Интеграционное право

После изучения гл. I обучающиеся должны:

знать: происхождение и различные значения термина «интеграция» как научной и юридической категории; предпосылки, сущность и этапы развития международной интеграции, ее значение в современном обществе; понятия «многоскоростная интеграция» и «интеграция интеграций», их практические примеры в деятельности интеграционных объединений, в том числе на постсоветском пространстве; форум БРИКС как фактор содействия интеграционным процессам между Россией, Бразилией, Индией, Китаем, Южно-Африканской Республикой и интеграционными объединениями с их участием;

уметь: оперировать изученными в гл. I понятиями и категориями; анализировать юридические факты, относящиеся к истории международной интеграции, и возникающие в связи с ними правовые отношения; ориентироваться в системе интеграционных объединений, рассмотренных в гл. I; осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов применительно к вопросам, изученным в гл. I; давать квалифицированные юридические заключения и консультации применительно к вопросам, изученным в гл. I; правильно составлять и оформлять юридические документы применительно к вопросам, изученным в гл. I;

владеть: юридической терминологией по вопросам, изученным в гл. I; навыками работы с правовыми актами по вопросам, изученным в гл. I; навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, возникающих в процессе становления и развития международной интеграции.

§ 1. Термин «интеграция»: происхождение и значение

Как и многие другие научные и юридические понятия, термин «интеграция» происходит из латинского языка. Его прообраз в этом языке – слово «integratio» – имело значение «восполнение» или «восстановление»[7].

В современных языках, в том числе русском, интересующий нас термин приобрел несколько иной смысл, который также восходит к языку древних римлян. Существительное «integratio» по-латыни – производное от прилагательного «integer», т. е. «цельный» (другие значения – «нетронутый», «невредимый», «неиспорченный» и т. п.)[8].

Таким образом, интеграция неразрывно связана с идеей целостности (лат. integritas)[9]. Целостность же может означать не только то, что некий предмет не подвергался разрушению или, будучи поврежденным, воссоздан в первоначальном виде (интеграция – восстановление), но и то, что в нем собраны воедино различные элементы, которые ранее существовали отдельно друг от друга (интеграция – объединение).

Отсюда вытекает современное понимание термина «интеграция» в общенаучном смысле: интеграция есть движение к единству, превращение самостоятельных и обособленных объектов в составные части (элементы) более крупной целостной системы.

Движение в противоположном направлении, т. е. распад целостной системы на отдельные фрагменты, соответственно, обозначается термином «дезинтеграция». На разных этапах исторического развития процессы интеграции и дезинтеграции могут сочетаться и чередоваться друг с другом – например, распад в конце XX в. Союза Советских Социалистических Республик (СССР) и формирование в начале XXI в. Россией и некоторыми другими бывшими советскими республиками Евразийского экономического союза (ЕАЭС).

§ 2. Интеграция в человеческом обществе

Хотя возникновение сложных систем происходит в разных сферах нашего мироздания, начиная с атомов и молекул (ядерный, химический синтез – от греч. synthesis – соединение, сочетание, составление), понятие интеграции чаще всего применяется для характеристики объединительных процессов в рамках человеческого общества.

Иными словами, участниками интеграции выступают люди или уже сложившиеся их коллективы:

• семьи, общины, племена – при образовании древних государств на основе объединения родоплеменных союзов первобытного общества (например, Древний Египет или древнерусское государство – Киевская Русь);

• предприятия и отрасли экономики – производственная интеграция, влекущая создание более крупных хозяйственных комплексов (например, агропромышленный комплекс как продукт взаимной интеграции сельскохозяйственных и промышленных предприятий);

• государства в целом и их народы – международная интеграция, которой посвящена настоящая книга.

Наряду с интеграцией «между» (государствами, предприятиями и т. д.) сегодня также нередко говорится об интеграции «в» — например, об интеграции иммигрантов в общество страны проживания на основе изучения ее государственного языка, приобщения к национальной культуре, вовлечения в экономические и другие связи с местными гражданами.

Термин «интеграция» в подобном значении может включаться в названия официальных документов и организаций. Например, в 2007 г. специальным законодательным актом Европейского союза (ЕС) был учрежден «Европейский фонд по интеграции граждан третьих стран». Средства этого фонда предназначались для поддержки программ интеграции иммигрантов из государств, не входящих в ЕС, в общественную жизнь европейских стран, где они законно поселились.

Законодательство еще одной европейской страны, не состоящей в ЕС, – Швейцарии, следующим образом определяет принципы интеграции иммигрантов в ее общество:

Федеральный закон об иностранцах от 16 декабря 2005 г.

Глава 2. «Принципы допуска и интеграции»

Статья 4 «Интеграция»

3. Интеграция иностранцев ставит целью создать благоприятные условия для сосуществования швейцарского и иностранного населения на базе конституционных ценностей, а также взаимного уважения и взаимной толерантности.

4. Она должна обеспечивать законно и длительно проживающим иностранцам возможность участвовать в экономической, социальной и культурной жизни.

5. Интеграция предполагает, с одной стороны, что иностранцы готовы интегрироваться, с другой стороны, что швейцарское население проявляет открытость по отношению к ним.

6. Настоятельно необходимо, чтобы иностранцы свыклись с обществом и образом жизни в Швейцарии и, в частности, чтобы они овладели национальным языком.

Итак, интеграция – это общественное явление, один из факторов развития человеческой цивилизации. Интеграция в обществе проявляет себя в формировании постоянных, устойчивых взаимосвязей между людьми и социальными группами, вовлеченность в которые становится необходимым условием их жизнедеятельности. Чем шире и многообразнее подобные взаимосвязи, тем более интегрированным является общество.

§ 3. Международная интеграция как объективное явление современной общественной жизни

На протяжении большей части истории человечества наиболее крупными ячейками интеграции в обществе служили государства, которые объединили людей, проживающих на их территории, под одной высшей властью (суверенитетом). В рамках каждого государства сложились общие для его народа экономические, политические, правовые, другие социальные институты: национальное хозяйство (внутренний рынок), национальное (внутригосударственное) право, национальная культура и т. д.

Развитие интеграционных процессов, однако, не останавливается на национальном (внутригосударственном) уровне. Сосуществование на планете примерно двухсот государств создает возможность для перехода интеграции на еще более высокий уровень, где движение в сторону взаимного единства начинают целые страны и их народы.

Именно отсюда берет свое начало феномен международной интеграции, превратившийся с середины XX в. в одну из главных тенденций современного этапа мирового общественного развития и затрагивающий сегодня практически все государства Земного шара.

Международная интеграция – закономерный результат международного общения, в ходе которого постепенно формируются все более тесные связи между разными странами на уровне как их государственных учреждений, так и гражданского общества, включая рядовых граждан.

Межгосударственные связи, т. е. международные отношения в традиционном смысле слова, в современную эпоху уже не могут быть сведены к разрешению конфликтных ситуаций, время от времени возникающих между суверенными государствами (вопросы войны и мира, территориальные споры и т. п.).

Сегодня государства стремятся взаимодействовать друг с другом по самому широкому спектру вопросов, представляющих взаимный интерес, не исключая и тех, которые ранее считались внутренним делом каждого из них (например, вопросы защиты прав человека).

Государства подталкивает к развитию сотрудничества осознание того факта, что целый ряд стоящих перед ними задач они уже не могут решить поодиночке (например, сохранение окружающей среды) или могут сделать это более эффективно путем совместных усилий (например, освоение космоса).

Еще более высокий интеграционный потенциал имеют трансграничные связи, т. е. отношения, складывающиеся непосредственно между гражданами и их объединениями, в том числе юридическими лицами, которые проживают, находятся или осуществляют деятельность на территории разных государств («трансграничный» значит «пересекающий границу»).

Как и межгосударственные отношения, трансграничные связи между их народами начали формироваться в глубокой древности, в первую очередь в форме международной торговли. Однако лишь в современную эпоху они приобрели настолько активный и многообразный характер, что экономическая жизнь ни одного государства уже не может быть изолирована от мирового рынка и происходящих в нем процессов (международное разделение труда, международные инвестиции, международная миграция рабочей силы и т. д.).

Развитие трансграничных связей не сводится исключительно к производству материальных благ и торговле ими. В настоящее время оно все больше затрагивает другие сферы жизнедеятельности людей: международный туризм, международные культурные, спортивные мероприятия, международный информационный обмен, получение образования за рубежом и т. д.

Огромную роль в том, что государства и их народы становятся ближе друг к другу, играют достижения научно-технического прогресса. Современные средства транспорта в десятки раз сократили время, требуемое людям и товарам для перемещения из одного государства в другое. Даже между отдаленными странами они способны сегодня преодолеть этот путь за несколько дней, а в случае авиаперевозок – за несколько часов. Для сравнения: в эпоху Средневековья купцы, например, из Дании до Новгорода добирались в течение целого месяца, а из Новгорода до Рима путешествовали больше полугода[10]. Что касается информационных связей, то благодаря новейшим технологиям передачи данных, включая Интернет, перемещение информации между государствами происходит сейчас практически моментально, в режиме «реального времени» (онлайн).

Итак, международная интеграция возникает не по чьему-то сознательному плану. В ее основе лежит объективный ход развития общественной жизни, которая сегодня все меньше склонна замыкаться внутри государственных границ.

Международная интеграция в качестве объективного явления, по сути, равнозначна понятию «интернационализация общественной жизни», которое указывает на неуклонное усиление ее международной составляющей (от слова интернациональный – международный).

§ 4. Международная интеграция как целенаправленная деятельность государств

Какова реакция государственных властей на новые реалии интернационализирующейся общественной жизни?

Первоначально она носила, скорее, выжидательный, а в ряде аспектов негативный характер. Государства дорожат своим суверенитетом, поэтому не желают отказываться от права самостоятельно формировать свою внутреннюю и внешнюю политику. Предпочтительный для них путь развития международного сотрудничества – заключение соглашений с другими странами по отдельным вопросам, представляющим в конкретный момент взаимный интерес. Соответственно, по остальным вопросам каждое государство сохраняет полную независимость в управлении общественной жизнью на своей территории, исходя из национальных интересов и приоритетов.

Как угрозу своим интересам государства могут расценивать и чрезмерное, с их точки зрения, развитие трансграничных связей на уровне гражданского общества, которые влекут перемещение между территориями разных стран людей, товаров, денежных средств, информации, иных материальных и нематериальных благ.

Например, увеличение импорта определенной продукции из-за рубежа может неблагоприятно сказаться на сбыте аналогичных отечественных товаров, привести к сокращению рабочих мест на выпускающих их отечественных предприятиях и росту безработицы среди отечественных граждан.

В качестве неблагоприятных последствий интернационализации общественной жизни выступают и такие распространенные сегодня явления, как вывоз капиталов за рубеж, «утечка мозгов» (переезд ученых и квалифицированных специалистов в государства с более благоприятными условиями труда), «делокализация» (перенос предприятий и, соответственно, рабочих мест в страны с более низкими издержками производства и налогами).

Государства также резонно опасаются чрезмерного притока иностранных мигрантов или перехода под контроль иностранцев своих природных богатств и стратегических отраслей национальной экономики.

Своеобразным побочным продуктом роста трансграничных связей выступает и феномен международной (трансграничной, транснациональной) преступности, включая международный терроризм, противостояние которому сегодня стало одним из главных вызовов для всего мирового сообщества.

Традиционным ответом государств на вышеуказанные угрозы служит принятие ограничительных мер, которые в той или иной степени влекут закрытие их границ. Таковы, в частности:

• пограничный контроль разных видов – пограничный (паспортный) контроль физических лиц, таможенный контроль товаров, транспортный, ветеринарный, фитосанитарный контроль, контроль за вывозом культурных ценностей и др.;

• пошлины и сборы, взимаемые за пересечение границ, – таможенные, антидемпинговые и др.;

• количественные ограничения в виде установления максимальных объемов (квот) вплоть до полного запрета на перемещение через границы для определенных категорий людей или материальных благ – экспортные/импортные квоты для товаров, ограничения на ввоз/вывоз денежных средств, квоты на привлечение иностранной рабочей силы и др.

• К ограничительным мерам, посредством которых государства сдерживают трансграничные связи, относятся и многообразные административные формальности для их участников, в частности:

• лицензирование экспорта и импорта – возложение на поставщиков товаров обязанности получать предварительное разрешение у компетентных органов на их ввоз или вывоз;

• визовый режим – возложение обязанности получить аналогичное разрешение в форме визы на иностранцев, желающих посетить страну;

• легализация иностранных официальных документов – отказ признавать подлинность аттестатов, дипломов, актов гражданского состояния или иных документов, полученных в другом государстве, до тех пор, пока она не будет подтверждена специально уполномоченными органами страны предъявления документа.

Государства традиционно создают препятствия трансграничным связям и посредством дискриминационного обращения иностранных граждан и товаров, уже допущенных на свою территорию, например в форме более высокого их налогообложения.

Сюда же относятся требования к иностранцам получать дополнительные разрешения, которые не требуются отечественным гражданам и юридическим лицам. Например, в средневековой Руси для проезда по территории страны иностранным купцам необходимо было получать у правительства специальные паспорта, называвшиеся «проезжими грамотами»[11].

Уже в современную эпоху необходимым условием осуществления иностранными гражданами предпринимательской деятельности на территории Франции служило получение «удостоверения иностранного коммерсанта»[12]. Позднее его заменило специальное разрешение, выдаваемое префектами департаментов – представителями центрального правительства в административно-территориальных единицах Французской Республики[13].

Стремление государств сохранить свою обособленность как в плане самостоятельного управления общественной жизнью на собственной территории, так и в плане частичного закрытия своих границ, т. е. недопущения свободного перемещения через них людей, товаров, денежных средств и т. д., – стратегия, которой первоначально придерживались все страны мира.

Приведенные примеры показывают, что у этой стратегии есть свои оправдания. Однако имеются и отрицательные стороны. Например, жесткая политика протекционизма, т. е. защиты отечественной экономики от любой иностранной конкуренции, в конечном счете приводит к росту цен и снижению качества товаров, поступающих на внутренний рынок (поскольку национальные производители не опасаются того, что потребители предпочтут более дешевую и качественную импортную продукцию).

Дискриминационные и иные ограничительные меры, вводимые одним государством в отношении граждан, предприятий и продукции других государств, провоцируют аналогичные ограничения со стороны последних к его собственным гражданам, предприятиям и товарам. Применяя такие ограничения к иностранным товарам, государство, например, рискует осложнить продвижение собственной продукции на внешние рынки, т. е. поставить в неблагоприятное положение свои предприятия-экспортеры.

Наконец, чрезмерная забота государств о своей национальной независимости и самобытности не дает им возможности в полной мере воспользоваться преимуществами, которые давало бы проведение подлинно общей с другими странами политики, базирующейся на согласовании и совместном продвижении взаимных интересов.

В качестве альтернативы стратегии протекционизма и взаимной обособленности (стратегия «противодействия интеграции») сегодня все больше государств берут на вооружение противоположный подход, заключающийся в сознательном поощрении интеграционных процессов (стратегия «содействия интеграции»).

