Экологическое право

Размер шрифта: 13

Рецензенты:

Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Устюкова В. В., доктор юридических наук, профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, главный научный сотрудник.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора З. Ф. Сафина, кандидата юридических наук, доцента Е. В. Луневой.

ebooks@prospekt.org

Авторский коллектив

Абанина Елена Николаевна – профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент (тема 11).

Бандорин Леонид Евгеньевич – доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (тема 5 в соавторстве с А. А. Воронцовой и Н. М. Заславской).

Боголюбов Сергей Александрович – научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», главный научный сотрудник, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации (введение).

Болтанова Елена Сергеевна – заведующая кафедрой гражданского права Юридического института Томского государственного университета; профессор Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники, доктор юридических наук, доцент (тема 4).

Валиуллина Ксения Борисовна – доцент кафедры международного и европейского права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук (тема 14).

Воронцова Анна Алексеевна – доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (тема 5 в соавторстве с Л. Е. Бандориным и Н. М. Заславской).

Заславская Надежда Михайловна – доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (тема 5 в соавторстве с Л. Е. Бандориным и А. А. Воронцовой).

Зиннатуллина Артур Зуфарович – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (тема 1, 2 и 3).

Лунева Елена Викторовна – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса, ведущий научный сотрудник научно-образовательного центра прав человека, международного права и проблем интеграции Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (предисловие в соавторстве с З. Ф. Сафиным, задачи к теме 3, тема 8 в соавторстве с З. Ф. Сафиным, тема 13).

Нигматуллина Эльмира Фаатовна – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (тема 10).

Петрова Татьяна Владиславовна – профессор кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор (тема 6).

Сагитов Сергей Марселевич – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (тема 7).

Салиева Роза Наильевна – профессор кафедры предпринимательского и энергетического права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, доктор юридических наук, профессор (тема 8).

Сафин Завдат Файзрахманович – заведующий кафедрой экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, доктор юридических наук, профессор (предисловие в соавторстве с Е. В. Луневой, тема 9 в соавторстве с Е. В. Луневой).

Хабибуллина Альбина Шамиловна – доцент кафедры предпринимательского и энергетического права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук (тема 12).

Предисловие

Усиливающееся антропогенное воздействие на естественные экологические системы, природные ландшафты, комплексы и объекты не может быть не учтено в стратегическом планировании, государственном и муниципальном стратегическом управлении. В политико-правовых документах в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на всех уровнях провозглашается решение задач устойчивого социально-экономического развития, которого невозможно добиться без охраны природы и рационального природопользования.

Расширение конфликтов публичных, общественных и частных интересов в этой сфере заметное влияние оказывает на правовое регулирование соответствующих общественных отношений. Все это приводит к необходимости реформирования правового регулирования в виде внесения постоянных изменений в природоохранное и природоресурсное законодательство, развития эколого-правовой доктрины. Обоснованным становится подход комплексного исследования как непосредственно природоохранных отношений, так и отношений по использованию природных ресурсов. Экологическое право как учебная дисциплина, на наш взгляд, должна основываться именно на широком понимании экологического права как отрасли права. Поэтому структура настоящего учебника включает в себя как общую, так и особенную части. С учетом значения международных правовых норм в охране окружающей среды и рациональном природопользовании в учебнике имеется специальная глава, посвященная этим проблемам.

Общая часть базируется на институтах экологического права, нормы которых регулируют непосредственно природоохранные отношения, кроме того, в ней содержатся такие темы, как предмет и методы, источники экологического права и другие. Особенная часть состоит из тем, раскрывающих правовые режимы охраны и использования отдельных природных объектов и ресурсов. В специальной части излагаются правовые основы международной охраны природы и рационального природопользования.

В конце каждой темы, кроме первых двух, содержатся задачи для лучшего закрепления учебного материала. Такая структура учебника позволит сформировать необходимые компетенции у студентов, предусмотренные федеральными государственными образовательными стандартами бакалавриата и специалитета.

В учебнике учтены изменения законодательства по состоянию на 1 июля 2021 года. В большинстве глав и параграфов имеется указание на новеллы законодательства, вступающие в силу в 2022–2023 годах.

Научные редакторы старались максимально обеспечить единство обучающего материала при сохранении научных позиции ученых, подготовивших отдельные главы. Мы выражаем огромную благодарность всему коллективу авторов, а также рецензентам, профессору Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Сергею Александровичу Боголюбову и профессору Института государства и права Российской Академии наук Валентине Владимировне Устюковой, давшим объективную оценку нашей работе.

