваять» ошибочное заключение. Конечно, в этом случае, неимперативная обязательность учета заключения независимого эксперта выступает серьезной гарантией недопущения развития неблагоприятных последствий таких рисков. Однако, как гласит криминологическая мудрость, лучше предупредить правонарушение, не дожидаясь его совершения.

Иной вопрос, который также тесным образом связан с исключением рисков нерепрезентативности результатов анализа на коррупциогенность проектируемых нормативных правовых актов, лежит в плоскости антикоррупционной защищенности деятельности независимых экспертов. Не презюмируя потенциальную склонность экспертов к личной заинтересованности, продуцируемой коррупционным путем, в то же время нельзя исключать вероятность такого склонения с внешней стороны. Например, от заказчика экспертизы, который крайне не заинтересован в принятии того или иного нормативного правового акта. Предпосылки к такому сценарию имеют достаточно объективный характер, лежащий в плоскости недостатков современного отечественного законодательства, в частности, в связи с отсутствием правового регулирования лоббистской деятельности (во многих государствах существуют специальные законы «О лоббизме»).

В данном случае обеспечение объективности, достоверности или репрезентативности (в широком смысле этого слова) работы независимых экспертов, а также исключение у них коррупционной заинтересованности необходимо связывать с решением ряда вопросов:

– как определять правовое значение условий трудовой деятельности экспертов (например, его совместительство)?

– как относиться к случаям родственных и свойственных отношений независимых экспертов с лицами, инициирующими принятие нормативного правового документа или заказавшего экспертизу?

– если обнаруживается факт заинтересованности независимого эксперта, следует ли в таких случаях предусматривать механизмы самоотвода или отвода эксперта?

Почему делается акцент на важности этих вопросов? Оставление этих вопросов без решения, может выразиться в крайние формы решений – не исключено, что и в порядке гражданского искового производства. Это может выразиться в таком, например, сценарии, когда результаты независимой экспертизы при обнаружении коррупционной заинтересованности эксперта могут быть оспорены в судебном порядке.

Следует понимать, что независимый эксперт лишен гарантий защиты правомочий, которыми обладает государственный гражданский служащий, осуществляющий экспертизу исходя из своих должностных (служебных) обязанностей. На государственных гражданских служащих распространяется достаточно стройная система антикоррупционных запретов, ограничений, требований к служебному поведению. В конечном счете, имеется специальный институт разрешения конфликта интересов, который может снять вопросы и источники проблем, связанные с заинтересованностью служащего как эксперта. Помимо этого следует иметь в виду, что независимый эксперт, как приватный субъект, в случае его подкупа не всегда может быть привлечен к уголовной ответственности за совершение коррупционного правонарушения, за исключением тех случаев, когда он является служащим коммерческой организации (ст. 204 УК РФ).

С учетом представленных соображений, обеспечение антикоррупционной защищенности деятельности, связанной с проведением экспертизы на коррупциогенность, требует самого пристального внимания. Эту проблему нужно решать сообща в целях формирования практичного правового института экспертизы на коррупциогенность, делать это в согласованном порядке с Минюстом России. В этой части как представитель научно-образовательного учреждения Минюста России выражаю готовность участия наших специалистов в проработке этих вопросов.