Разумеется, речь идет не о стремлении объединиться сразу и со всеми странами. В первую очередь интерес к взаимной интеграции возникает у государств, которые расположены поблизости друг от друга и уже связаны между собой прочными экономическими узами, общностью исторического развития, языка, религии, культуры и т. д.

Так, первый в мире таможенный союз, созданный еще в XIX в., – Цольферайн[14], объединил в 1833 г. государственные образования, расположенные на территории в то время раздробленной Германии, и стал предпосылкой для образования на их основе в 1871 г. единого немецкого государства – Германской империи, ныне Федеративной Республики Германия.

Близость территорий и прочные экономические связи обусловили возникновение в XIX в. аналогичного союза на Юге Африки – Южноафриканского таможенного союза, который в настоящее время объединяет пять стран[15].

Южноафриканский таможенный союз является старейшей из существующих в современном мире интеграционных организаций. Его история восходит к 1889 г., когда была подписана Конвенция о таможенном союзе между двумя государственными образованиями, которые находились в то время на территории современной ЮАР, – английской колонией «Мыс доброй надежды» и «Оранжевой республикой», основанной выходцами из Нидерландов (бурами).

Еще один таможенный союз в Африке был создан в 1917 г. между Кенией и Угандой. Он стал прообразом Восточноафриканского сообщества, которое сегодня, как и Южноафриканский таможенный союз, объединяет пять стран соответствующего региона[16].

Двусторонний характер носила и продолжает сохранять старейшая интеграционная организация на территории Европы – Бельгийско-Люксембурский экономический союз. В основу этого союза была положена специальная конвенция между Бельгией и Нидерландами, подписанная после окончания Первой мировой войны и действующая с поправками по сей день (Скоординированная конвенция об учреждении Бельгийско-Люксембургского экономического союза 1921 г. в редакции 2002 г.).

Появление более широких по составу интеграционных объединений происходит уже после Второй мировой войны. С этого времени интерес к взаимной интеграции начинают проявлять все больше государств, расположенных в разных частях планеты.

Именно во второй половине XX – начале XXI в. в разных частях Земного шара появляются подлинно региональные интеграционные альянсы, демонстрирующие тенденцию к дальнейшему расширению. Так, Европейский союз был образован в 1992 г. на базе созданных в 1950-е гг. Европейских сообществ. Со временем его численный состав увеличился почти в пять раз (с шести до двадцати восьми государств-членов) за счет вступления в ЕС большинства стран не только Западной, но и Восточной Европы[17].

Другая интеграционная организация – Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)[18], с момента создания в 1967 г. увеличила свою численность в два раза – с пяти до десяти стран региона[19]. В свою очередь, Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР)[20], хотя и насчитывает меньшее число членов (четыре в момент создания в 1991 г., пять с 2012 г.), по своей территории охватывает бульшую часть Южной Америки за счет того, что в его состав вошли крупнейшие страны этого континента[21].

Интеграционные цели также ставятся перед многими объединениями государств, созданными в других частях Земного шара: Африканский союз и Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Карибское сообщество и Центральноамериканская интеграционная система, Южноазиатская зона свободной торговли и т. д.

Аналогичный характер имеют объединения, созданные на постсоветском пространстве на рубеже XX–XXI вв. Они призваны восстановить, в большей или меньшей степени, единство государств и народов, возникших в результате распада (дезинтеграции) бывшего СССР: Содружество Независимых Государств, Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси и др.

Одновременно с созданием региональных интеграционных союзов под влиянием глобализации, т. е. распространения процесса интернационализации общественной жизни на мировой (глобальный) уровень, предпринимаются шаги в направлении открытия границ между государствами всех континентов, прежде всего в экономической сфере. Главным форумом для согласования и совместного осуществления подобных мер стала Всемирная торговая организация (ВТО), объединяющая свыше 160 государств Земного шара.

Итак, в настоящее время в той или иной форме в интеграционных мероприятиях участвуют почти все страны мира. Благодаря этому приобретает новое значение само понятие «международная интеграция».

Сегодня международная интеграция может рассматриваться не только как объективный и, в известной мере, спонтанный процесс объединения стран и народов благодаря расширению международных связей, все большей интернационализации общественной жизни – международная интеграция в широком смысле, но и как сознательная, целенаправленная совместная деятельность государств, которая служит преодолению их взаимной обособленности, – международная интеграция в узком смысле.

Международная интеграция, понимаемая как объединительная деятельность заинтересованных государств, развивается по двум основным направлениям.

Прежде всего она предполагает взаимное открытие границ, т. е. создание условий для свободного развития общественной жизни в пределах совокупной территории интегрирующихся государств. Поскольку открытие границ означает не что иное, как сокращение или полную отмену таможенных пошлин, количественных ограничений, визовых формальностей и иных барьеров трансграничным связям, которые в прошлом были установлены самими государствами, данное направление интеграционной деятельности получило название «негативная интеграция».

Другим ключевым вектором международной интеграции служит переход интегрирующихся государств к совместному управлению общественными отношениями на их территориях путем введения общей политики в разных сферах жизни – «позитивная интеграция». В этих целях интегрирующиеся государства сегодня все чаще делегируют отдельные свои полномочия наднациональным (надгосударственным) органам власти в рамках интеграционных организаций с их участием.

В обоих направлениях международная интеграция приводит к изменению характера взаимоотношений между вовлеченными в нее государствами. Взаимно интегрируясь, государства добровольно отказываются от некоторых атрибутов своего суверенитета, таких как право самостоятельно определять условия пересечения своих границ, устанавливать режим иностранцев на своей территории или право самостоятельно формировать свою политику.

Взамен этих уступок, совершаемых на взаимной основе, интегрирующиеся государства рассчитывают приобрести дополнительные преимущества для самих себя, своих граждан и хозяйствующих субъектов, такие как, например:

• большая открытость зарубежных рынков для отечественных товаров и услуг, повышение их конкурентоспособности;

• возможность влиять на действия и решения органов власти других интегрирующихся государств в контексте выработки общей политики;

• способность более эффективно отстаивать свои интересы на мировой арене, продвигая их от лица интеграционной организации в целом;

• усиление национальной безопасности в рамках более крупного интеграционного образования.

Разумеется, международная интеграция, как и любая общественная деятельность, сопряжена с определенными рисками. Успех или неудача каждого интеграционного проекта зависит от многих факторов, способных по-разному влиять на соотношение его положительных и отрицательных последствий для участвующих государств. Заранее предусмотреть все результаты воздействия этих многообразных факторов вряд ли возможно.

Как следствие международная интеграция всегда осуществляется постепенно, путем перехода государств от более осторожных к более продвинутым формам взаимного объединения.

С постепенным характером международной интеграции связана еще одна важная ее особенность, в силу которой между разными странами мира интеграционные процессы развиваются неравномерно: на разных скоростях и с разной интенсивностью, т. е. имеют многоскоростной характер.

§ 5. Многоскоростная интеграция

Как показали приведенные в предыдущем параграфе примеры, международная интеграция приводит к созданию объединений государств, которые могут насчитывать разное число членов. Сначала появляются в основном узкие по составу группировки (Южноафриканский таможенный союз, Бельгийско-Люксембургский экономический союз). Позднее приходит пора более широких, подлинно региональных интеграционных альянсов (ЕС, МЕРКОСУР и др.).

С еще большим трудом интеграцию удается продвигать в масштабах мирового сообщества в целом. В данном случае приходится учитывать и согласовывать интересы значительного числа государств, многие из которых не только географически отдалены друг от друга, но и находятся на разных уровнях развития, преследуют в своей политике разные, подчас противоположные цели. Вследствие этого усилия по интеграции глобальной экономики в рамках Всемирной торговой организации на сегодняшний день привели лишь к частичному открытию экономических границ, например к снижению, но не полному устранению межгосударственных таможенных пошлин.

Разные государства готовы интегрироваться друг с другом в разной степени. Чем больше государств участвует в интеграционном процессе, тем сложнее и, как правило, медленнее развивается их взаимная интеграция. Отражением этой закономерности и служит понятие «многоскоростная интеграция». В качестве синонимов или близких по смыслу терминов используются выражения «дифференцированная интеграция», «концентрические круги интеграции» или «интеграция а la carte»[22].

Многоскоростная интеграция означает, что государства интегрируются между собой в разной степени (более высокой или более низкой). При этом одно и то же государство может являться членом сразу нескольких интеграционных союзов, обеспечивающих разную степень единства их членов.

Например, в Европе Бельгия и Люксембург, помимо двустороннего Бельгийско-Люксембургского экономического союза, созданного в 1921 г., после Второй мировой войны совместно с Нидерландами учредили трехсторонний интеграционный альянс под названием «Союз Бенилюкс» (Договор об учреждении Союза Бенилюкс 1958 г. в редакции 2008 г.).

Совместно с другими европейскими странами Бельгия, Нидерланды, Люксембург также являются полноправными членами Европейского союза, включающего двадцать восемь государств Западной и Восточной Европы. При этом, как отмечается в учредительных документах Европейского союза, создание и деятельность ЕС не препятствуют «существованию и завершению процесса формирования» Бельгийско-Люксембургского экономического союза и Союза Бенилюкс в той мере, в какой цели последних «не достигаются» в рамках ЕС, т. е. имеют более амбициозный характер, чем цели, достигаемые в масштабах Европейского союза в целом.

В свою очередь, в учредительном договоре Бенилюкс подчеркивается, что эта интеграционная организация призвана играть роль «предвестника» для Европейского союза. Иными словами, в рамках Бенилюкс на уровне трех стран могут инициироваться интеграционные проекты, которые позднее могут быть восприняты на европейском уровне (например, учрежденная в 1960 г. единая виза Бенилюкса послужила прообразом для единой шенгенской визы, введенной в ЕС конце XX в.).

Кроме признания возможности сохранения особых интеграционных союзов между Бельгией, Нидерландами и Люксембургом, учредительные документы ЕС сегодня допускают осуществление более тесной интеграции между любыми группами входящих в ЕС государств. Такие интеграционные проекты получили официальное наименование «продвинутое сотрудничество». Также допускается предоставление изъятий отдельным государствам – членам ЕС из общих интеграционных проектов. Например, в зону обращения единой валюты ЕС евро в настоящее время входит большинство, но не все государства – члены Европейского союза (19 из 28 государств-членов в 2015 г.).

Среди европейских интеграционных организаций еще более широкий состав, чем ЕС, имеет Совет Европы, насчитывающий около пятидесяти государств-членов (сорок семь в 2015 г., в том числе Россия с 1996 г.). Степень интеграции в рамках Совета Европы, однако, является заметно более низкой, по сравнению с ЕС. Ее главным достижением стало создание общеевропейской системы защиты прав человека, распространяющейся на все государства – члены Совета Европы (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и функционирующий на основе этой Конвенции Европейский суд по правам человека).

В остальном роль Совета Европы в процессе европейской интеграции является ограниченной. Она сводится в основном к подготовке международных договоров (конвенций) по отдельным вопросам интеграции и сотрудничества, к которым государства присоединяются по собственному усмотрению, в добровольном порядке.

Аналогичная палитра из более или менее интегрированных объединений государств сложилась на других континентах Земного шара. Так, в Африке наряду с Африканским союзом, провозгласившим весьма амбициозные цели в области интеграции (вплоть до введения единой африканской валюты и создания Соединенных Штатов Африки с общим правительством), но пока далеким от их практической реализации, функционирует множество более узких по составу региональных союзов и сообществ, включающих отдельные страны континента.

При этом в одном и том же регионе Африки могут одновременно функционировать по два и более параллельных интеграционных альянса с частично совпадающим членством. Например, на Юге Африки, помимо уже упоминавшегося Южноафриканского таможенного союза, насчитывающего пять государств, с 1992 г. существует более широкое по составу (пятнадцать государств-членов), но менее интегрированное Южноафриканское сообщество развития[23].

Еще более многочисленной по составу, но менее эффективной с точки зрения реализации крупномасштабных интеграционных проектов является Общий рынок для Восточной и Южной Африки (КОМЕСА)[24], в который входят девятнадцать стран соответствующих регионов[25].

В Центральной Африке функционируют, с одной стороны, Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество (СЕМАК)[26] в составе шести государств-членов[27], с другой – Экономическое сообщество центральноафриканских государств, включающее десять стран[28], в Западной Африке – Западноафриканский экономический и валютный союз (восемь государств-членов)[29] и Экономическое сообщество западноафриканских государств (пятнадцать государств-членов)[30] и т. д.

Положение о том, что создание более сплоченных интеграционных альянсов между отдельными странами Африки должно предшествовать их объединению в масштабах всего африканского континента, получило характер юридического принципа в подписанном в 1991 г. Договоре об учреждении Африканского экономического сообщества. Согласно этому документу, Африканское экономическое сообщество должно создаваться постепенно, путем слияния «региональных экономических сообществ» в таких регионах, как Северная Африка, Западная Африка, Центральная Африка и Южная Африка.

Вместе с тем африканские исследователи не без оснований отмечают, что членство одних и тех же государств в нескольких интеграционных сообществах способно порождать для них проблемы с точки зрения возможных противоречий между принимаемыми в рамках этих сообществ источниками права, например между изданным в 2006 г. интеграционным законодательством о телекоммуникациях Западноафриканского экономического и валютного союза и аналогичным по предмету, но несколько отличным по содержанию законодательством Экономического сообщества западноафриканских государств, которое увидело свет в 2007 г.[31]

Другой проблемой являются «дублирование усилий и напрасная трата ресурсов», которые могли бы быть более эффективно направлены на развитие соответствующих регионов и находящихся в них государств[32].

Несмотря на обозначенные проблемы, тенденция к многоскоростной интеграции получила активное развитие и в Западном полушарии. Например, только в одном из его регионов – бассейне Карибского моря – функционируют сразу три интеграционных образования, образующих три разных уровня интеграции:

• самый низкий уровень, охватывающий почти все страны региона, – Ассоциация карибских государств в составе двадцати пяти членов[33];

• продвинутый уровень, на котором создается единое экономическое пространство, – Карибское сообщество (КАРИКОМ)[34] в составе пятнадцати членов[35];

• наконец, высший уровень экономической интеграции, связанный с введением единой валюты «восточнокарибский доллар» под управлением единого центрального банка, был достигнут в рамках Организации восточнокарибских государств в составе семи членов, которые в прошлом являлись колониями Великобритании в этом регионе[36].

Стремление к экономической интеграции государств Латинской Америки (бывших колоний Испании и Португалии) вызвало к жизни создание Латиноамериканской ассоциации свободной торговли, преобразованной в 1980 г. в Латиноамериканскую ассоциацию интеграции (АЛАДИ)[37]. Объединяющая сегодня тринадцать латиноамериканских государств[38], АЛАДИ, как и Африканский союз, провозгласила амбициозные интеграционные цели вплоть до формирования латиноамериканского общего рынка.

Данные цели, по крайней мере на современном этапе, оказались недостижимыми в рамках АЛАДИ в целом. Поэтому большинство государств – членов АЛАДИ одновременно вошло в состав ограниченных по составу, но более эффективных интеграционных организаций.

Так, самое северное государство – член АЛАДИ (Мексика) сделало выбор в пользу экономической интеграции с государствами Северной Америки (Канада и США) в рамках НАФТА – Североамериканского соглашения о свободной торговле 1992 г., неофициально – Североамериканской ассоциации свободной торговли[39].