З. Ф. Сафин,

доктор юридических наук, профессор

Е. В. Лунева,

кандидат юридических наук, доцент

Введение

Возрастающая роль и место экологического права в системе российского права

Учебная дисциплина, область знаний, отрасль права, законодательства под названием «Экологическое право» насчитывает едва ли полвека – фундаментальные работы Олега Степановича Колбасова (ИГиП РАН) «Экология: политика – право» 1976 г. и Владислава Васильевича Петрова (МГУ им. М. В. Ломоносова) «Экология и право» 1981 г. обозначили современное название нового направления науки, посвященного правовой охране окружающей среды и организации рационального природопользования.

За прошедшее с той поры время вышли десятки учебников, монографий, практикумов, учебных пособий по темам, проблемам экологического (природоохранительного, природоресурсного) права с учетом существующей и постоянно меняющейся общественной, социально-экономической ситуации, задач поддержания экологического правопорядка, внедрения природоохранных мотивов в ткань общественной, государственной жизни.

Предлагаемая работа показывает состояние и систему экологического права, законодательства, уровень их применения в третьем десятилетии ХХI века. Созданный на базе профессорско-преподавательского состава Казанского (Приволжского) федерального университета авторский коллектив включает известных профессоров, доцентов – знатоков правовой экологии с юридических факультетов МГУ им. М. В. Ломоносова и Томского государственного университета, из Саратовской государственной юридической академии.

Учебник обоснованно исходит из широкого понимания экологического права как комплексной, сложно составной (по выражению М. К. Сулейменова – интегрированной) отрасли, регулирующей весьма актуальные, постоянно обостряющиеся, наиважнейшие общественные отношения по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и объектов, всеобщей экологизации государственной, общественной жизни, других отраслей российского права и законодательства.

Убедительного изложения заслужили концептуальные положения о предмете, принципах, источниках экологического права, выкристаллизовавшихся после многолетних споров об их понятиях, определениях, хотя перманентные дискуссии вокруг них возникают, допуская разновекторные толкования, которыми обучающиеся, другие читатели инициируются к осмыслению происходящих, намечающихся глобальных, региональных процессов, профессиональному уяснению используемых в экологическом праве, законодательстве понятийного, терминологического аппаратов.

В сфере использования природных ресурсов и охраны их диалектической совокупности в виде окружающей среды применяются нестандартные сочетания различных методов, но наряду с другими два основных – административно-правовой, вертикальный, основанный на власти, подчинении, и гражданско-правовой, горизонтальный, опирающийся на договорные приемы, что обусловливается публичными и частными интересами природопользователей, государственной, муниципальной, частной, иными формами собственности на природные ресурсы согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ.

Экономические реформы. трудное восстановление рыночных отношений в нашей стране предполагают изучение понятия, принципов, содержания, характеристики правового регулирования экономических механизмов охраны окружающей среды, платы, других элементов, закономерностей экономического регулирования природопользования, охраны окружающей среды, придающих автономности экологическому праву.

Особенными для уяснения совокупности актов, норм права, законодательства категориями становятся права общего, специального природопользования, специфические права и непременно связанные с ними обязанности физических и юридических лиц, системы и функции экологического управления с оценкой воздействия проектов на окружающую среды, надзором органов публичной власти и общественным, производственным контролем в сфере экологии.

Охрана атмосферного воздуха, юридическая ответственность за экологические правонарушения, международное сотрудничество в сфере экологии, административная, судебная и иная практика правоприменения – необходимые атрибуты учебников экологического права, прибавляющие отрасли самостоятельности по сравнению с иными отраслями российского права.

Широкое понимание экологического права не остается природоохранной декларацией, но наполняется исследованием правовых режимов использования и охраны недр, водных объектов, лесов, животного мира, в том числе среды его обитания, охоты и рыболовства, особо охраняемых природных территорий, других характеризующих экологическое право неординарных институтов.

Оправданными выглядят включение лечебно-оздоровительных местностей, курортов, как специально нацеленных на поддержание, восстановление здоровья граждан, в особо охраняемые природные территории, а также исключение из учебника главы о земельных правоотношениях, как заслуживающих более подробного рассмотрения, предусмотренных в обязательной для юридических вузов отдельной учебной дисциплине под названием «земельное право».