Еще одно государство – член АЛАДИ, расположенное в Центральной Америке (Панама), вместе с другими государствами этого региона вошло в состав Центральноамериканской интеграционной системы, созданной в 1991 г. на основе бывшей Организации центральноамериканских государств[40].

Государства – члены АЛАДИ, территории которых находятся в Южной Америке, развивают более тесную интеграцию в рамках двух самостоятельных организаций. Это, с одной стороны, упоминавшийся выше Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР), в состав которого входят крупнейшие страны южноамериканского континента, с другой – Андское сообщество наций (кратко: Андское сообщество), включающее в основном страны северо-западной части Южной Америки[41].

Стремление достичь единства всего южноамериканского континента, в том числе и те расположенные в нем страны, которые не относятся к Латинской Америке (например, Гайана – бывшая колония Великобритании, Суринам – бывшая колония Нидерландов), стало побудительным мотивом начала процесса строительства Союза южноамериканских наций (УНАСУР)[42], учредительный договор которого подписан в 2008 г.[43]

В последние годы серьезным конкурентом вышеупомянутых организаций в деле интеграционного строительства в Латинской Америке стал Тихоокеанский альянс, образованный в 2011 г. В этот альянс вошел ряд стран Южной и Центральной Америки, общим географическим признаком которых является выход к Тихому океану[44]. Главным интеграционным мероприятием Тихоокеанского альянса является создание внутри него зоны свободной торговли, основы которой были заложены в 2013 г. Также рассматриваются или уже реализуются другие интеграционные проекты, например учреждение «Латиноамериканской биржи» (МИЛА)[45] – общей площадки торговли ценными бумагами, или возможное введение единой «визы Тихоокеанского альянса».

Еще один особый вектор международной интеграции в Западном полушарии связан с попытками объединить испаноязычные страны Южной, Центральной Америки и Карибского бассейна на основе федеративных идей выдающегося латиноамериканского политического деятеля С. Боливара – руководителя освободительной борьбы многих этих стран от колониальной зависимости в XIX в., а также в целях их совместного противодействия доминированию США.

Соответствующее объединение получило название «Боливарианский альянс для народов нашей Америки», сокращенно АЛЬБА[46]. Его основателями и первоначальными участниками в 2005 г. стали Венесуэла и Куба, к которым затем присоединился еще ряд американских государств, в том числе некоторые англоязычные (бывшие колонии Великобритании)[47]. В аналогичных целях в 2010 г. начато формирование еще более крупного интеграционного альянса, в котором согласились участвовать все страны Западного полушария, за исключением США и Канады, – Сообщества латиноамериканских и карибских государств (СЕЛАК)[48].

Тенденция к многоскоростной интеграции ярко проявила себя и на постсоветском пространстве. Нежелание или неготовность стран-наследников бывшего СССР поддерживать исторически сложившееся единство в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) в целом[49] побудила Россию и другие заинтересованные страны искать пути к объединению в более узком составе, в частности:

Сообщество (1996 г.), Союз (1997 г.), затем Союзное государство России и Беларуси (1999 г.);

Евразийское экономическое сообщество – ЕврАзЭС, включавшее Россию, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан (2000 г.), прекратившее существование 1 января 2015 г. в связи с созданием Евразийского экономического союза;

Организация за демократию и экономическое развитие – ГУАМ в составе Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы (2001 г.)[50];

• неудавшаяся попытка создать Единое экономическое пространство между Россией, Беларусью, Казахстаном и Украиной (Соглашение о формировании Единого экономического пространства 2003 г.);

• военно-политическая интеграция в рамках Организации Договора о коллективной безопасности – ОДКБ, объединяющей Россию, Армению, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан (2002 г.).

В последние годы наибольший динамизм интеграционные процессы на постсоветском пространстве приобрели в отношениях России, Беларуси и Казахстана, в 2007–2012 гг. в рамках бывшего ЕврАзЭС образовавших трехсторонний Таможенный союз и заложивших основы Единого экономического пространства.

Таможенный союз и Единое экономическое пространство России, Беларуси и Казахстана стали фундаментом для объединения наших стран в новую интеграционную организацию – Евразийский экономический союз (ЕАЭС). Учредительный договор ЕАЭС – Договор о Евразийском экономическом союзе – был подписан президентами России, Беларуси и Казахстана в Астане 29 мая 2014 г. и вступил в силу 1 января 2015 г. Позднее в 2015 г. полноправными государствами – членами ЕАЭС стали еще две республики бывшего СССР – Армения и Кыргызстан.

§ 6. Интеграция интеграций. БРИКС

В современном, уже тесно интегрированном мире получает все более широкое распространение такое явление, как интеграция между интеграционными образованиями, каждое из которых, в свою очередь, объединяет несколько государств определенного региона планеты. Подобное явление называют «интеграция интеграций».

Участниками интеграции интеграций коллективно выступают государства – члены региональных интеграционных организаций в разных частях Земного шара, а также сами эти организации, если они наделены компетенцией и правосубъектностью заключать соответствующие международные договоры.

Например, в настоящее время обсуждается проект ассоциации между ведущими интеграционными организациями на европейском и южноамериканском континентах – Европейским союзом и Южноамериканским общим рынком (МЕРКОСУР). Взаимное движение в этом направлении было начато подписанием в 1995 г. Рамочного межрегионального соглашения о сотрудничестве между ЕС и его государствами-членами, с одной стороны, и МЕРКОСУР и его государствами-членами – с другой.

В 2012 г. европейско-американская интеграционная ассоциация, включающая в себя зону свободной торговли, была учреждена между ЕС и государствами Центральной Америки – членами Центральноамериканской интеграционной системы (Соглашение об учреждении ассоциации между Европейским союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Центральной Америкой – с другой)[51].

В свою очередь, государства – члены МЕРКОСУР коллективно договорились о взаимном сокращении таможенных пошлин с государствами – членами Южноафриканского таможенного союза – Преференциальное торговое соглашение между Южноамериканским общим рынком (МЕРКОСУР) и Южноафриканским таможенным союзом (ЮАТС) 2008 г. Общей стратегической целью двух интеграционных организаций в этом соглашении провозглашено создание двусторонней зоны свободной торговли, т. е. полная отмена таможенных пошлин на взаимный товарооборот.

В настоящее время МЕРКОСУР также проводит переговоры о создании зон преференциальной, или свободной, торговли с рядом других интеграционных организаций Западного и Восточного полушарий – Карибским сообществом (КАРИКОМ), Центральноамериканской интеграционной системой, Советом сотрудничества арабских государств Персидского залива. С соседней интеграционной организацией стран южноамериканского континента – Андским сообществом – МЕРКОСУР договорился о создании зоны свободной торговли еще в конце XX в. (в 1996 г.)[52].

В Африке в формате интеграции интеграций в 2015 г. было заключено соглашение об учреждении зоны свободной торговли, объединяющей государства – члены трех разных интеграционных объединений этого континента, – Соглашение об учреждении трехсторонней зоны свободной торговли между Общим рынком для Восточной и Южной Африки, Восточноафриканским сообществом и Южноафриканским сообществом развития.

Еще одним примером интеграции интеграций могут служить отношения между Австралией и Новой Зеландией, с одной стороны, и государствами Юго-Восточной Азии (АСЕАН) – с другой. Первые два государства создали между собой зону свободной торговли в 80-е гг. XX в., а государства – члены АСЕАН – в первом десятилетии XXI в. Своеобразным синтезом этих двух региональных экономических пространств стала «Зона свободной торговли АСЕАН – Австралия – Новая Зеландия», сокращенно названная ААНФТА[53]. Соглашение об учреждении ААНЗФТА подписано в 2009 г.

Не исключено, что аналогичные интеграционные альянсы в перспективе будет создавать и Евразийский экономический союз. Договор о ЕАЭС 2014 г. (ст. 7 «Международная деятельность Союза», ст. 35 «Режим свободной торговли товарами») наделяет его компетенцией взаимодействовать не только с другими государствами и международными организациями, но и с другими международными интеграционными объединениями в разных частях света, в том числе заключать с ними соглашения об учреждении режимов (зон) свободной торговли.

Важным фактором, способствующим интеграции России и региональных интеграционных организаций с ее участием в условиях многополярного мира, служит функционирование БРИКС как неформального (не основанного на уставе или учредительном договоре) форума взаимодействия нашей страны с крупнейшими державами Азии, Африки и Латинской Америки – Бразилией, Индией, Китаем и Южно-Африканской Республикой (ЮАР)[54].

Функционирование БРИКС осуществляется путем проведения регулярных встреч в верхах на уровне глав государств, а также на уровне министров, парламентариев и иных должностных лиц стран-участниц. В ходе этих встреч страны-участницы не только обсуждают проекты взаимного сотрудничества, но и предпринимают шаги, направленные на упрощение их трансграничных связей, координацию их политики в экономической и других сферах общественной жизни (например, «План БРИКС по упрощению торговли и инвестиций» 2014 г.[55] или «Бразильская декларация» – план совместной работы министерств образования стран БРИКС, принятый по итогам совместного заседания глав соответствующих ведомств в столице Бразилии г. Бразилиа 2 марта 2015 г.).

Наряду с декларациями и планами действий, имеющими политический характер, в рамках БРИКС заключаются международные договоры, которые порождают взаимные права и обязательства для стран-участниц. Так, важнейшими договорами БРИКС, заключенными в 2014 г., выступают Соглашение о Новом инвестиционном банке – совместном банке, предназначенном для финансирования проектов в области инфраструктуры и устойчивого развития, и Договор о создании Пула условных валютных резервов стран БРИКС – общего фонда, средства которого могут выделяться странам-участницам для решения проблем в области платежного баланса (оба документа подписаны 15 июля 2014 г. по итогам встречи в верхах БРИКС в бразильском городе Форталеза).

Помимо сотрудничества, взаимопомощи и взаимной интеграции стран-участниц, функционирование БРИКС также в перспективе может способствовать формированию интеграционных связей (интеграции интеграций) между региональными интеграционными образованиями, в которые входят эти страны, например между Евразийским экономическим союзом (Россия) и Южно-Африканским таможенным союзом (ЮАР), между Евразийским экономическим союзом и МЕРКОСУР (Бразилия), между Евразийским экономическим союзом и Индией совместно с другими государствами – членами Южно-Азиатской зоны свободной торговли.

Вопросы для самоконтроля

1. Как соотносятся между собой термины «интеграция» и «дезинтеграция»?

2. Что представляет собой международная интеграция в качестве объективного явления? Может ли она развиваться помимо воли государств?

3. Что представляет собой международная интеграция как целенаправленная деятельность государств? По каким причинам и ради достижения каких целей государства интегрируются друг с другом?

4. Каково минимальное и максимальное количество государств – участников интеграционного объединения?

5. Обязательно ли присутствие в названии интеграционных объединений термина «интеграционный»? Приведите примеры.

6. В чем проявляется многоскоростной характер интеграционных процессов в современном мире? Какие преимущества и проблемы создает многоскоростная интеграция?

7. Что такое «интеграция интеграций»?

8. Может ли БРИКС в перспективе превратиться в полноценное интеграционное объединение?

После изучения гл. II обучающиеся должны:

знать: критерии (основания) классификации международной интеграции на различные виды; сущность, значение и соотношение различных видов международной интеграции: негативная и позитивная, полная и частичная, глобальная, региональная и межрегиональная, экономическая и политическая интеграция, интеграция-объединение и интеграция-присоединение; особенности военно-политической интеграции как подвида политической интеграции и «интеграции без членства» как подвида интеграции-присоединения; примеры различных видов и подвидов международной интеграции в современных интеграционных объединениях, в том числе с участием России;

уметь: оперировать изученными в гл. II понятиями и категориями; анализировать юридические факты, относящиеся к различным видам международной интеграции, и возникающие в связи с ними правовые отношения; осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов применительно к вопросам, изученным в гл. II; давать квалифицированные юридические заключения и консультации применительно к вопросам, изученным в гл. II; правильно составлять и оформлять юридические документы применительно к вопросам, изученным в гл. II;

владеть: юридической терминологией по вопросам, изученным в гл. II; навыками работы с правовыми актами по вопросам, изученным в гл. II; навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, возникающих в контексте различных видов международной интеграции.

§ 1. Негативная и позитивная интеграция

Международная интеграция – комплексный, многогранный процесс. Она не только развивается между разными странами неодинаковыми темпами (рассмотренный выше феномен многоскоростной интеграции), но и может подразделяться (классифицироваться) на множество видов, причем по разным основаниям.

Первое основание классификации также было указано в предыдущей главе[56]. Оно связано с различным содержанием интеграционных мероприятий, которые осуществляют государства в целях взаимного объединения. Исходя из этого основания, процесс международной интеграции может развиваться по двум направлениям – негативная интеграция и позитивная интеграция.

Негативная интеграция предполагает взаимное устранение интегрирующимися государствами препятствий развитию трансграничных связей между их народами.

Результатами негативной интеграции способны выступать, например:

• сокращение или полная ликвидация барьеров по взаимному товарообороту (таможенных пошлин, количественных ограничений, технических барьеров торговле и др.);

• устранение препятствий трансграничному оказанию услуг и движению капиталов;

• упрощение визового режима вплоть до полной отмены требования иметь визы для взаимных поездок граждан;

• отмена дискриминационных и других ограничений на осуществление гражданами и юридическими лицами экономической, иной законной деятельности на территории всех интегрирующихся государств;

• ликвидация самого пограничного контроля на общих границах, как это было сделано, например, в Европейском союзе на основе Шенгенских соглашений 1985 и 1990 гг. (ныне Шенгенского кодекса о границах 2006 г.), а еще раньше в рамках Бенилюкс (Конвенция между Королевством Бельгия, Великим Герцогством Люксембург и Королевством Нидерланды о переносе контроля людей на внешние границы территории Бенилюкс 1960 г.) и Северного совета (Северная паспортная конвенция 1957 г.)[57].

Позитивная интеграция предполагает разработку и осуществление интегрирующимися государствами общей политики по управлению общественной жизнью на их совокупной территории.

Как и действия по взаимному открытию границ в контексте негативной интеграции, мероприятия позитивной интеграции могут относиться к различным областям и аспектам жизнедеятельности граждан и юридических лиц, затрагивать разные сферы государственного управления.

Например, в результате введения в 1960-е гг. общей сельскохозяйственной политики ЕС был создан единый для всех его государств-членов механизм регулирования и поддержки сельскохозяйственного производства – «общая организация сельскохозяйственных рынков», заменившая собой национальные (внутригосударственные) организации в этой сфере.

В свою очередь, общая визовая политика, которая начала разрабатываться в ЕС в конце XX в., имела своим главным результатом создание единой шенгенской визы, выдаваемой по единым правилам, закрепленным в законодательстве ЕС (ныне Визовый кодекс 2009 г.), и имеющей силу на территории всех государств, входящих в Шенгенское пространство[58].

Ярким проявлением позитивной интеграции служит и объединение денежных систем интегрирующихся государств с учреждением единой денежной единицы (единой валюты). Последняя, в свою очередь, служит основой для проведения единой денежной политики, полномочия по разработке которой обычно передаются единому наднациональному центральному банку.

Помимо единой валюты ЕС евро, управляемой Европейским центральным банком, примеры интегрированных денежных систем имеются на других континентах Земного шара. Так, в Африке многие бывшие колонии Франции, входившие ранее в зону французского франка, после получения независимости образовали между собой в 1960-е гг. две единые валютные зоны.

В рамках одной из них, существующей в Западноафриканском экономическом и валютном союзе, единая валюта носит название «франк Африканского финансового сообщества». Выпуск в обращение этой валюты и управление ею осуществляет единый Центральный банк западноафриканских государств. Другая интегрированная валютная зона функционирует в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе. Единая денежная единица этой интеграционной организации называется «франк финансового сотрудничества в Центральной Африке» и также находится под управлением единого наднационального центрального банка – Банка центральноафриканских государств[59].

Примером единой валюты в Западном полушарии является восточнокарибский доллар[60]. Он выступает общей денежной единицей государств – членов Организации восточнокарибских государств и управляется Восточнокарибским центральным банком (Соглашение об учреждении Восточнокарибского центрального банка 1983 г.).

Планы по введению единой денежной единицы существуют и в других интеграционных объединениях (например, в Совете сотрудничества арабских государств Персидского залива, Союзе южноамериканских наций – УНАСУР или Союзном государстве России и Беларуси), но их реализация пока что не перешла в практическую плоскость.

Позитивная интеграция может также приводить к объединению иных, узкоспециальных аспектов государственной деятельности. Например, государства – члены Бенилюкс еще в 1960-е гг. отказались от самостоятельного осуществления полномочий в области регистрации некоторых прав интеллектуальной собственности: конвенции 1962 г. и 1966 г., в дальнейшем замененные единой Конвенцией Бенилюкс в области интеллектуальной собственности (товарные знаки и промышленные образцы) 2005 г.

Данные полномочия были совместно переданы Бельгией, Нидерландами и Люксембургом специализированному учреждению, названному «Организация Бенилюкс по интеллектуальной собственности». Эта организация рассматривает заявки о регистрации единых товарных знаков и промышленных образцов. В случае удовлетворения заявок соответствующие права интеллектуальной собственности получают единую правовую охрану на территории Бенилюкс в целом.

Еще одним примером может служить объединенная «Австралийско-Новозеландская система продовольственных стандартов» (включая общий «Австралийско-Новозеландский кодекс продовольственных стандартов»), которая создается между Австралией и Новой Зеландией на основании Соглашения о совместной системе продовольственных стандартов 1995 г.

Негативная и позитивная интеграция – не только самостоятельные, но и взаимосвязанные направления интеграционного процесса. Чем более открытыми делаются границы между интегрирующимися государствами, тем сложнее каждому из них самостоятельно регулировать и контролировать общественные процессы на своей территории, тем сильнее потребность в объединении усилий, проведении скоординированной или подлинно общей политики в разных сферах общественной жизни. Таким образом, в идеале негативная и позитивная интеграция должны осуществляться вместе, в рамках единого комплекса интеграционных мероприятий, взаимодополнять и поддерживать друг друга.

На практике ситуация в современном мире не всегда соответствует этому идеальному представлению. Во многих случаях государства сводят интеграционные мероприятия к взаимному открытию границ, но не сопровождают его подлинной координацией своей политики в соответствующих областях.

Такой подход является отличительной чертой американской модели интеграции, инициатором и главным проводником которой выступают Соединенные Штаты Америки. Исходя из постулатов открытой рыночной экономики и свободной конкуренции, на первый план здесь ставится либерализация международной торговли за счет сокращения таможенных пошлин и других торговых барьеров. Подобная либерализация, в свою очередь, сопровождается мерами по уменьшению государственной поддержки, способной исказить международную конкуренцию[61].

Наиболее ярким проявлением американской модели интеграции стала Всемирная торговая организация (ВТО), интеграционные мероприятия которой сводятся главным образом к устранению препятствий международной (трансграничной) торговле товарами и услугами, т. е. к негативной интеграции[62]. То же самое имеет место в рамках многочисленных зон свободной торговли на региональном и межрегиональном уровнях, предполагающих полную отмену (не частичное сокращение, как в ВТО) таможенных пошлин и других препятствий товарообороту между государствами-членами.

Иной подход положен в основу европейской модели интеграции, получившей наиболее полное выражение в процессе формирования и развития Европейского союза. В рамках европейской модели интеграционная деятельность государств не ограничивается взаимным открытием границ (негативной интеграцией), но рассматривается как совместное движение стран и народов Европы в сторону объединения их основополагающих интересов, которое призвано обеспечить солидарность между ними, постоянное взаимодействие и взаимопомощь в решении внутренних и внешнеполитических проблем (позитивная интеграция).

Именно отсюда берет свое начало категория «общей политики», которая по мере развития европейской интеграции распространяется на все более многочисленные сферы общественной жизни государств – членов ЕС. Отсюда же проистекает одна из важнейших интеграционных целей ЕС, закрепленная в его учредительных документах – достижение «экономического, социального и территориального сплочения», включая постепенное выравнивание уровня жизни граждан на всей территории Европейского союза.

Ключевым элементом проводимой для достижения этой цели «политики сплочения» ЕС служит оказание финансовой помощи в пользу государств-членов с более низкими показателями социально-экономического развития (главным образом государства Южной и Восточной Европы), а также в пользу проблемных регионов отдельных стран ЕС (например, более бедные в экономическом отношении южные области Италии или земли Восточной Германии – территория бывшей Германской Демократической Республики).

Источником финансовой помощи ЕС выступают специальные фонды, пополняемые непосредственно из бюджета Европейского союза: Европейский фонд сплочения, Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд и др. Сходные, хотя и не тождественные цели преследуют кредитные учреждения ЕС, капитал которых формируется за счет совместных взносов государств-членов: Европейский инвестиционный банк, учрежденный в 1957 г. для финансовой поддержки крупных инвестиционных проектов, не способных быть профинансированными государствами – членами ЕС поодиночке, и приступивший к функционированию в 2012 г. Европейский стабилизационный механизм, который предоставляет кредиты странам ЕС, не способным самостоятельно обслуживать свой государственный долг.

Концептуальные подходы к международной интеграции, апробированные в Европейском союзе, постепенно внедряются сегодня в деятельность интеграционных организаций в других регионах Земного шара, в том числе на постсоветском пространстве. Учредительные документы многих этих организаций ставят задачей координацию (гармонизацию, унификацию) их государствами-членами различных направлений своей политики вплоть до введения подлинно общей политики, например:

• «усиленная координация внешней и внешнеэкономической политики государств-членов», введение «промышленной политики Сообщества» (Договор об учреждении Карибского сообщества, включая единую экономику и единый рынок КАРИКОМ 1973 г.);

• «гармонизация политики и интеграция программ» (Договор об учреждении Экономического сообщества западноафриканских государств 1975 г.);

• «проведение общей политики в различных областях» (Договор об учреждении Союза арабского Магриба 1989 г.)[63];

• «унифицированная политика в отношении газа и нефти», «достижение высокого уровня гармонизации между государствами-членами во всей экономической политике, особенно в налоговой и денежной политике» (Экономическое соглашение 2001 г. в рамках Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива)[64];

• единая «внешнеторговая политика Союза», «согласованная политика в сфере применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер», «согласованная политика в сфере защиты прав потребителей», «согласованная валютная политика», «скоординированная (согласованная) транспортная политика», «скоординированная энергетическая политика» и др. (Договор о Евразийском экономическом союзе 2014 г.).

В некоторых неевропейских интеграционных организациях по примеру ЕС реализуются программы выравнивания уровня социально-экономического развития государств-членов – например, «Инициатива по интеграции АСЕАН»[65]. Инициатива АСЕАН включает специальную программу под названием «Сокращение разрыва в уровне развития» между более богатыми и более бедными государствами – членами АСЕАН, а также между АСЕАН в целом и остальным миром[66].

В рамках Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР в аналогичных целях в 2005 г. образован специальный фонд – «Фонд структурного сближения», основную часть средств в который (примерно 70 %) вносит наиболее крупное и развитое в экономическом отношении государство – член МЕРКОСУР – Бразилия[67].

Осуществление государствами мероприятий, относящихся к позитивной интеграции, дает им возможность достигать больших результатов и во взаимном открытии границ.

Например, переход от зоны свободной торговли к более высокой форме экономической интеграции – таможенному союзу с единой таможенной территорией – предполагает не только отмену таможенных пошлин и других ограничений товарооборота между государствами-членами (негативная интеграция), но и введение единого таможенного тарифа по отношению к товарам, которые ввозятся из других стран (позитивная интеграция).

В свою очередь, высшая форма экономической интеграции – экономический и валютный союз – не может быть достигнута без таких мероприятий, как проведение государствами-членами скоординированной экономической политики и единой денежной политики на основе единой валюты[68].

Итак, интеграционные процессы между государствами могут развиваться не только на разных скоростях (феномен многоскоростной интеграции), но и на основе разных моделей в зависимости от того, включают ли они оба (негативная + позитивная интеграция) или преимущественно один вид интеграционных мероприятий (негативная интеграция).

Европейская модель – это модель комплексной международной интеграции. Она предполагает, с одной стороны, взаимное открытие границ для передвижения людей, товаров и других благ между интегрирующимися государствами (негативная интеграция), с другой – выработку ими общей политики в разных областях, а при необходимости и принятие специальных мер по выравниванию уровня жизни населения на их территориях (позитивная интеграция).

Европейская модель, таким образом, накладывает на государства большие ограничения в плане отказа от односторонних действий, но позволяет достигать более значимых результатов в деле взаимного объединения.

Американская модель – это модель негативной интеграции, делающая акцент на снижении барьеров трансграничным связям, но не ставящая целью введение общей политики и достижение солидарности между интегрирующимися государствами. Каждое государство при этой модели должно самостоятельно выживать в международной конкурентной среде, используя и, по возможности, приумножая свои преимущества перед странами-конкурентами: наличие дешевой рабочей силы и/или высокотехнологических производств с квалифицированным персоналом, развитую инфраструктуру и/или богатые запасы природных ресурсов, в том числе энергоносителей, благоприятные условия для ведения предпринимательской деятельности, в том числе более низкие налоги, по сравнению с другими странами, и т. д.

В некоторых случаях интеграционные мероприятия государств могут сводиться к введению общей политики, не сопровождаемой взаимным открытием границ, т. е. представлять собой только позитивную интеграцию. Такая ситуация характерна главным образом для межгосударственных военно-политических союзов, предполагающих создание интегрированного командования вооруженными силами или полноценной общей обороны[69].

§ 2. Полная и частичная интеграция

Международная интеграция может иметь различный характер не только в зависимости от содержания интеграционных мероприятий государств, но и с точки зрения степени развития, которой достигает процесс их взаимного объединения. Исходя из этого критерия, международная интеграция может быть полной либо частичной.

Интеграция, реализованная в максимально полной мере, предполагает объединение интегрирующихся государств в некое подобие федерации или даже в единое государство. Такие прецеденты неоднократно имели место в истории, например длившееся свыше пяти веков объединение швейцарских кантонов сначала в конфедерацию (1291 г.), затем в единое федеративное государство (1848 г.)[70]. В подобном случае интеграция, однако, утрачивает свой международный характер.

Интеграция, сохраняющая качество международной, может рассматриваться как полная в том случае, когда государства доводят до конца интеграционные процессы в конкретных сферах или аспектах общественной жизни. Незавершенные или осуществленные не в полной мере интеграционные мероприятия, соответственно, могут быть названы частичной интеграцией.

Различие между полной и частичной интеграцией удобно проиллюстрировать на основе сравнения опыта ведущих интеграционных организаций Европы и Южной Америки – Европейского союза и Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР.

В Европейском союзе начиная с 1950-х гг. построено единое экономическое пространство, к числу основополагающих принципов которого относятся, в частности, свободное передвижение работников и свободное передвижение (предоставление) услуг[71]. Это означает, что гражданин каждого государства – члена ЕС имеет право заниматься трудовой деятельностью и оказанием услуг в любых других государствах-членах наравне с их собственными гражданами и без необходимости получать предварительные разрешения на въезд и пребывание у властей принимающих государств. В этом аспекте экономическая интеграция в Европейском союзе, как мы видим, реализована в полной мере[72].

Иная ситуация существует в МЕРКОСУР. Эта интеграционная организация появилась лишь в 1990-е гг., и общий рынок в ее рамках сегодня пока только формируется. В качестве промежуточной меры к достижению цели свободного передвижения факторов производства (в том числе рабочей силы) и услуг, провозглашенной в учредительном договоре МЕРКОСУР, его государства-члены договорились о введении особого разрешительного документа под названием «виза МЕРКОСУР» (Соглашение о создании «визы МЕРКОСУР» 2003 г.).

Подобная виза выдается в упрощенном порядке гражданину любого государства – члена МЕРКОСУР, который желает по трудовому или гражданско-правовому договору оказывать услуги на территории другого государства-члена. При этом для получения визы МЕРКОСУР не требуется доказывать экономическую необходимость осуществления деятельности в соответствующем государстве-члене. Виза МЕРКОСУР имеет срок действия два года с возможностью продления до четырех лет и дает право ее обладателю в любое время въезжать на территорию или покидать территорию выдавшего ее государства-члена (является визой для многократного въезда).

В то же время сам факт сохранения визовых требований, а также ограничение круга потенциальных обладателей визы МЕРКОСУР отдельными категориями граждан (руководители предприятий, ученые, профессора, артисты, спортсмены, высококвалифицированные специалисты) свидетельствуют о том, что движение на пути к цели свободного передвижения факторов производства и услуг в МЕРКОСУР носит еще не завершенный характер. Интеграция южноамериканских государств в этом аспекте, следовательно, является частичной, а не полной.

Еще одним примером частичной интеграции в аспекте открытия границ для передвижения граждан интегрирующихся государств может служить Протокол об облегчении передвижения лиц, подписанный в 2006 г. между государствами – членами Южноафриканского сообщества развития.

Как видно из названия Протокола, он вводит не полностью свободный, а лишь упрощенный (облегченный) режим передвижения граждан южноафриканских государств по территориям друг друга. В частности, по завершении подготовительных мероприятий государства-члены обязались взаимно отменить визовый режим, но только для поездок длительностью до девяноста дней в год. Протокол также закрепляет право граждан одного южноафриканского государства заниматься трудовой или индивидуальной предпринимательской деятельностью на территории другого государства, однако при условии, что последнее даст ему на это предварительное разрешение.

Приведенные примеры иллюстрируют соотношение полной и частичной интеграции применительно к мерам по открытию государственных границ, т. е. применительно к интеграционным мероприятиям негативного характера (негативной интеграции). Полный или частичный характер могут носить и мероприятия позитивной интеграции государств, связанной с введением ими общей политики.

Наиболее четкое разграничение позитивной интеграции по степени ее развития в настоящее время проведено в учредительных документах Европейского союза, которые заимствовали с этой целью некоторые категории из конституционного права федеративных государств, в том числе России.