Насыщенное содержание экологического права неминуемо выдвигает задачу определения его места в системе российского права, нахождения роли в российской правовой системе. Относительная молодость правовой экологии не препятствует росту ее авторитета, а возрастание дальнейшего значения экологического права обусловливаются происходящими на планете Земля, на материках, в городах, иных поселениях процессами повреждения окружающей среды, деградации природы.

Актуализация проблем утилизации коммунально-бытовых отходов, стабилизации климата, опустынивания одних территорий и заболачивания других, добычи, транспортировки полезных ископаемых, разливов нефти, выбросов вредных веществ, истощения рек и Мирового океана заставляют форсировать правовое регулирование эксплуатации пригодных для ведения сельского хозяйства земель, производства экологически чистой продукции, сохранения и защиты зеленых насаждений в населенных пунктах, обустройства мест переработки и захоронения остатков человеческой жизнедеятельности.

Член-корреспондент РАН О. С. Колбасов полагал, что в связи с порчей земель, нехваткой пресной воды, ухудшением качества атмосферного воздуха, ослаблением рекреационных способностей природы приближается время разделения всех отраслей права на две суперотрасли – экономическую, регулирующую материальные, гражданские отношения, и экологическую, управляющую самыми необходимыми для здоровья человека сферами его жизни – экологическими отношениями, то есть отношениями общества и природы. Когда это наступит – трудно определить, но тенденцию к отграничению, возвышению экологического права не признавать трудно.

Граждане, читатели должны вдеть, понимать различия и невозможность противопоставления субъективных рукотворных законов, исполнение которых обеспечивается порой принудительной силой общества, государства, и объективными законами природы, часть которых познана и которые существуют помимо воли человека, но должны учитываться в ходе проектирования и осуществления хозяйственной, иной деятельности.

В период упрочения прежних и поиска новых форм охраны окружающей среды, упорядочения экономичного природопользования необходимо добросовестное ознакомление с действующими, существующими в настоящее время правовыми способами предупреждения деградации природы, чему посвящен новаторский учебник под редакцией З. Ф. Сафина и Е. В. Луневой.

Доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации,

научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

С. А. Боголюбов

Тема 1

Общие положения об экологическом праве

§ 1.1. Понятие, предмет и объекты экологического права

(А. З. Зиннатуллин)

В литературе имеются разные подходы к понятию экологического права как отрасли права. Это связано с определением, прежде всего, соотношения природоохранительного и природоресурсного законодательства¹.

Разное соотношение такого законодательства привело к узкому и широкому пониманию самой отрасли экологического права. В узком значении экологическое право (природоохранительное право) – система правовых норм и институтов, образующих комплексную отрасль права, предметом которой являются общественные отношения только по охране окружающей природной среды (природоохранительные)². В широком значении экологическое право – это общественные отношения не только по охране окружающей природной среды, но и общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов и отношения по обеспечению экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство)³. При узком подходе лучше удается акцент на мерах по сохранению и восстановлению окружающей среды, при широком подходе можно лучше показать динамику взаимодействия мер по рациональному использованию и охране окружающей среды в целом или отдельных ее компонентов⁴. Авторы настоящего учебника преимущественно придерживаются широкого понимания экологического права, которое одновременно охватывает и природоохранительное, и природоресурсное право.

Экологическое право является самостоятельной комплексной отраслью права⁵. Основным признаком комплексности данной отрасли рассматривается сложность ее структуры, поскольку экологическое право объединяет природоохранное и природоресурсное право. При этом предполагается самостоятельность и природоресурсных отраслей права (земельного, водного, лесного, горного, фаунистического права)⁶.

Таким образом, предметом экологического права являются общественные отношения по поводу охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и использования природных ресурсов.

Общественные отношения, образующие предмет экологического права, можно определить более конкретно. Будучи урегулированными нормами экологического права, они приобретают форму правоотношений. В то же время в зависимости от объекта, субъектов и содержания экологические правоотношения могут быть выделены следующие группы экологических правоотношений:

– по охране окружающей среды от различных видов негативного воздействия;

– по использованию природных объектов и ресурсов.

При характеристике экологических правоотношений, важное значение имеет определение их объектов.