Компетенция современного ЕС подразделяется в его учредительных документах на три основные категории, названия которых прямо указывают на полный или частичный характер интеграции в относящихся к ним сферах политики и общественной жизни.

В сферах, перешедших в «исключительную компетенцию» ЕС, государства-члены полностью отказались от самостоятельного управления общественными отношениями. Законодательствовать и принимать другие правовые акты в этих сферах может только Европейский союз в лице его наднациональных институтов, а государства-члены лишь исполняют решения, принятые на европейском уровне[73].

Исторически в исключительную компетенцию ЕС в первую очередь вошло регулирование внешней торговли со странами, не входящими в Европейский союз (третьими странами), включая установление таможенных пошлин на товары, импортируемые на единую таможенную территорию ЕС.

К исключительной компетенции Европейского союза сегодня также официально отнесены установление правил конкуренции на едином экономическом пространстве ЕС, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в сфере рыболовства (в частности, установление квот на вылов рыбы в территориальном море государств-членов) и, наконец, проведение единой денежной политики в отношении государств-членов, перешедших на единую валюту евро.

Итак, сферы исключительной компетенции ЕС – это сферы, в которых его государства-члены достигли полной интеграции в рамках Европейского союза.

Сферами частичной интеграции в рамках ЕС являются сферы политики и общественной жизни, отнесенные к категориям совместной и вспомогательной компетенции.

В рамках «совместной компетенции» законодательствовать и принимать другие правовые акты могут как наднациональные институты Европейского союза, так и национальные органы власти государств-членов (отсюда прилагательное «совместная» в наименовании рассматриваемой категории). При этом в случае издания правового акта ЕС противоречащий ему акт национального законодательства подлежит отмене или приведению в соответствие с европейским[74].

Большинство сфер политики и общественной жизни, отнесенных к ведению Европейского союза, является именно сферами совместной компетенции, т. е. сферами частичной интеграции его государств-членов: социальная политика, сельское хозяйство, охрана окружающей среды, защита потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергия и др. Государства-члены не утрачивают права самостоятельно действовать в этих сферах, но лишь в той мере, в какой их действия соответствуют мерам, принятым на уровне ЕС в целом.

К сферам частичной интеграции в рамках Европейского союза в еще большей степени относятся сферы, в рамках которых ЕС уполномочен осуществлять «деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов»: охрана и улучшение здоровья людей, поддержка конкурентоспособности промышленности, культура, туризм, образование, спорт, гражданская оборона и некоторые другие.

В сферах, отнесенных к этой категории компетенции (неофициальное название – вспомогательная компетенция ЕС), мероприятия Европейского союза имеют только вспомогательный характер, например финансирование из бюджета ЕС программ поддержки культуры. В сферах вспомогательной компетенции, в отличие от совместной, ЕС не может издавать правовых актов, направленных на сближение (гармонизацию) законодательств государств-членов. Государства-члены, таким образом, сохраняют здесь наибольшую самостоятельность, по сравнению с рассмотренными выше категориями компетенции ЕС.

Разграничение полной и частичной интеграции применительно к интеграционным мероприятиям позитивного характера (общей политике) проводится и в других интеграционных объединениях.

Например, в соответствии с учредительным документом Организации восточнокарибских государств (Договор об учреждении экономического союза Организации восточнокарибских государств 2010 г.) ее государства-члены согласились полностью передать этой Организации «законодательную компетенцию» в таких сферах, как общий рынок, включая таможенный союз, денежная политика на основе единой валюты – восточнокарибского доллара, торговая политика, морская юрисдикция и морские границы, а также гражданская авиация.

В этих сферах государства-члены обязались воздерживаться от издания любых новых законов, если только не получили на это предварительного одобрения со стороны Руководящего органа Организации на уровне глав правительств всех государств-членов, т. е. можно говорить о полной интеграции.

В других сферах, таких как общая коммерческая, экологическая и иммиграционная политика, государства – члены Организации восточнокарибских государств также делегировали ей законодательную компетенцию, но зарезервировали за собой право и далее издавать национальные законы в части, не противоречащей принятому Организацией единому законодательству, т. е. имеет место частичная интеграция.

Неодинаковая степень позитивной интеграции также имеет место в различных аспектах формирования Евразийского экономического союза на постсоветском пространстве. В отношении одних вопросов его деятельности государства-члены уже сегодня полностью передали нормотворческие полномочия наднациональному регулирующему органу ЕАЭС – Евразийской экономической комиссии. Сюда относится, например, установление и изменение Единого таможенного тарифа, т. е. таможенных пошлин на товары, ввозимые из других стран на единую таможенную территорию ЕАЭС (полная интеграция).

В отношении других вопросов государства – члены ЕАЭС также наделили Евразийскую экономическую комиссию полномочиями по выработке единого правового регулирования, но не отказались от самостоятельного их осуществления до момента принятия Комиссией соответствующих актов (частичная интеграция). Такая ситуация имеет место, например, в области установления требований к товарам, выпускаемым на рынок ЕАЭС: там, где Евразийской экономической комиссией еще не принято единых «технических регламентов Союза», действуют национальные акты технического регулирования каждого из государств – членов ЕАЭС.

§ 3. Глобальная, региональная и межрегиональная интеграция

Третьим основанием классификации международной интеграции на разные виды являются ее территориальный уровень (масштаб) – количество и географическое расположение участвующих в ней государств.

Если в интеграции участвуют все или подавляющее большинство стран планеты, расположенных в разных частях Земного шара, то она может рассматриваться как глобальная, т. е. общемировая. В настоящее время главным форумом для осуществления глобальной интеграции в экономической сфере выступает Всемирная торговая организация, в рамках которой сокращены торговые барьеры между подавляющим большинством стран. После присоединения к ВТО в XXI в. сначала Китая, затем России (2012 г.) Всемирная торговая организация объединяет не только государства всех регионов Земного шара, но и все крупнейшие экономики мира.

В плане сокращения бюрократических формальностей, связанных с перемещением товаров через таможенные границы большинства стран мира, существенную роль также играет Всемирная таможенная организация. Важнейшим источником права, подготовленным под эгидой Всемирной таможенной организации с этой целью, служит Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция 1973 г., пересмотренная в 1999 г.), в которой участвует и Россия.

Некоторые интеграционные мероприятия на глобальном уровне также проводятся в рамках других универсальных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Примером может служить устранение препятствий международным авиаперевозкам грузов и пассажиров путем введения так называемых «свобод воздуха», действующих между государствами – членами специализированного учреждения ООН – Международной организации гражданской авиации (ИКАО)[75]:

• право на транзитный беспосадочный полет через территории других государств (первая свобода воздуха);

• право транзитного полета с посадкой в других странах без коммерческих целей, т. е. без принятия на борт или высадки (выгрузки) пассажиров, грузов и почты (вторая свобода воздуха);

• право доставлять в другие страны пассажиров, грузы и почту, взятых на борт в государстве регистрации воздушного судна (третья свобода воздуха);

• право принимать на борт в иностранном государстве пассажиров, грузы и пассажиров в целях их доставки в государство регистрации воздушного судна (четвертая свобода воздуха) и т. д.

В свою очередь, подписанная под эгидой Организации Объединенных Наций Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. делает более открытыми границы государств для морского судоходства, гарантируя в ст. 17 «право мирного прохода» через их территориальное море судам из любых стран, даже из тех, которые не имеют выхода к морю[76].

Еще в одном специализированном учреждении ООН, в котором состоят почти все страны мира, – Международном валютном фонде (МВФ) – государства-члены обязались не налагать ограничений на платежи и переводы между собой по текущим международным операциям без утверждения МВФ (ст. VIII «Общие обязательства государств-членов» Статей соглашения Международного валютного фонда 1944 г. с последующими изменениями)[77].

Как отмечается в трудах представителей российской юридической науки, государства-члены по учредительному договору МВФ тем самым отказываются «от части своей юрисдикции, что можно расценивать как добровольное самоограничение суверенитета, идущее в русле глобализации»[78]. В то же время, согласно переходным положениям учредительного договора МВФ (ст. XIV «Переходные положения»), государствам-членам разрешено сохранять валютные ограничения на международные переводы и платежи в интересах защиты своих платежных балансов, хотя таких государств сегодня становится все меньше[79].

Упомянутое изъятие служит дополнительным свидетельством более осторожного (частичного) характера глобальной интеграции. Вполне очевидно, что ввиду большого количества участвующих государств развитие международной интеграции в глобальных масштабах происходит заведомо труднее, а ее степень является заведомо более низкой, чем в случае интеграционных процессов между государствами отдельных регионов планеты, т. е. региональной интеграции.

Региональная интеграция представляет собой интеграционные процессы между отдельными группами государств, расположенных поблизости друг от друга, обычно в рамках одного континента Земного шара или иного географического региона.

По своим максимальным географическим пределам региональная интеграция, таким образом, может совпадать с территорией одной части света и охватывать все находящиеся в нем государства. Попытки такого рода континентальной интеграции предпринимаются, например, в рамках Африканского союза, Союза южноамериканских наций (УНАСУР) или Совета Европы[80].

Однако с учетом многоскоростного характера интеграционных процессов более успешными обычно оказываются региональные интеграционные объединения с более узким кругом государств-членов[81]. Например, в Европе самой эффективной интеграционной организацией является Европейский союз, объединяющий сегодня большинство, но все же не все страны Восточной и Западной Европы.

В Африке интеграционные процессы сегодня развиваются преимущественно не в рамках Африканского союза в целом, а внутри более компактных интеграционных союзов и сообществ между странами отдельных регионов этого континента: Южноафриканский таможенный союз, Восточноафриканское сообщество, Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество, Западноафриканский экономический и валютный союз и т. д.

В Южной Америке главными центрами интеграционных преобразований являются Южноамериканский общий рынок МЕРКОСУР (восток континента), Андское сообщество и Тихоокеанский альянс (запад континента), в Центральной Америке – Центральноамериканская интеграционная система, в Карибском бассейне – Карибское сообщество и Организация восточнокарибских государств, в Северной Америке – Североамериканская ассоциация свободной торговли.

На рубеже XX–XXI вв. по инициативе США предпринималась попытка создать Зону свободной торговли Америк[82], призванную экономически интегрировать все страны Нового света[83]. Проект соответствующего соглашения (проект Соглашения о зоне свободной торговли Америк 2003 г.), однако, не был подписан из-за возражений крупнейших латиноамериканских государств (Аргентины, Бразилии, Венесуэлы и др.)[84].

В отличие от Европы, Африки и Америки, в Азии вовсе никогда не предпринималось попыток создания «общеазиатских» интеграционных структур. Отдельными регионами интеграции государств этой части света выступают, например, Аравийский полуостров или Юго-Восточная Азия (вышеупомянутые Совет сотрудничества Арабских государств Персидского залива и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии АСЕАН). В свою очередь, страны Южной Азии – члены Южноазиатской ассоциации регионального сотрудничества[85] в 2005 г. заключили между собой отдельное Соглашение о Южноазиатской зоне свободной торговли (САФТА)[86].

Особым географическим регионом интеграции выступают территории двух стран южного полушария – государства-континента Австралии и Новой Зеландии, разделенных Тасмановым морем. Провозгласив своей общей целью создание более широкого «транстасманского рынка»[87], эти государства в конце XX в. образовали между собой двустороннюю зону свободной торговли (Торговое соглашение Австралии и Новой Зеландии о более тесных экономических отношениях 1983 г. и приложенное к нему в качестве протокола Торговое соглашение об ускорении свободной торговли товарами 1988 г.).

Расположенные в географической близости от Австралии и Новой Зеландии небольшие островные государства Тихого океана[88], в свою очередь, ведут работу по формированию своей собственной зоны свободной торговли, правовой основой которой стало Торговое соглашение тихоокеанских островных стран 2001 г., сокращенно ПИКТА[89]. В преамбуле ПИКТА совокупная территория его стран-участниц названа «тихоокеанским регионом» в узком смысле слова. Этот термин не следует отождествлять с рассматриваемым ниже «Азиатско-Тихоокеанским регионом», который фактически выступает межрегиональным пространством интеграции стран разных континентов, имеющих выход к Тихому океану (включая Россию).

В 1940–1980-е гг. интеграционные процессы также развивались между Союзом Советских Социалистических Республик и другими социалистическими странами, преимущественно восточноевропейскими. Основными центрами «социалистической интеграции», как принято было говорить в то время, выступали Совет экономической взаимопомощи (СЭВ) – в экономической сфере и Организация Варшавского договора – в военно-политической сфере, прекратившие свое существование в начале 1990-х гг.

После распада мировой социалистической системы и самого СССР (1991 г.) в качестве нового самостоятельного региона международной интеграции стало выступать постсоветское пространство, на территории которого, как уже отмечалось выше, возник целый ряд более или менее эффективных интеграционных образований (Содружество Независимых Государств, Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси и др.).

Приведенные примеры показывают, что понятие региона как географического ареала региональной интеграции не имеет сегодня единого определения и четких границ. Регион международной интеграции может совпадать с целым континентом, но может охватывать только несколько расположенных в нем стран, а иногда и выходить за рамки одного континента.

Следует также напомнить, что наряду с международными регионами соответствующий термин широко используется для обозначения крупнейших территориальных образований внутри государств – внутригосударственных регионов, как, например, неофициально обозначаются субъекты Российской Федерации или официально – регионы Французской Республики. В некоторых интеграционных организациях созданы особые органы представительства интересов подобных регионов с консультативным статусом, в частности Комитет регионов Европейского союза или Конгресс местных и региональных властей Совета Европы.

Возвращаясь к регионам международной интеграции, следует отметить, что в силу многоскоростного характера интеграционных процессов один, более крупный регион может включать в себя более мелкие регионы. В отношении последних иногда используется термин «субрегион» («субрегиональный»), однако на практике это встречается редко. Одно из немногих исключений – Андское сообщество, которое в его учредительном договоре прямо характеризуется как «Андское субрегиональное сообщество», а сам учредительный договор носит название «Андское субрегиональное интеграционное соглашение» 1969 г.

Попытка уточнить понятие «регион», а равно «субрегион» была предпринята в Договоре об учреждении Африканского экономического сообщества 1991 г. Напомним, что, согласно этому документу, Африканское экономическое сообщество должно создаваться постепенно, путем объединения региональных экономических сообществ в таких «регионах», как Северная Африка, Западная Африка, Центральная Африка, Восточная Африка и Южная Африка.

В свою очередь, в качестве «субрегиона» Договор об учреждении Африканского экономического сообщества признает группы из не менее трех государств одного или нескольких регионов. В таком понимании субрегион может значительно превышать по площади регион, что не вполне согласуется с обычным смыслом этих слов. Например, Южноафриканский таможенный союз (пять государств-членов) – это региональное интеграционное объединение, а Общий рынок для Восточной и Южной Африки КОМЕСА, включающий девятнадцать государств-членов, – субрегиональное, поскольку объединяет большинство, но все же не все страны Юга и Востока Африки.

Весьма растяжимыми являются границы и такого региона интеграционных процессов, как Европа. Например, согласно учредительным документам Европейского союза, с заявкой о принятии в ЕС вправе обратиться любое европейское государство. При этом понятие «европейское» никак не определяется.

В результате членом ЕС в 2004 г. стала Республика Кипр, географически расположенная в Малой Азии, а официальным государством-кандидатом на присоединение к ЕС в 2001 г. признана Турция, часть территории которой, впрочем, находится в Европе. В разные годы о намерении вступить в ЕС заявляли и такие не относящиеся к географической Европе страны, как Грузия и даже африканское государство Марокко.

Следует также отметить, что составной частью Европейского союза являются территории некоторых государств-членов, приобретенные ими во времена колониальных захватов на других континентах Земного шара. Таковы, например, принадлежащие Испании Канарские острова, которые географически относятся к Африке, или французская Гвиана в Южной Америке.

Применительно к другой, еще более широкой по составу, чем ЕС, европейской интеграционной организации – Совету Европы, его Парламентская ассамблея в конце XX в. официально констатировала, что «границы Европы к настоящему времени четко не были зафиксированы в международном праве» (Рекомендация № 1247 (1994) о расширении Совета Европы).

В этой связи Парламентская ассамблея Совета Европы рекомендовала обеспечить возможность присоединения к этой организации государств, территория которых хотя бы частично расположена на европейском континенте, при условии, что их культура тесно связана с европейской культурой. К этим странам относится и Россия, принятая в Совет Европы в 1996 г.

В той же рекомендации составной частью Европы предложено считать закавказские республики бывшего СССР – Азербайджан, Армению и Грузию, при условии, что они четко заявят о своей решимости «рассматриваться в качестве части Европы». Указанные государства сегодня также являются полноправными членами Совета Европы, несмотря на то что территориально они относятся к Азии.

Границы Европы как региона интеграционных процессов могут не только расширяться, но и сужаться. Наиболее характерным примером такого сужения служит Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). ЕАСТ была создана по инициативе Великобритании в 1960 г. в качестве соперника и конкурента Европейским сообществам (ныне Европейскому союзу).

Большинство европейских стран, входивших в ЕАСТ, позднее, однако, перешли в ЕС как более эффективную интеграционную организацию (одной из первых, еще в 1973 г., это сделала сама Великобритания). В результате сегодня ЕАСТ, хотя и сохраняет в своем названии слово «европейская», включает только четыре государства-члена, причем лишь два из них имеют между собой общую границу[90].

Другим примером ограниченных по территории и составу государств – членов европейских регионов служат упоминавшиеся выше интеграционные объединения Бельгии, Нидерландов и Люксембурга: Бельгийско-Люксембургский экономический союз и Союз Бенилюкс. Несмотря на то что данные объединения включают лишь две-три страны, в учредительных документах Европейского союза, где с момента его основания состоят Бельгия, Нидерланды и Люксембург, они юридически квалифицируются в качестве именно «региональных союзов».

Многоскоростной характер интеграционных процессов в современном мире делает возможным и такое явление, как параллельное участие государств в интеграционных объединениях, расположенных в разных регионах Земного шара.

Например, африканские страны Ангола и Демократическая Республика Конго одновременно состоят в Южноафриканском сообществе развития и в Экономическом сообществе центральноафриканских государств. Африканское государство Бурунди состоит как в вышеуказанных объединениях, так и в Восточноафриканском сообществе.

Расположенное в Центральной Америке государство Белиз, с одной стороны, участвует в формировании единого экономического пространства с островными государствами Карибского моря (как член Карибского сообщества), с другой – присоединилось к Центральноамериканской интеграционной системе.

Страны Северной Европы в настоящее время являются государствами – членами Европейского союза, с одной стороны[91], и Европейской ассоциации свободной торговли – с другой[92]. Вместе с тем они продолжают развивать взаимную интеграцию и сотрудничество в рамках собственного регионального блока – Северного совета.

Примеры параллельного участия в интеграционных процессах в разных регионах встречаются и среди республик бывшего СССР. Так, Казахстан не только выступает активным участником интеграционных проектов на постсоветском пространстве, включая Евразийский экономический союз, но и одновременно предпринимает шаги по развитию интеграции со странами Центральной Азии в рамках Организации экономического сотрудничества[93].

Подписанное под эгидой этой организации в 2003 г. Торговое соглашение поставило целью постепенное сокращение препятствий трансграничным экономическим связям ее государств-членов (таможенных пошлин, количественных ограничений импорта и экспорта и др.). Ранее Казахстан вместе с партнерами по Организации экономического сотрудничества договорились об упрощении процедур выдачи виз гражданам друг друга, которые являются субъектами предпринимательской деятельности (Соглашение об упрощении визовых процедур для предпринимателей государств – членов Организации экономического сотрудничества 1995 г.).

Со своей стороны Россия стремится развивать интеграцию как на постсоветском пространстве, так и со странами Европы, в том числе западноевропейскими. С 1996 г. наша страна является полноправным членом Совета Европы.

Не ставя целью вступление в Европейский союз, Россия достигла с ЕС политической договоренности о создании в будущем общих пространств в важнейших сферах общественной жизни: общего экономического пространства, общего пространства свободы, безопасности и правосудия, общего пространства внешней безопасности, общего пространства науки и образования, включая культурные аспекты. «Дорожные карты», т. е. программы совместных действий по формированию общих пространств Россия – ЕС, были одобрены на встрече в верхах между Президентом Российской Федерации и руководителями Европейского союза, состоявшейся в Москве 10 мая 2005 г.[94]

Собственные проекты взаимной интеграции с Европейским союзом также развивают другие республики бывшего СССР, в том числе в контексте инициированной ЕС программы «Восточное партнерство» для Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Молдовы, Украины[95].

Участие России, других республик бывшего СССР в интеграционных процессах как на постсоветском пространстве, так и в Европе способно послужить предпосылкой для объединения двух регионов интеграции, а позднее, возможно, и для создания более крупных межрегиональных интеграционных альянсов со странами других частей Земного шара.

В этой связи, как отмечалось в программной статье Президента Российской Федерации, посвященной созданию Евразийского экономического союза:

«Мы предлагаем модель мощного наднационального объединения, способного стать одним из полюсов современного мира и при этом играть роль эффективной “связки” между Европой и динамичным Азиатско-Тихоокеанским регионом <…> Два крупнейших объединения нашего континента – Евросоюз и формирующийся Евразийский союз – основывая свое взаимодействие на правилах свободной торговли и совместимости систем регулирования, объективно, в том числе и через отношения с третьими странами и региональными структурами, способны распространить эти принципы на все пространство – от Атлантики до Тихого океана. На пространство, которое будет гармоничным по своей экономической природе, но полицентричным с точки зрения конкретных механизмов и управленческих решений. Затем будет логично начать конструктивный диалог о принципах взаимодействия с государствами АТР [Азиатско-Тихоокеанского региона], Северной Америки, других регионов»[96].

Перспективы объединения европейской и евразийской интеграции, а также уже реально осуществляемые интеграционные мероприятия между странами разных регионов планеты позволяют сделать вывод о существовании еще одного территориального уровня международной интеграции – межрегиональной интеграции.

Межрегиональная интеграция представляет собой интеграционные процессы между государствами, а также интеграционными организациями, расположенными в разных регионах, в том числе на разных континентах Земного шара.

Межрегиональная интеграция занимает промежуточное положение между глобальной и региональной. В отличие от региональной интеграции, она стремится объединить страны, которые никак не могут быть признаны частью единого географического региона (например, страны Европы и Южной Америки).

Межрегиональными, а не региональными интеграционными объединениями следует признать зоны свободной торговли, которые США в разные годы создали с такими странами, как Австралия (2005 г.), Бахрейн (2006 г.), Израиль (1985 г.), Иордания (2001 г.), Марокко (2006 г.), Оман (2009 г.), Сингапур (2004 г.) и Южная Корея (2012 г.)[97].

В качестве межрегиональной также можно рассматривать зону свободной торговли между отдельными государствами Северной Америки, Центральной Америки и Карибского бассейна. Участниками соглашения о ее создании стали, во-первых, США, во-вторых, пять стран Центральной Америки[98], в-третьих, островное государство в Карибском море Доминиканская Республика (Соглашение о свободной торговле Доминиканская Республика – Центральная Америка – Соединенные Штаты Америки 2004 г.).

В интеграционные процессы на межрегиональном уровне сегодня также могут вовлекаться не только государства, но и уже сложившиеся региональные интеграционные объединения из разных частей Земного шара (феномен «интеграции интеграций»)[99].

Региональные интеграционные объединения и/или их государства-члены, действующие совместно, также могут заключать интеграционные соглашения с отдельными странами в других регионах планеты.

По такой формуле, например, образованы зоны свободной торговли:

• между ЕС и Южной Кореей – Соглашение о свободной торговле между Европейским союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Республикой Корея – с другой, 2011 г.;

• между ЕАСТ и Канадой – Соглашение о свободной торговле между Канадой и государствами Европейской ассоциации свободной торговли (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария) 2008 г.;

• между ЕАЭС и Вьетнамом – Соглашение о свободной торговле между Евразийским экономическим союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Социалистической Республикой Вьетнам – с другой, 2015 г.

В настоящее время ведутся переговоры о создании аналогичных объединений между ЕС и США (проект «Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства»), между Канадой и ЕС, между ЕАЭС и Египтом, между Южноамериканским общим рынком (МЕРКОСУР) и Иорданией и т. д.

Как видно из приведенных примеров, межрегиональная интеграция не претендует на глобальные масштабы, поскольку охватывает лишь ограниченное число стран или региональных интеграционных образований. Чаще всего речь идет о двусторонних взаимосвязях. Однако могут создаваться и более широкие межрегиональные объединения.

Например, в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) еще в 1961 г. были подготовлены специальные «кодексы либерализации», отменившие ряд препятствий на перемещения капиталов и платежные операции между входящими в нее государствами[100]. Интеграционным целям также служит подготовленная в рамках ОЭСР модельная конвенция о ликвидации двойного налогообложения, которую заинтересованные государства, в том числе не входящие в ОЭСР, широко используют при заключении взаимных соглашений по этому вопросу, как правило, двустороннего характера.

Прообразом ОЭСР стала Организация европейского экономического сотрудничества, которая предпринимала попытки развивать экономическую интеграцию между странами Западной Европы, не увенчавшиеся, однако, значительным успехом. С 1950-х гг. основными центрами западноевропейской экономической интеграции стали Европейские сообщества, преобразованные в 1992 г. в Европейский союз.

В этой связи Организация европейского экономического сотрудничества в 1960 г. была преобразована в Организацию экономического сотрудничества и развития, членами которой являются государства разных континентов Земного шара. В то же время, в отличие от Всемирной торговой организации, ОЭСР не может претендовать на глобальный характер, поскольку включает в основном развитые и отдельные развивающиеся страны, которые вместе составляют примерно 1/6 от общего числа государств планеты[101].

Фактически межрегиональный масштаб имеет и военно-политическая интеграция в рамках Организации Североатлантического договора (НАТО)[102] – несмотря на то что в тексте учредительного договора НАТО (Североатлантического договора 1949 г.) сфера ее деятельности названа «регионом Северной Атлантики»[103].

Несмотря на широкое использование термина «Азиатско-Тихоокеанский регион», в качестве межрегионального интеграционного проекта правомерно рассматривать инициативы по созданию зоны свободной торговли в рамках форума Азиатско-ятихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). Участниками АТЭС являются страны разных континентов (Азии, Северной и Южной Америки, Австралии и Океании), в том числе такие географически отдаленные друг от друга, как Россия и Новая Зеландия, Китай и Мексика, Папуа – Новая Гвинея и Перу, Вьетнам и США, Сингапур и Чили и т. д.

Реализацию указанного проекта опередило создание другой межрегиональной, но более узкой по составу зоны свободной торговли в рамках Транстихоокеанского партнерства[104], учредительный договор которого был заключен в 2016 г. между 12 государствами (Австралия, Бруней, Вьетнам, Канада, Малайзия, Мексика, Новая Зеландия, Перу, Сингапур, США, Чили, Япония).

§ 4. Экономическая и политическая интеграция. Интеграция в других сферах общественной жизни

Помимо различного содержания интеграционных процессов (позитивная или негативная интеграция), неодинаковой степени их развития (полная или частичная интеграция), разного территориального уровня интеграции (глобальная, региональная, межрегиональная интеграция), важное значение имеет классификация интеграционных процессов в зависимости от сфер общественной жизни, в которых они проводятся. Исходя из этого основания, принято выделять две основные сферы международной интеграции – экономическую и политическую.

Предметом экономической интеграции выступают экономические системы (национальные хозяйства) государств, в рамках которых осуществляются производство и распределение материальных (товары), а также некоторых нематериальных благ, имеющих, как правило, денежную оценку (объектов интеллектуальной собственности, услуг и т. д.).

В условиях рыночной экономики, существующей сегодня почти во всех странах мира, экономическая деятельность ориентирована на получение прибыли или иного дохода, а ее участники в наибольшей степени предрасположены к выходу за пределы национальных границ, т. е. на рынки других стран. Неслучайно поэтому исторически первым видом трансграничных связей между народами разных стран, возникшим еще в глубокой древности, выступает именно международная торговля, сыгравшая большую роль и в становлении нашего государства (торговый путь «из варяг и в греки», вокруг которого сложилась первоначальная территория Киевской Руси).

Именно экономика как наиболее «интернационализированная» сфера общественной жизни стала привилегированным объектом интеграционных мероприятий государств и остается таковым по сей день. Подавляющее большинство функционирующих в настоящее время интеграционных объединений – это объединения в экономической сфере, направленные либо на частичное сокращение препятствий международной торговли (например, Всемирная торговая организация), либо на полное слияние национальных хозяйств в единое экономическое пространство с возможным переходом государств-членов на единую валюту (например, Европейский союз или Евразийский экономический союз).

Количество двусторонних или многосторонних, региональных или межрегиональных интеграционных объединений, предусматривающих взаимное открытие экономических границ в форме зоны свободной торговли, таможенного союза, общего рынка и др., неуклонно продолжает возрастать.

В документах Всемирной торговой организации подобные объединения кратко называют «ВТО+», т. е. объединения с более высокой степенью экономической интеграции их государств-членов, по сравнению с той, которая достигнута в рамках ВТО в целом. Только в период с 1990 по 2010 г. количество интеграционных объединений «ВТО+» увеличилось почти в четыре с половиной раза – с примерно 70 до около 300, при этом почти каждый член ВТО состоит, как минимум, в одном подобном объединении[105].

Экономика является не только самостоятельной и наиболее восприимчивой к интеграционным процессам сферой. Экономическая интеграция также служит катализатором интеграционных процессов в других сферах общественной жизни. В теории международной интеграции это явление называют эффектом зубчатой передачи, или эффектом перелива: начавшись в одной сфере общественной жизни, в данном случае в экономике, интеграция впоследствии «захватывает», «переливается на» другие сферы[106].

Наиболее яркой иллюстрацией указанного эффекта служит более чем полувековой опыт развития европейской интеграции в ЕС. Начавшись с проектов создания таможенного союза и общего рынка в рамках учрежденных в 1950-е гг. Европейских сообществ (Европейское объединение угля и стали, созданное в 1951 г., Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии, созданные в 1957 г.), государства – члены ЕС впоследствии пришли к необходимости создания между ними пространства свободы, безопасности и правосудия, выработки в рамках ЕС общей экологической политики, общей внешней политики и политики безопасности, включая общую политику безопасности и обороны, которая со временем, как отмечается в учредительных документах ЕС, может привести к созданию общей обороны, и т. д.