В широком смысле объектом экологического правоотношения в целом является окружающая среда. Определение окружающей среды, как и иных объектов экологических правоотношений, закреплено в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об охране окружающей среды»⁷. Окружающая среда определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Наряду с термином «окружающая среда» Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст. 1 дает толкование термина «природная среда».

Природная среда или природа определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.

Определения природных, природно-антропогенных и антропогенных объектов приводятся в той же статье названного закона.

Природный объект определяется как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.

Природно-антропогенный объект – это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.

Антропогенным объектом является объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

Таким образом, в состав окружающей среды в отличие от природы включены антропогенные объекты. Однако, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» объектами охраны являются:

– земля, недра, почвы;

– поверхностные и подземные воды;

– леса и иная растительность, животные и другие организмы, их генетический фонд;

– атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Данный список включает те объекты, которые тем же Федеральным законом включены в определение компонентов природной среды. Антропогенные объекты в список объектов охраны не включены.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет также иные объекты охраны: природные, природно-антропогенные объекты, естественные экологические системы, природные комплексы, природные ландшафты, природные ресурсы, компоненты природной среды.

Компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Определения ряда компонентов природной среды установлены отдельными федеральными законами.

§ 1.2. Методы экологического права

Метод правового регулирования – это способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства и иных уполномоченных субъектов.

В науке права признаются два метода:

– административно-правовой (императивный);

– гражданско-правовой (диспозитивный);

Они используются в экологическом праве как самостоятельно, так в сочетании друг с другом.

Суть административно-правового метода заключается в установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний.

Одной из сторон является – уполномоченный орган государства. В экологическом праве этот метод опосредуется в форме установления различных нормативов, лицензирования, обязательности ведения кадастров (реестров) и мониторинга, регулируемое размещение и захоронение отходов, а также применения мер юридической ответственности за экологические правонарушения.

Гражданско-правовой метод основывается на равенстве сторон правоотношения. Он предоставляет им решать вопрос о форме своих взаимоотношений, урегулированных нормами права. Участники гражданско-правовых отношений выступают как равноправные субъекты, не зависимые друг от друга. Примерами реализации рассматриваемого метода в сфере природопользования может служить заключение договоров водопользования, договоров аренды лесных участков, охотхозяйственных соглашений и т. п.

В современный период проявляется тенденция, когда охрана окружающей среды получат все более расширяющееся правовое присутствие в иных отраслях российского права. Примером является Кодекс об административных правонарушениях РФ⁸ (глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» ст. ст. 8.1–8.49), Уголовный кодекс РФ⁹ (глава 26 «Экологические преступления» и содержащиеся в ней 18 составов экологических преступлений ст. ст. 246–262), и т. д. Таким образом, можно говорить о существовании метода экологизации, специфического метода экологического права.

Помимо метода правового регулирования большое значение приобретает тип правового регулирования, который показывает правовой режим отрасли права¹⁰. При этом доказано, что одна отрасль права не может иметь в своей основе одновременно два принципиально противоположных режима (типа) правового регулирования, т. е. одновременно и общедозволительный, и разрешительный¹¹.

Для экологического права характерен разрешительный тип правового регулирования. В основе разрешительного типа регулирования лежит общий запрет, он строится по принципу «запрещено все, кроме…», а значит, субъекты могут совершать только те действия, которые разрешены в нормах права, причем в большинстве случаев еще необходимо иметь компетентное решение государственного органа¹².

§ 1.3. Принципы экологического права

Принципы права – это основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. В число принципов экологического права следует включать не только общие принципы права, такие как, социальная справедливость, законность, единства прав и обязанностей, но и принципы охраны окружающей среды ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также принципы природоресурсного законодательства. (Лесной кодекс РФ¹³, Водный кодекс РФ¹⁴, Земельный кодекс РФ¹⁵, Федеральный закон «О животном мире» и т. д.). М. М. Бринчук выделяет следующие принципы на которых базируется современное экологическое законодательство¹⁶:

– предотвращения вреда окружающей среде в процессе социально-экономического развития;

– комплексного подхода к правовому регулированию экологических отношений;

– охраны жизни и здоровья человека. По существу, это принцип экологической безопасности человека;

– экосистемного подхода к правовому регулированию охраны окружающей среды и природопользования. Этот принцип обусловлен диалектической взаимосвязью предметов, явлений и процессов в природе. Реализуется посредством установления требований по охране других природных объектов и окружающей среды в процессе землепользования, лесопользования, недропользования, водопользования, пользования иными природными богатствами;