Результатом стали преобразование экономических сообществ в Европейский союз и дальнейшее расширение его компетенции, последним шагом в котором стал Лиссабонский договор о реформе ЕС 2007 г., вступивший в силу в 2009 г.

Сходная динамика развития интеграционных процессов прослеживается и в других интеграционных образованиях, в том числе тех, которые продолжают называть себя экономическими. Например, Конвенция об учреждении Европейской ассоциации свободной торговли 1960 г. в ее действующей редакции 2001 г. предусматривает не только устранение межгосударственных барьеров торговле товарами и услугами, осуществлению иных видов трансграничной экономической деятельности, но и открывает границы для передвижения и проживания на территориях государств – членов ЕАСТ гражданам, не занимающимся экономической деятельностью (студенты, пенсионеры и др.).

В преамбуле Экономического соглашения 2001 г. между членами Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива наряду с сугубо экономическими целями декларируется решимость учредить общее «гражданство Залива»[107], которое должно обеспечить национальным гражданам равенство в осуществлении прав на передвижение, проживание, работу, инвестиции, образование, здравоохранение и социальные услуги во всех членах этой организации.

Члены Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) после создания между собой зоны свободной торговли, завершившегося в основном в 2010 г., решили создать в рамках АСЕАН три сообщества как экономического, так и неэкономического характера, образующих вместе единое Сообщество АСЕАН: Экономическое сообщество, Сообщество политики и безопасности и Социально-культурное сообщество (Декларация об ускорении создания Сообщества АСЕАН к 2015 г.)[108].

«Перелив» экономической интеграции на другие сферы общественной жизни имеет место и в некоторых интеграционных объединениях стран Африки. Например, в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе (СЕМАК) в 2005 г. было решено создать между его государствами-членами общее «пространство высшего образования, научных исследований и профессионального обучения СЕМАК», и уже приняты основные нормативные акты с этой целью[109].

В Западноафриканском экономическом и валютном союзе (ЗАЭВС) в 2013 г. были приняты нормативные акты, направленные на введение общей политики его государств-членов в таких вопросах, как поддержание мира и безопасности, развитие культуры: Дополнительный акт № 04/2013 об учреждении общей политики ЗАЭВС в области мира и безопасности и Дополнительный акт № 06/2013 об учреждении общей политики культурного развития в рамках Западноафриканского экономического и валютного союза.

Второй важнейшей сферой интеграционных процессов является политическая интеграция. Предметом политической интеграции выступают политические системы государств, т. е. системы отношений по поводу формирования и осуществления политической власти.

Важнейшим проявлением политической интеграции является создание в рамках интеграционных организаций законодательных, исполнительных, судебных институтов, которых государства-члены наделяют полномочиями по принятию юридически обязательных решений как для них самих, так и для их граждан – в том числе законодательных актов и других решений, направленных на формирование и осуществление общей политики в разных областях.

Создание подобных институтов приводит к появлению нового – наднационального (надгосударственного) уровня политической власти. В свою очередь, интеграционная организация, в которой созданы подобные институты, приобретает наднациональные черты, которые отличают ее от традиционных международных межправительственных организаций, не предполагающих делегирования суверенных прав каким-либо надгосударственным инстанциям (о феномене наднациональности подробнее речь пойдет в следующей главе, посвященной интеграционным организациям).

В этой связи следует отметить, что некоторые зарубежные ученые сводят понятие политической и даже всей международной интеграции именно к созданию наднациональных (надгосударственных) органов власти. Например, в наиболее авторитетном, многократно переиздаваемом во Франции словаре правовых терминов профессора Сорбонны Ж. Корню понятие международной интеграции определяется как «переход государственной компетенции от государства к международной организации, наделяемой полномочиями по принятию решений и наднациональной компетенцией»[110].

По мнению африканского исследователя интеграционных процессов, профессора Дакарского университета (Сенегал) Б. Гее, «интеграция предполагает, что надгосударственное образование, созданное базовым договором, обеспечивает выполнение деятельности, которая до этого традиционно являлась монополией государств. Она, естественно, влечет за собой передачу власти»[111].

Помимо делегирования отдельных государственных полномочий наднациональным (надгосударственным) инстанциям, политическая интеграция государств может выражаться в создании интеграционных парламентов – общих представительных органов, депутаты которых, подобно членам национальных парламентов, непосредственно избираются гражданами, т. е. имеют государственно-подобный характер.

Как правило, интеграционные парламенты сначала наделяются консультативными (рекомендательными) полномочиями. В дальнейшем их прерогативы могут расширяться, в результате чего они превращаются не только в представительные, но и законодательные институты наднационального характера.

Впервые и в наибольшей степени подобную эволюцию испытал Европейский парламент – представительный институт ЕС, который с 1979 г. избирается всеобщими прямыми выборами граждан государств-членов и сегодня по большинству вопросов, переданных в компетенцию ЕС, является равноправным носителем законодательной власти на европейском уровне наравне с Советом Европейского союза (институтом ЕС, в котором представлены отдельные государства-члены на уровне их министров).

Создание Европейского парламента, а внутри него – партийных фракций, вызвало к жизни процесс консолидации однородных политических сил европейских стран в европейские политические партии – Европейскую народную партию (правоцентристскую), Партию европейских социалистов (левоцентристскую) и др. Сегодня в учредительных документах Европейского союза особо подчеркивается, что «политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза», а законодательными институтами ЕС принято специальное законодательство о европейских политических партиях и состоящих при них фондах (Регламент о статусе и финансировании европейских политических партий и европейских политических фондов 2014 г.).

По образцу Европейского парламента представительные органы, избираемые всеобщими прямыми выборами, были учреждены в интеграционных организациях стран Западного полушария, хотя и не приобрели еще в полной мере законодательных полномочий (осуществляют главным образом консультативные и контрольные функции).

В настоящее время непосредственно гражданами избираются Андский парламент – представительный орган Андского сообщества, и Центральноамериканский парламент – парламент Центральноамериканской интеграционной системы. Поэтапный переход к прямым выборам был предусмотрен и для представительного органа Южноамериканского общего рынка – Парламента МЕРКОСУР (Протокол об учреждении Парламента МЕРКОСУР 2005 г.).

В учредительных документах ряда интеграционных объединений стран Африки также запланирован переход в будущем к непосредственному избранию гражданами их представительных органов, которые сегодня комплектуются из депутатов национальных парламентов государств-членов. Такие планы существуют в отношении Панафриканского парламента – парламента Африканского союза в целом, и парламентов интеграционных сообществ и союзов ряда африканских регионов, например Парламента Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (Парламента СЕМАК) и Парламента Западноафриканского экономического и валютного союза[112].

В Договоре о создании Союзного государства России и Беларуси 1999 г. запланировано избрание «на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании» депутатов палаты представителей – нижней палаты парламента интеграционного объединения наших стран, преследующего федеративные цели. Данное положение, однако, до сих пор не реализовано в жизнь из-за отсутствия специального законодательства о выборах палаты представителей, подготовка которого ставится в зависимость от принятия единого Конституционного акта Союзного государства.

Еще одним проявлением политической интеграции государств, которое обычно наблюдается на ее высших или конечных стадиях, служит учреждение интеграционного гражданства, т. е. устойчивой правовой связи непосредственно между гражданами государств-членов и объединяющей их интеграционной организацией в целом (подобно национальному гражданству – устойчивой правовой связи человека с государством).

Как и в случае с созданием интеграционных парламентов, первым и наиболее ярким примером интеграционного гражданства стало гражданство Европейского союза, учрежденное в 1992 г. и ставшее реальностью 1 ноября 1993 г. (со дня вступления в силу Договора о Европейском союзе). Обладателями этого гражданства автоматически признаются национальные граждане всех государств – членов ЕС. Они в полной мере сохраняют права граждан своих стран, но одновременно приобретают ряд новых личных, политических и социально-экономических прав, которые связаны именно с гражданством Европейского союза в целом.

В соответствии с учредительными документами ЕС и Хартией Европейского союза об основных правах 2000 г. за гражданами ЕС признаны, например, право «свободно передвигаться и проживать» на территории всех государств – членов ЕС, право свободно «искать работу, трудиться, учреждать собственное дело и предоставлять услуги во всех государствах-членах».

Гражданин ЕС, проживающий в государстве-члене, национальным гражданином которого он не является (например, гражданин Германии и одновременно Европейского союза, живущий во Франции), вправе избирать и быть избранным на его территории в представительный орган ЕС – Европейский парламент, а также в муниципальные органы.

Находясь за пределами ЕС, его граждане в случае отсутствия там дипломатических и консульских представительств родного государства (например, в случае отсутствия консульства Германии в стране, не входящей в ЕС), вправе получать дипломатическую и консульскую защиту у находящегося в этой стране представительства любого другого государства – члена ЕС.

В 2009 г. коллективным политическим правом граждан ЕС была признана «гражданская инициатива» – право не менее 1 млн граждан ЕС инициировать принятие новых юридических обязательных актов на европейском уровне, в том числе нового законодательства ЕС.

Помимо Европейского союза, интеграционное гражданство введено в рамках Союзного государства России и Беларуси – гражданство Союзного государства, предусмотренное специальной главой его учредительного договора (глава 2 «Гражданство Союзного государства» Договора о создании Союзного государства 1999 г.). Обладателями гражданства Союзного государства автоматически признаются граждане его государств-членов.

Как и в отношении других аспектов взаимной интеграции России и Беларуси, реализация интеграционного потенциала этого гражданства зависит от принятия Конституционного акта Союзного государства, а также от издания предусмотренного в упомянутой главе Договора 1999 г. специального «союзного нормативно-правового акта в области гражданства», который к сегодняшнему дню еще не подготовлен.

Проекты учреждения интеграционного гражданства существуют также в интеграционных объединениях других регионов Земного шара. Выше уже упоминалось, что цель введения общего «гражданства Залива» ставится в рамках Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива.

В свою очередь, при создании в 2008 г. Союза южноамериканских наций (УНАСУР) в качестве одной из его главных целей было провозглашено «достижение Южноамериканского гражданства». Согласно учредительному договору УНАСУР, достижение этой цели позволит гарантировать равные права для национальных граждан южноамериканских государств, проживающих за пределами родной страны, и вместе с тем обеспечить «консолидацию южноамериканской индивидуальности».

Особым направлением политической интеграции является военно-политическая интеграция, которая предполагает объединение военных потенциалов участвующих в ней государств.

Как и любая международная интеграция, военно-политическая интеграция может достигать разной степени развитий, быть полной или частичной. В своей наивысшей степени военно-политическая интеграция приводит к созданию единой армии – цели, которую еще не достигла сегодня ни одна из интеграционных организаций. Тем не менее подобная цель ставилась в прошлом и продолжает ставиться по сей день в некоторых регионах планеты.

Например, в рамках европейской интеграции проект создания европейской армии во главе с единым европейским министром обороны был выдвинут еще в 1950 г. правительством Франции. Данный проект послужил основой для разработки Договора об учреждении Европейского оборонного сообщества, заключенного в 1952 г. правительствами Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов, Люксембурга. Договор 1952 г., однако, не вступил в силу, поскольку правительство инициировавшей его страны не смогло собрать достаточного количества голосов для его ратификации во французском парламенте (парламенты остальных государств, подписавших Договор 1952 г., его ратифицировали)[113].

Сегодня цель создания единой армии юридически зафиксирована на африканском континенте – в подписанном в 2005 г. Пакте о ненападении и общей обороне Африканского союза. Согласно этому документу: «В рамках видения строительства сильной и единой Африки государства-участники обязуются со временем создать африканскую армию на окончательном этапе политической и экономической интеграции континента». Исходя из современных реалий африканского континента, можно с большой долей вероятности предполагать, что провозглашенная в Пакте 2005 г. амбициозная цель если и будет достигнута, то отнюдь не в ближайшем будущем.

Более реалистическими и потому практически осуществимыми являются мероприятия по частичной интеграции государственных военных структур. Речь может идти о постоянной координации работы военно-штабных органов (включая планы совместных действий против общего противника), о выработке единообразных военных стандартов, о создании совместных воинских контингентов, предназначенных для проведения миротворческих операций, и т. п.

Среди существующих военных блоков наибольших масштабов военно-политическая интеграция достигла в рамках Организации Североатлантического договора (НАТО), доминирующую роль в которой играют США. В рамках НАТО, в частности, образовано несколько объединенных командований, официально предназначенных для совместной обороны государств-членов от потенциальных агрессоров (например, Главнокомандование объединенных вооруженных сил в Европе)[114], гармонизированы стандарты военной техники, формируются силы быстрого реагирования НАТО и т. д.

Сходные механизмы на рубеже XX–XXI вв. появились и в рамках «общей политики безопасности и обороны» Европейского союза. В рамках этой политики Европейский союз проводит миротворческие операции за его пределами с использованием как гражданских, так и военных средств – воинских контингентов, которые ставятся под его командование государствами-членами (силы быстрого реагирования ЕС).

В контексте общей политики безопасности и обороны на уровне Европейского союза функционирует ряд планирующих и координирующих инстанций военного характера, такие как Военный комитет, Военный штаб и Европейское оборонное агентство (последнее занимается разработкой и координацией программ модернизации военной техники).

Хотя современный ЕС прямо не ставит целью создание единой европейской армии, его учредительные документы предусматривают, что общая политика безопасности и обороны должна включать в себя «поступательную разработку общей оборонной политики Союза», которая в перспективе способна привести к «общей обороне».

В рамках НАТО, а позднее и Европейского союза также были приняты специальные документы, которые установили правовой режим пребывания вооруженных сил их государств-членов на территориях друг друга: Соглашение между государствами – участниками Североатлантического договора о статусе их сил 1951 г. и аналогичное Соглашение между государствами – членами ЕС 2003 г.[115]

К Соглашению НАТО 1951 г. в дальнейшем присоединились некоторые страны, не состоящие в этой организации, но участвующие в совместной с ее государствами-членами программе «Партнерство ради мира» (Соглашение между государствами – участниками Североатлантического договора и другими государствами, участвующими в Партнерстве ради мира, о статусе их сил 1995 г.). В число таких стран входит и Россия (с 2005 г.)[116].

Специализированная организация для развития военно-политической интеграции в начале XXI в. создана по инициативе России и на постсоветском пространстве – Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в рамках которой по аналогии с НАТО и ЕС формируются общие военные структуры, включая общие (коллективные) силы оперативного реагирования ее государств-членов.

Помимо экономической и политической (в том числе военно-политической) интеграции, интеграционные процессы между государствами могут развиваться в других сферах общественной жизни. Перечень этих сфер не является фиксированным, т. е. со временем возможно появление все новых сфер международной интеграции.

Например, в Европейском союзе в дополнение к уже сформированным единому экономическому пространству и пространству свободы, безопасности и правосудия в XXI в. начат процесс строительства «европейского пространства научных исследований», создание которого должно являться кульминацией интеграции государств – членов ЕС в научно-технической сфере.