– охрана окружающей среды дело каждого. Основой этого принципа является ст. 58 Конституции РФ¹⁷, в соответствии с которой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным ресурсам;

– свободы реализации полномочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей и другими природными ресурсами с учетом экологических интересов настоящего и будущих поколений людей;

– обеспечения рационального использования природных ресурсов, в соответствии с которым должно быть обеспечено неистощительное, экологически обоснованное природопользование в интересах настоящего и будущих поколений, сохранение долгосрочного потенциала национальных природных ресурсов;

– устойчивого экологически обоснованного экономического и социального развития. Его содержание определяется обеспечением учета экологических требований в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, в том числе намечаемой, в интересах настоящего и будущих поколений;

– экологических требований в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, в том числе намечаемой, в интересах настоящего и будущих поколений;

– свободного доступа к экологической информации. Полная, достоверная и своевременная информация о состоянии окружающей среды и уровнях антропогенного воздействия на нее является открытой и доступной. Такая информация не может составлять государственную и иную тайну;

– платности природопользования, согласно которому любое использование природных ресурсов осуществляется за плату, за исключением общего природопользования граждан, а также случаев, прямо указанных в законодательных актах;

– разрешительного порядка негативного воздействия на окружающую среду, в соответствии с которым любая хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляется только на основе соответствующего разрешения, а в необходимых случаях при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы;

– в соответствии с принципом «загрязнитель платит» любое лицо обязано платить за отрицательное воздействие осуществляемой им деятельности на окружающую среду. Основан на идее создания условий экономической заинтересованности загрязнителя оплатить проведение превентивных природоохранных мер.

§ 1.4. Система экологического права

Под системой экологического права понимается структура основных элементов отрасли: ассоциаций норм, субинститутов, институтов, мегаинститутов, подотраслей¹⁸.

Экологическое право представлено в виде учебной дисциплины, науки и отрасли права.

Экологическое право как учебная дисциплина состоит из общей и особенной частей.

В общей части экологического права рассматриваются предмет, методы, система, принципы экологического права, источники экологического права, право собственности, право природопользования, система управления охраной окружающей среды и природопользованием, экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования, а также ответственность за нарушение экологического законодательства.

В особенной части экологического права подробно рассматриваются вопросы правового регулирования отношений по использованию и охране отдельных видов природных объектов (ресурсов).

Экологическое право как наука базируется на отрасли права, однако в отличие от отрасли права эколого-правовая наука призвана, прежде всего, раскрыть закономерности развития самих экологических общественных отношений, прогнозировать тенденции их правового регулирования в целях социального, экономического и экологически сбалансированного развития Российской Федерации, создания научной основы охраны окружающей среды, разработки научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды, обеспечению устойчивого функционирования естественных экологических систем, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Экологическое право как отрасль права представляет собой систему правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения в сфере взаимодействия государства, общества, человека и окружающей среды. Исходя из этого, условно можно выделить общую и особенную части экологического права. Обычно в общую часть входят следующие институты экологического права: (1) принципы экологического права, (2) экологические права и обязанности физических и юридических лиц, (3) экологическое управление, (4) экологический мониторинг, (5) экологическое нормирование, (6) оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, (7) экологический надзор и контроль, (8) экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, (9) юридическая ответственность за экологические правонарушения и другие институты.

В особенной части экологического права выделяются такие институты, как (1) правовой режим использования и охраны недр, (2) правовой режим использования и охраны водных объектов, (3) правовой режим использования и охраны лесов, (4) правовой режим использования и охраны животного мира, (5) правовой режим охраны атмосферного воздуха, (6) правовые режимы особо охраняемых природных территорий и лечебно-оздоровительных местностей и курортов и другие институты.

Можно выделить и специальную часть экологического права как отрасли права, что и сделано в настоящем учебнике (тема 14). Ее образует международно-правовая охрана окружающей среды.

В структуре институтов экологического права можно выделить и более мелкие объединения эколого-правовых норм. Например, правовые институты, образованы из субинститутов, в состав которых входят ассоциации норм. Например, правовой субинститут рационального использования природных ресурсов в целом состоит из ассоциации норм о рациональном использовании отдельных природных ресурсов¹⁹.

При характеристике экологического права как комплексной отрасли (суперотрасли) важно иметь в виду наличие в его системе сформировавшихся и признанных отраслей права земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранительного. Развитие этих отраслей и экологического права в целом связано с реализацией дифференцированного подхода к правовому регулированию общественных отношений по природопользованию и охране окружающей среды применительно к отдельным природным объектам. Эти отрасли являются в значительной степени самостоятельными по отношению к отрасли экологического права. В системе экологического права они могут рассматриваться как его подотрасли. Они имеют собственную внутреннюю структуру.

Тема 2

Источники экологического права

§ 2.1. Понятие, особенности и классификация источников экологического права

(А. З. Зиннатуллин)

В теории права в формально-юридическом смысле под источниками права понимаются официальные формы внешнего выражения содержания права, придающие ему характер правовых норм (нормативные правовые акты, договоры нормативного содержания и др.)²⁰. Они должны отвечать признакам, объективно присущим источникам права: (1) иметь нормативный характер, т. е. быть рассчитанными на многократное применение; (2) быть адресованы неопределенному числу субъектов и (3) быть обязательными для исполнения всеми субъектами права.

Прежде всего, источники права, в т. ч. экологического права, делятся на материальные, процедурные (закрепляют последовательность действий), процессуальные, охранительные и статутные (источники, устанавливающие правовое положение органов общей, специальной и ведомственной компетенции). Источники экологического права, как правило, представляют собой комплексные акты, т. е. они одновременно содержат материальные, процедурные, процессуальные и охранительные нормы. Источниками экологического права в юридическом смысле являются специфические формы выражения норм права (законы и подзаконные акты), устанавливающие нормы, вводящие в действие, отменяющие, регулирующие отношения по охране окружающей среде и природопользованию. При таком понимании источников экологического права к ним нельзя отнести судебную практику и постановления Пленума Верховного Суда РФ в отличие от постановлений Конституционного Суда РФ.

Источники экологического права выстроены с учетом субординации. Это Конституция РФ, международные договоры, кодифицированные и не кодифицированные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные подзаконные нормативные правовые акты. В целом такая же практика подчиненности нормативных правовых актов сложилась и у субъектов Российской Федерации.

Нормативный правовой акт, в том числе регулирующий экологические отношения, должен отвечать определенным требованиям:

1) иметь объективно выраженную форму – закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, приказ министерства, решение органов местного самоуправления и т. д.;

2) должен быть принят уполномоченным органом;

3) должен иметь предусмотренную законом форму;

4) должен быть официально опубликован (если нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, официально не опубликованы, они не подлежат применению).

Источники экологического права имеют ряд особенностей:

– Как правило, отражают государственную экологическую политику документов стратегического планирования (сами не являются источниками экологического права). В Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012)²¹ содержатся стратегическая цель, принципы, задачи, механизмы реализации соответствующей политики. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 21.04.2021²² поднимаются вопросы финансовой ответственности собственников предприятий за ликвидацию накопленного вреда, за рекультивацию промплощадок, механизма расширенной ответственности производителей и импортеров за утилизацию товаров и упаковки и другие вопросы. Национальный проект «Экология» признает целями и показателями: (1) комфортную и безопасную среду для жизни, (2) ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, озера Байкал и Телецкое, (3) снижение выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, в два раза, (4) создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза. Документы стратегического планирования в области экологического развития (1) адресованы соответствующим органам федеральной, региональной и муниципальной власти, (2) влияют на изменение законодательства по охране и использованию природных ресурсов.

– Законодательство об охране окружающей среды, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах отнесено ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поэтому эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях регулирования: федеральном и региональном. Отдельно нужно выделить и третий уровень правового регулирования – муниципальный. Муниципальные нормативные правовые акты охватывают вопросы местного значения по охране и использованию природных ресурсов. В качестве примера можно привести (1) Правила землепользования и застройки муниципального образования города Набережные Челны, утв. Решением Горсовета муниципального образования «г. Набережные Челны» от 25.10.2007 № 26/4 (ред. от 11.08.2020)²³, (2) Правила благоустройства территории городского округа город Уфа, утв. Решением Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 23.06.2020 № 62/4²⁴, где закреплены нормы об охране окружающей среды, рациональном использовании природных ресурсов соответствующих муниципальных образований, особо охраняемых природных территорий местного значения, озеленении территории, содержанию зеленых насаждений, деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов и другие вопросы местного значения, направленные на создание благоприятной окружающей среды.