В еще более широких географических масштабах, с участием практически всех европейских государств в рамках так называемого «Болонского процесса» формируется «европейское пространство высшего образования», которое может служить примером интеграции в образовательной сфере[117].

В рамках Центральноамериканской интеграционной системы выделяются такие дополнительные сферы интеграции центральноамериканских государств, как социальная интеграция и даже туристическая интеграция. Для развития первой государства – члены Центральноамериканской интеграционной системы в 2003 г. заключили специальный Договор о социальной интеграции, который предусматривает выработку скоординированной политики в области социальной защиты и социального обеспечения. Для развития туристической интеграции в Центральноамериканской интеграционной системе образовано специализированное ведомство под названием «Центральноамериканский секретариат по туристической интеграции».

В свою очередь, в Генеральном договоре о центральноамериканской экономической интеграции 1960 г., положившем начало строительству центральноамериканского общего рынка, в качестве особого подвида экономической интеграции предусмотрена промышленная интеграция, которая дала название одной из глав этого документа (глава VI «Промышленная интеграция»).

Еще более широкий перечень потенциальных сфер международной интеграции закреплен в учредительном договоре Союза южноамериканских наций (УНАСУР) 2008 г. Согласно его преамбуле, государства-члены стремятся создать «интегрированное региональное пространство в политическом, экономическом, социальном, культурном, экологическом, энергетическом и инфраструктурном измерениях».

Дискуссионным является вопрос о возможности выделения в качестве отдельной сферы интеграционных процессов правовой (юридической) интеграции.

Некоторые ученые-правоведы, в основном из развивающихся стран, дают на этот вопрос положительный ответ и даже предлагают собственные определения юридической интеграции, например следующего характера:

• «если рассуждать по аналогии с экономической интеграцией… то следует говорить о том, что юридическая интеграция должна стремиться к унификации законодательной политики в юридических вопросах во взаимосвязи с экономической интеграцией» или

• «наиболее законченная юридическая интеграция в строгом смысле слова определяется как передача государственной компетенции двух или более государств в пользу международной организации, наделенной полномочиями по принятию решений и наднациональной, или надгосударственной, компетенцией для создания целостной правовой системы, единой и сплоченной, в которую включаются или на которой базируются национальные законодательства для достижения экономических и социальных целей, поставленных ее членами»[118].

Приведенные определения, однако, показывают, что под термином «юридическая интеграция» в них на деле скрывается интеграция в экономической, политической и других сферах, которую государства регулируют и развивают с помощью юридических норм.

Право – это не отдельная сфера общественных отношений, а совокупность общеобязательных правил поведения (юридических норм), которые регулируют эти отношения. Таким образом, юридические нормы, в том числе те, которые специально издаются для обеспечения интеграционных процессов (интеграционное право), выступают не какой-то особой сферой международной интеграции, а инструментом развития интеграции в экономической, политической и других областях.

Развитие интеграционных процессов в разных областях одновременно приводит к возникновению потребности в выработке единообразного законодательства, которое одинаковым или сходным образом регулирует поведение субъектов права на территории всех интегрирующихся государств: единообразное таможенное, конкурентное, трудовое, уголовное законодательство и т. д.

Процесс создания такого законодательства также обозначается не выражением «юридическая интеграция», а специальными правовыми категориями «унификация» и «гармонизация», которые широко используются источниками интеграционного права во всех регионах Земного шара, в том числе на постсоветском пространстве[119].

Завершая характеристику различных сфер интеграционных процессов, следует обратить внимание на еще один важный факт: международная интеграция не обязательно развивается в отношении сразу целых сфер общественной жизни, а может охватывать отдельные элементы (аспекты) этих сфер.

Иллюстрацией этого факта служит исторический процесс формирования наиболее эффективной интеграционной организации европейских стран – Европейского союза. Как уже отмечалось выше, историческими предшественниками ЕС, созданного в 1992 г., являлись образованные в 1950-е гг. Европейские сообщества.

Первым из Европейских сообществ в 1951 г. было образовано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), которое обеспечивало развитие экономической интеграции только в двух отраслях тяжелой промышленности – угольной и сталелитейной. Лишь после формирования в рамках ЕОУС «общего рынка угля и стали» было принято решение распространить общий рынок на всю экономическую сферу европейских стран, что стало задачей созданного в 1957 г. Европейского экономического сообщества (ЕЭС).

Европейское объединение угля и стали и Европейское экономическое сообщество в настоящее время прекратили свое существование, заменены интеграционной организацией общей компетенции – Европейским союзом. Вместе с тем по сей день функционирует специализированное сообщество, учрежденное одновременно с ЕЭС в 1957 г., – Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом).

В настоящее время Евратом считается формально самостоятельной интеграционной организацией европейских стран, хотя и включает те же государства-члены, что и ЕС, и поставлен под управление институтов последнего (Европейского парламента, Совета Европейского союза и т. д.).

Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии предусматривает создание в его рамках специализированного общего рынка (официальное название – «общий ядерный рынок»), передачу в собственность Евратома радиоактивных материалов, используемых для производства ядерного топлива, издание единообразного законодательства по вопросам безопасности атомных электростанций, защиты людей и окружающей среды от вредного воздействия радиации, о координации научных исследований и т. д.

Таким образом, Евратом является интеграционной организацией, действующей одновременно в экономической, социальной, природоохранной и научно-технической сферах, но только применительно к вопросам, связанным с освоением и использованием ядерной энергии в мирных целях.

Другим примером, когда международная интеграция сначала проводится в отношении отдельных аспектов экономики, может служить опыт интеграционных объединений стран Западной и Центральной Африки, являвшихся в прошлом колониями Франции. После получения независимости в середине XX в. эти страны в первую очередь учредили между собой валютные союзы, которые обеспечили сохранение единства их денежных систем на основе единых валют, заменивших французский франк, – «франка Африканского финансового сообщества» (в Западной Африке) и «франка Финансового сотрудничества в Центральной Африке».

Позднее, уже в конце XX в., интеграция денежных систем этих стран была дополнена мероприятиями по объединению их экономик в целом, и на основе валютных союзов были образованы интеграционные организации общеэкономической компетенции – Западноафриканский экономический и валютный союз и Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество (СЕМАК).

Реализация узкоспециальных интеграционных проектов применительно к отдельным аспектам общественной жизни может оказаться продуктивным методом и для развития международной интеграции за рамками экономической сферы, в частности применительно к военно-политической интеграции.

В данном случае заинтересованные государства ставят под единое командование не свои армии в целом, а только определенные компоненты вооруженных сил, в качестве которых прежде всего выступают системы противовоздушной обороны.

Интегрированная система противовоздушной, ныне воздушно-космической, обороны впервые была создана между США и Канадой после Второй мировой войны. Она носит название НОРАД – Североамериканское командование воздушно-космической обороной[120]. НОРАД поставлено под начало единого командующего воздушно-космической обороной двух стран, который назначается по общему согласию их правительств и функционирует на базе специального межправительственного соглашения (Соглашение между Правительством Канады и Правительством Соединенных Штатов Америки о командовании воздушно-космической обороной Северной Америки 2006 г.).

Интегрированная система противовоздушной обороны, доставшаяся в наследство от бывшего СССР, была образована и между государствами СНГ (Соглашение о создании объединенной системы противовоздушной обороны государств – участников Содружества Независимых Государств 1996 г.).

Еще более интегрированный характер призвана носить единая региональная система противовоздушной обороны Союзного государства России и Беларуси во главе с единым командующим, назначаемым совместно президентами двух стран. Правовой основой формирования этой системы стало Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместной охране внешней границы Союзного государства в воздушном пространстве и создании единой региональной системы противовоздушной обороны Российской Федерации и Республики Беларусь 2009 г.

§ 5. Интеграция-объединение и интеграция-присоединение

В каких бы сферах общественной жизни не осуществлялась международная интеграция, она всегда предполагает выработку определенных правил, которым соглашаются подчиняться заинтересованные государства в качестве обязательного для них интеграционного права[121]. Происхождение этих правил, однако, может быть различным.

В зависимости от разных способов установления правил международной интеграции возможна еще одна ее классификация на два вида: интеграция-объединение – традиционный (типичный) вид международной интеграции, который в основном рассматривается в настоящей книге, и интеграция-присоединение – более редкий (нетипичный) вид, примеры которого будут приведены в настоящем параграфе.

Интеграция-объединение – это интеграция на основе правил, совместно вырабатываемых интегрирующимися государствами.

Все приведенные выше примеры международной интеграции, а равно другие примеры, которые будут приведены в последующих главах, являются примерами именно интеграции-объединения.

Интеграция-присоединение – это интеграция на основе правил одного интегрирующегося государства, которое добровольно подчиняет себя другое интегрирующееся государство.

Иными словами, посредством интеграции-присоединения одно, обычно менее крупное, государство добровольно соглашается в определенных сферах общественной жизни подчинить себя законодательству другого, обычно более крупного, соседнего государства. В обмен на такую уступку последнее интегрирует присоединяющееся государство в свою таможенную территорию, разрешает его гражданам свободно пересекать свои границы, при необходимости оказывает экономическую, военную или иную помощь и т. д.

Интеграция-присоединение получила наибольшее распространение в трех регионах планеты. Первым из них является Европа (точнее, Западная Европа), где на относительно небольшой площади сосуществует множество государств, в том числе государства, имеющие очень малую территорию и небольшую численность населения.

Речь идет о так называемых «малых странах» Западной Европы – Андорре, Ватикане, Лихтенштейне, Монако и Сан-Марино. Каждое из них исторически тесно связано с более крупным государством-соседом, с которым имеет общую границу или внутри которого оно расположено: Ватикан и Сан-Марино – с Италией, Лихтенштейн – со Швейцарией, Монако – с Францией, Андорра – одновременно с Францией и Испанией.

Например, в трехстороннем соглашении между Францией, Испанией и Андоррой последняя обязалась допускать на свою территорию граждан других (третьих) государств лишь при условии, если им разрешено также въезжать на территорию Франции и Испании (Соглашение между Французской Республикой, Королевством Испания и Княжеством Андорра о передвижении и пребывании в Княжестве Андорра граждан третьих государств 2000 г.).

Для граждан большинства стран мира, в том числе России, это влечет необходимость иметь для въезда в Андорру визу, выданную французскими или испанскими властями (сегодня чаще всего речь идет о единой шенгенской визе, выдаваемой Францией, Испанией и другими государствами – членами Европейского союза в соответствии с законодательством ЕС). При этом в Соглашении 2000 г. за Андоррой оставлено право учреждать собственный визовый режим, т. е. требовать для въезда на свою территорию андоррскую визу, получаемую у дипломатических представительств или органов пограничной охраны Андорры.

В остальном Франция и Испания сегодня признают Андорру в качестве суверенного государства, с которым они устанавливают дипломатические отношения и на территорию которого обязуются не посягать. Эти обязательства соседей Андорры закреплены в Договоре о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между Французской Республикой, Королевством Испания и Княжеством Андорра 1993 г., до заключения которого на протяжении свыше семи веков (с 1278 г.) Андорра находилась под совместным протекторатом Франции и епископа Урхельского (Испания) и даже платила им символическую дань деньгами и продовольственными продуктами.

Еще более высокая степень интеграции-присоединения к соседним государствам достигнута другими малыми странами Западной Европы. Например, Лихтенштейн официально включен в таможенную территорию Швейцарии (Договор между Швейцарией и Княжеством Лихтенштейн о включении Княжества Лихтенштейн в швейцарскую таможенную территорию 1923 г.).

В соответствии с Договором 1923 г. в Лихтенштейне имеет обязательную силу все таможенное законодательство Швейцарии. Лихтенштейн также делегировал швейцарским органам власти и должностным лицам право осуществлять таможенный контроль на своей территории, в том числе право рассматривать дела о таможенных правонарушениях. Собранные таможенными органами Швейцарии суммы таможенных платежей частично возмещаются Лихтенштейну, исходя из соотношения в численности населения двух стран.

В Договоре 1923 г. Швейцария, кроме того, обязалась отменить пограничный контроль людей на границе с Лихтенштейном при условии, что последний будет применять иммиграционные правила, идентичные швейцарским.

Еще один важный документ легализовал использование в качестве официальной денежной единицы Лихтенштейна швейцарского франка (Денежное соглашение между Швейцарской Конфедерацией и Княжеством Лихтенштейн 1980 г.). Соглашение 1980 г. одновременно распространило на территорию Лихтенштейна валютное и банковское законодательства Швейцарии, предоставило центральному банку Швейцарии полномочия осуществлять банковский надзор на территории Лихтенштейна, а швейцарским судам – полномочия пересматривать решения судов Лихтенштейна по вопросам, связанным с применением швейцарского банковского и валютного законодательств.

Не менее высокой является степень интеграции-присоединения между расположенным на побережье Средиземного моря городом-государством Монако и соседней Францией, в состав которой некоторое время (с 1793 г. по 1814 г.) Монако входило на правах муниципального образования (коммуны).

В настоящее время Франция признает Монако как полностью суверенное государство, территория которого является неотчуждаемой. По общему правилу французские вооруженные силы могут вступать на территорию Монако только по просьбе и с согласия его главы государства (князя монакского). Просьбы и согласия руководства Монако, однако, не требуются, «когда независимость, суверенитет и территориальная целостность Княжества Монако находятся под серьезной и непосредственной угрозой, и прекращено нормальное функционирование публичных властей» этой страны (ст. 4 Договора об адаптации и подтверждении отношений дружбы и сотрудничества между Французской Республикой и Княжеством Монако 2002 г.).

Еще в XIX в. Монако присоединило свою таможенную территорию к французской, что позднее было подтверждено Таможенной конвенцией между двумя странами 1963 г. (ныне Монако вместе с Францией является частью единой таможенной территории Европейского союза).

В соответствии с Таможенной конвенцией, а также другими подписанными одновременно с ней специальными соглашениями Франции и Монако (Налоговая конвенция, Конвенция о регулировании фармацевтической деятельности, Конвенция о регулировании страхования, Конвенция о почтовых, телеграфных и телефонных сообщениях 1963 г.) Монако обязалось применять на своей территории французское законодательство по различным отраслям права или, как минимум, координировать свое законодательство с французским.

Это относится, в частности, к французскому налоговому законодательству (в части налога на доходы юридических лиц и косвенных налогов), законодательству о санитарном надзоре, о фармацевтике, о страховании.

Наконец, согласно Конвенции о соседстве[122], также заключенной в 1963 г., Монако обязалось «поддерживать свое законодательство о въезде, пребывании и учреждении иностранцев в гармонии с французским законодательством в этой области». Право выдачи виз для въезда в Княжество Монако делегировано им французским властям. Последние, однако, могут делать это только после одобрения властей Монако, с которыми проводит консультацию генеральный консул Франции в Монако.

Аналогично Лихтенштейну, Монако также уполномочило должностных лиц Франции осуществлять некоторые полномочия на своей территории. Например, в соответствии с вышеупомянутой Таможенной конвенцией все сотрудники таможни Монако должны быть французскими гражданами. Они назначаются французским правительством при условии одобрения кандидатур правительством Монако.