– Большой массив подзаконных нормативных правовых актов. Они крайне разнообразны и представлены на всех трех уровнях правового регулирования – федеральном, региональном и муниципальном. Спектр подзаконнных нормативных правовых актов очень широк и колеблется от указов Президента РФ до административных регламентов, например, Административный регламент Федерального агентства по рыболовству по предоставлению государственной услуги по подготовке и принятию решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование, утв. Приказом Росрыболовства от 10.11.2020 № 596 (зарегистрировано в Минюсте России 22.03.2021 № 62835)²⁵.

– Комплексный характер в системе российского права. Экологические требования закрепляются в нормативных правовых актах разной отраслевой принадлежности. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, экологические требования содержатся в актах конституционного, гражданского, предпринимательского, уголовного, административного и иного законодательства²⁶. Например, в ст. 284 Гражданского кодекса РФ²⁷ закреплена возможность изъятия у собственника земельного участка, в том числе, если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде. В теории права процесс внедрения эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативного правового акта получил название экологизации нормативных правовых актов²⁸, экологизации законодательства²⁹.

– В источниках экологического права нормы по охране и использованию природных ресурсов неразрывно связаны друг с другом. Места пересечения природоохранных и природоресурсных норм образуют сферу рационального природопользования.

– Источники экологического права должны учитывать природные закономерности. Закономерности развития природы определяют экологические пределы в праве. Другими словами, не зависящие от воли человека законы природы устанавливают пределы эколого-правового регулирования, сказывающиеся на источниках экологического права³⁰.

Классификация источников экологического права может быть проведена по ряду оснований.

1. По юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты:

– законы – нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти. Например, Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об особо охраняемых природных территориях»³¹, Закон Республики Алтай от 24.12.2012 № 70-РЗ (ред. от 06.07.2017) «Об особо охраняемых природных территориях в Республике Алтай»³² и др.

– все иные нормативные правовые акты являются подзаконными актами. Это акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами, службами и агентствами, органами местного самоуправления. Например, Указ Президента РФ от 14.01.2019 № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор»³³, Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 (ред. от 29.07.2021) «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» (зарегистрировано в Минюсте России 08.06.2017 № 47008)³⁴, Постановление Исполкома муниципального образования г. Казани от 19.05.2021 № 1244 «О создании особо охраняемой природной территории местного значения – рекреационной местности «Парк «Савиново»³⁵ и др.

2. По предмету регулирования источники экологического права можно классифицировать на общие и специальные.

Общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения. К таким актам относится, в частности, Конституция РФ.

Специальные источники экологического права регулируют узкий круг общественных отношений по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. К ним относятся: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об охране окружающей среды»³⁶, Водный кодекс РФ³⁷, Закон РФ от 21.02.1992 № 2395–1 «О недрах»³⁸ и другие акты.

3. По характеру правового регулирования нормативные правовые акты можно подразделить на материальные и процессуальные.

Нормативные правовые акты материального характера – акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений. Примерами актов материального характера могут служить Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об экологической экспертизе»³⁹, Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об отходах производства и потребления»⁴⁰.

Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Акты процессуального характера: Гражданский процессуальный кодекс РФ⁴¹, Кодекс административного судопроизводства РФ⁴² и др. Материальные и процессуальные нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто предусматриваются в одних и тех же актах.

4. По своему характеру нормативные правовые акты как источники права можно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми. Кодифицированными являются систематизированные нормативные правовые акты. Например, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ⁴³. Систематизация нормативного материала проводится в процессе нормотворческой деятельности с целью приведения его в соответствие с системой регулирования общественных отношений.

§ 2.2. Система источников экологического права

В рамках правовой системы источники законодательных и иных правовых требований выстраиваются по принципу их соподчиненности в иерархическую пирамиду.

Систему источников экологического права образуют:

– Конституция РФ;

– международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;

– законы (конституционные и федеральные);

– нормативные правовые акты Президента РФ;

– нормативные правовые акты Правительства РФ;

– конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

– нормативные правовые акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств;

– нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Значение судебной практики в регулировании экологических правоотношений будет рассмотрена в следующем параграфе.

Конституционные основы регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Конституция РФ содержит ряд статей, имеющих отношение к вопросам охраны природной среды, к другим аспектам природоохранной деятельности. К таким статьям необходимо отнести ст. 9, 36, 42, 58, 72 и некоторые другие.

Конституция как основной источник права указывает на систему органов общей компетенции, которые призваны решать вопросы планирования, финансирования природоохранной деятельности, осуществлять в целом природоохранную политику. В Конституции указывается на право граждан на здоровую природную среду, а также на их обязанность беречь природу. Ценность Конституции заключается прежде всего в том, что она определила стратегию природоохранной деятельности, в т. ч. нормотворческой.

Итак, центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Вторая часть провозглашает разнообразие форм собственности на природные ресурсы. Установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Кроме того, согласно ст. 36 Конституции РФ собственники владеют, пользуются и распоряжаются землей и иными природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. При этом в ст. 58 установлено – каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Воспринимая основные положения Федеративного договора⁴⁴, Конституция РФ оформляет организационно-правовые взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п/п «в», «д» п. 2 ст. 72 Конституции РФ пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение дается в двух направлениях – по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Вне этих пределов субъекты Российской Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Международные договоры РФ в области природопользования и охраны окружающей среды

Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Во многих федеральных законах содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом необходимо учитывать конституционную новеллу (ст. 79 Конституции РФ), согласно которой решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в России.

Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. В настоящее время Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций по вопросам окружающей среды.

Кроме того, Конституция РФ к источникам национального права отнесла также общепризнанные принципы и нормы международного права. Речь идет о принципах и нормах, содержащихся в международно-правовых документах, которые не ратифицированы Российской Федерации, но в силу их признания мировым сообществом они стали источником также отечественного права.

К источникам обязательного международного права окружающей среды отнесены такие акты, как Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися по угрозой исчезновения (1973 г.), Соглашение об охране полярных (белых) медведей (1973 г.), Конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения (1976 г.), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Венская конвенция по охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.); Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992 г.), Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1992 г.), Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестская конвенция, 1992 г.), Конвенция по защите морской среды Балтийского моря (1992 г.) и др. В ожидаемой перспективе (ориентировочно в 2022 г., на следующем Саммите Земли) – разрешение судьбы проекта Глобального пакта по окружающей среде, представляющего собой международный договор, охватывающий всю экологическую политику⁴⁵.

Закон как источник экологического права

Источниками экологического пава, прежде всего, являются федеральные законы. Более того, тенденция правового регулирования по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов такова, что большинство вопросов решается на федеральном уровне. Законы субъектов РФ должны соответствовать федеральному законодательству.

Виды законов как источников экологического права:

а) федеральные конституционные законы как наиболее важный вид нормативных правовых актов, принимаемых квалифицированным большинством голосов по вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ. В их числе Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁴⁶.

Он предусматривает, что Правительство РФ (1) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; (2) принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, по созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения, по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; (3) организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ и т. д. Специфика Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» состоит в том, что он закрепляет полномочия и определяет политические ориентиры;

б) федеральные законы, регулирующие экологические отношения, т. е. экологическое законодательство – это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. В зависимости от предмета правового регулирования федеральные законы можно подразделить на две группы: (1) федеральные законы об охране окружающей среды и природных комплексов и (2) природоресурсные законы.

К федеральным законам, входящим в первую группу, относятся:

• Федеральный закон «Об охране окружающей среды»;

• Федеральный закон «Об экологической экспертизе»;

• Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О радиационной безопасности населения»⁴⁷;

• Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»;

• Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ (ред. от 28.06.2021) «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»⁴⁸.

• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»;

• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

• Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране озера Байкал»⁴⁹;

• Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁵⁰ и др.

Природоресурсное законодательство (вторая группа законов) занимает значительный удельный вес в системе экологического законодательства. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито. Как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.

Природоресурсное законодательство – это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:

• Водный кодекс РФ;

• Лесной кодекс РФ;

• Закон РФ «О недрах»;

• Федеральный закон от 21.07.1997 № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции»⁵¹;

• Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О животном мире»⁵²;

• Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁵³;

• Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»⁵⁴;

• Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране атмосферного воздуха»⁵⁵ и др.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды», как основной отраслевой источник экологического права

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Указанный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и исключительно экономической зоне Российской Федерации.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» – это головной акт экологического законодательства. Он имеет следующую структуру:

• глава I. Общие положения;

• глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды;

• глава III. Права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды;

• глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;

• глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды;

• глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;

• глава VII. �

Продолжить чтение